CC BY
96
Гасанбеков Сиражутдин Рабазанович
соискатель кафедры конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России (тел.: 89285620205)
яшшшшшшшшшшшшшввление и
^Щпринцип
Аннотация
Местное самоуправление - это особая разновидность публичной власти, которая, согласно бесспорным конституционным положениям, реализуется населением в основном путем избрания соответствующих представительских структур, которые, в свою очередь, формируют все необходимые исполнительные, контрольные и другие органы власти и управления.
Annotation
Local home rule - a special variety public authorities, which, accord-ing to undoubted constitutional positions, is realized by population by basically by election corresponding to представительских of the structures, which, in turn, form all necessary executive, checking and other organ of power and management.
Ключевые слова: местное самоуправление, конституционный принцип народовластия, население муниципального образования , народное представительство, делегирование власти, выборный орган публичной власти.
Key words: local home rule, constitutional principle folk power, population of the municipal formation, public representation, delegirovanie authorities, electoral organ public authorities.
_______огласно ст. 3 Конституции
России единственным ммидимм источником власти в нашей стране является народ (ч. 1). Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2). Анализ этих положений показывает, что они при более детальном анализе содержат ряд проблемных вопросов, на некоторых из которых представляется необходимым остановиться.
Как видно из указанной и иных статей Конституции РФ (ст. 11, 12 и др.), предусматривается функционирование как органов государственной власти (на уровне Федерации и субъектов РФ), так и органов местного самоуправления, которые также относятся к властным структурам. Последнее мы подчеркиваем особо, учитывая, что в тексте Конституции речь идет об органах государственной власти и органах местного самоуправления, из чего может быть сделан неверный вывод о том, что органы местного самоуправления не являются органами власти [1]. В федеральных законах также имеются не совсем корректные, на наш взгляд, формулировки,
связанные с местным самоуправлением как формой реализации конституционного принципа народовластия. Так, в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. имеется только одна статья, где проходить мысль о том, что местное самоуправления является разновидностью публичной власти, а именно статья 1, где в
ч. 2 указывается: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций". Следует заметить, что выделенная формулировка также не может считаться безупречной.
Дело в том, что использование термина "народ" в данном контексте вряд ли оправданно, учитывая, что он используется Конституцией России для характеристики населения не части территории
______________________________________46
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3 (30)
России, а всей страны; кроме того, федеральный закон регулирует отношения местного самоуправления, ограниченные лишь территорией муниципального образования. Очевидно, применительно к муниципальной, местной публичной власти правильнее вести речь о власти не "народа", а населения муниципального образования. Таким образом, местное самоуправление - это разновидность публичной власти, которая, согласно конституционным (бесспорным) положениям, населением реализуется, как отмечалось, в основном путем избрания соответствующих представительских структур, которые, в свою очередь, формируют все необходимые исполнительные, контрольные и иные органы власти и управления.
Так, на федеральном уровне избираемые населением Президент РФ и депутаты Государственной Думы РФ формируют правительство, счетную палату и иные властноуправленческие структуры. То же происходит на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне, но, разумеется, со своей спецификой. Здесь из фундаментальный категорий становится представительство населения во власти в муниципальном образовании. Сразу следует заметить, что данная категория совершенно неоправданно, на наш взгляд, обходится вниманием законодателя. В Конституции России также этому аспекту (представительству народа во власти) не уделено внимания - здесь понятие "представительство" используется в несколько другом смысле. Так, согласно ч. 4 ст. 80 Президент России как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. В ст. 94 указывается, что Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
В теории государства по вопросу о народном представительстве высказываются различные точки зрения. Так, по мнению Н.И. Лазаревского, представительный орган (в данном случае -парламент) квалифицируется как представитель народа [2]. Обобщая эти и подобные им позиции, мы можем отметить, что все они по-своему резонны. Вместе с тем следует сделать одну существенную оговорку, которая заключается в том, что не может быть какого-либо органа власти, который бы представлял народ (население) в целом - каждый орган власти, избранный населением (народом), представляет его во вполне конкретных сферах общественных отношений. Что касается всего государства (обращаясь к позиции М.Н. Марченко), то здесь,
по нашему мнению, нет достаточных оснований говорить о том, что государство в таком (самом общем) понимании представляет интересы населения (народа), поскольку целенаправленного делегирования полномочий всего общества всему государству в представительских целях нет.
Если обратиться к анализу толкований конституционных норм, так или иначе связанных с институтом народного представительства, которые дает Конституционный суд РФ, то здесь выявляется достаточно взвешенная позиция - КС РФ в целом придерживается позиции, согласно которой депутаты и парламенты (представительные органы) являются представителями народа. Указывая на необходимость обеспечения независимого статуса избранникам, КС РФ в одном из решений указал, что депутаты представляют в парламенте "не особые интересы голосовавшего за них местного (по избирательным округам) корпуса избирателей, а интересы народа" [3]. Это можно перенести и на муниципальный уровень, где по аналогии встает вопрос о том, является ли местный депутат представителем только лишь избирателей своего избирательного округа, отдавших ему свои голоса, или всего муниципального образования, в рамках которого он наряду с другими депутатами принимает решения в интересах всего населения муниципального образования.
В этой связи мы полагаем, что муниципальный депутат по формальному признаку, по меньшей мере, является представителем населения, проживающего на территории избирательного округа. Равным образом можно говорить и о степени представительства населения при выборах должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований [4]. При этом объектом народного представительства является как раз та власть, которая принадлежит народу страны, а применительно к муниципальному образованию - власть, принадлежащая избирателям данного муниципальной территории.
Как видно, народное представительство представляет собой социально-правовую категорию, включающую в себя общественные отношения в сфере формирования и деятельности властных структур на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, которым население делегирует свою власть посредством выборов депутатов и должностных лиц с целью наиболее эффективного решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения на территории соответствующего избирательного округа, что достигается в
47
процессе деятельности депутатов и выбранных должностных лиц по реализации обобщенных интересов жителей. Для того, чтобы обобщенные интересы жителей территории избирательного округа могли быть наиболее адек-ватно отражены в правосознании депутата как народного представителя, важно провести выборы депутатов таким образом, чтобы избиратели могли делегировать во властные структуры кандидатов, которые в наибольшей степени могли бы аккумулировать эти интересы. Отсюда вытекает важность выборов как механизма делегирования власти от народа депутатам. Здесь много проблем, однако, мы их не рассматриваем.
Далее следует отметить, что представительство народа в органах публичной власти предполагает наличие, по крайней мере, одного выборного органа на каждом из уровней публичной власти (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования), обладающего достаточными властными полномочиями. Универсальность этого принципа возникает ввиду заложенных в нем сравнительно низких требований к демократичности системы власти; чем более высоким является уровень власти, тем большие требования должны предъявляться. Так, в системе государственной власти на федеральном уровне требуется совместная деятельность выборного главы государства и коллегиального представительного органа -парламента. На уровне субъектов Федерации обязательным условием реализации права граждан на представительство является наличие выборного парламента; в муниципальных образованиях с небольшой численностью населения допустимо существование лишь выборного главы местного самоуправления, при усло-вии, что традиционные полномочия коллегиальных представительных органов будут осуществляться сходом граждан (одна из форм прямой демократии).
На уровне местного самоуправления не исключается и образование одного выборного коллегиального органа народного представительства при выборе варианта избрания главы муниципального образования из числа депутатов. В этом контексте некоторые авторы (например, П. А. Астафичев) полагают, что следует расценивать как нарушение (ограничение) прав граждан на народное представительство действие нормы ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой представительные органы местного самоуправления муници-пальных районов могут формироваться из числа глав
муниципальных образований и депутатов представительных органов сельских и городских поселений (ч. 4 ст. 35), поскольку речь идет о возможности существования муниципальной власти на уровне муниципального района при отсутствии органов власти, избранных напрямую населением (например, если глава муниципального образования будет избираться из числа депутатов представительного органа), что противоречит статьям 3, 32, 12, 130, 131 Конституции Российской Федерации [5].
Однако мы не можем согласиться с таким подходом. Дело в том, что представительный орган поселений формируется путем выборов, и даже если глава муниципального района избирается из числа депутатов, то право населения на народное представительство не нарушается, поскольку депутат избран этим самым населением. Другое дело, что при прямых выборах депутатов муниципального района степень представительства населения была бы выше, однако и существующая разновариативность, на наш взгляд, вполне вписывается в рамки народного представительства. Для современной России, на наш взгляд, более актуальным является вопрос о доверии населения институту выборов, а через это доверие - публичной власти всех уровней, а через нее - государству в целом.
Как справедливо отмечается в литературе О.К. Застрожной, открытость и гласность выборов являются самыми важными качествами, так как люди должны доверять организаторам выборов и быть уверены, что их избирателей воля не была искажена ни на одном из этапов избирательного процесса. Кроме того, в рамках реализации права на народное представительство граждане вправе требовать от депутатов и выборных должностных лиц опреде-ленного уровня профессионализма, гласности, дисциплины, организованно-сти и ответственности. Вместе с тем право населения на народное представительство не является абсолютным, оно зависит от других юридических норм и предполагает защиту депутатов и выборных должностных лиц от необоснованных претензий и требований со стороны отдельных избирателей в ущерб публичным интересам.
1. Грудцына Л. Ю. Правовая природа и формы взаимодействия гражданского общества и государства //Законодательство и экономика. 2007. № 11. С. 17.
2. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Том 1. Конституционное право. Пг., 1917.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 3 (30)
С. 110). М. Н.Марченко считает, что официальным представителем всего общества является государство, а не какой-либо его орган (Марченко М. Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятия и содержания // Правоведение. 2003. № 1. С.193.
3. Постановление конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 г.).
4. Соловьев С. Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. 2004. №3. С. 34.
5. Астафичев П. А. Социально-правовая природа народного представительства // Государство и право. 2001. № 11. С. 33.
49
