CC BY
78
Избирательные новеллы: прогрессивные реформы или хождение по кругу?
А.А. Уваров, д.ю.н., профессор, ФГБОУ ВПО Оренбургский ГАУ
Несмотря на то что современная демократическая Россия имеет богатый опыт проведения избирательных кампаний на различных уровнях публичной власти, её законодательство нельзя признать стабильным. На пути своего совершенствования институт избирательного права испытывает воздействие политической конъюнктуры, следствием которой является циркуляция одних и тех же идей, которые то внезапно воплощаются в законодательстве, то также внезапно без какого-либо общественного обсуждения исчезают из него.
Среди актуальных проблем избирательного законодательства, которые являются предметом научных и политических дискуссий, можно выделить такие, как участие политических партий в выборах; повышение заинтересованности избирателей в выборах; создание оптимальных избирательных систем, гарантирующих наиболее полное представительство интересов народа, и др. Исходя из этих общих проблем возникает необходимость в оценке избирательных новаций по вопросам выборов депутатов Государственной Думы, выборов глав субъектов РФ, выборов депутатов представительных органов местного самоуправления. Так, недавнее возвращение законодателя к смешанной системе выборов депутатов Государственной Думы [1]
было порождено сомнением в адекватности представительства интересов народа исключительно партийными депутатами. Сомнение в этом подкрепляется и данными социологических исследований, согласно которым политическим партиям доверяют всего 17% граждан [2]. Как известно, вопрос о представительстве в парламенте является одним из определяющих при выборе той или иной избирательной системы. В советскую эпоху социальное представительство выборного органа власти было решающим и доходило до абсурда, поскольку партийные функционеры, пользуясь своим монопольным правом формировать корпус кандидатов в депутаты любого уровня власти, тщательно высчитывали проценты квот лиц рабочих профессий, колхозников, представителей интеллигенции. В демократическом государстве обеспечение равного социального представительства в парламенте не самоцель. Гораздо важнее создать профессиональный и работоспособный представительный орган. Как показывает практика, при фактической монопартийности в современной России парламент перестаёт быть ареной конструктивных дискуссий и становится лишь послушным проводником законодательных идей президента и правительства. Законодательные меры, направленные на оживление партийной оппозиции путём значительного уменьшения нормы по количественному составу партий при их регистрации, понижение избирательного барьера при выборах в Государственную Думу, оказались недостаточными, в то время как на более решительный шаг в этом направлении, а именно — возвращение права мелким партиям объединяться в избирательные блоки при выдвижении своих представителей, законодатель не решился.
Сторонники мажоритарной избирательной системы по выборам в Государственную Думу заявляют о её преимуществах: будет больше депутатов из регионов, чем сейчас; избиратели получат возможность голосовать за конкретные личности, а не за абстрактные партийные бренды; ответственность за обещания и дела станет более персонифицированной; уменьшится шанс случайного попадания в Государственную Думу (т. е. путём перетасовки людей в списках) и т.п. Недостатками партийно-политического представительства, по мнению С.А.Авакъяна, являются: кандидатом в депутаты становится член партии; после избрания он входит во фракцию данной партии в представительном органе; он обязан голосовать за партийные предложения и проекты в представительном органе, в противном случае его могут лишить членства в данной фракции и поставить перед лишением депутатского мандата [3]. Свои весомые аргументы имеют и сторонники пропорциональной избирательной системы: 1) партийные списки — это почти единственная возможность попасть во власть для политически активной части общества, не при-
надлежащей к государственной номенклатуре и мафиозным структурам; 2) деятельность партий, в отличие от номенклатуры и криминальных структур, хоть как-то урегулирована законодательством и поддаётся контролю со стороны общества; 3) сформированный по мажоритарной системе представительный орган не способен к выработке решений, отражающих общую волю; 4) партии в целом сумели канализировать и структурировать политическую энергию общества и в значительной мере взять на себя выражение основных социальных интересов [4]. Кроме того, выборы — это достаточно дорогостоящее мероприятие, а преимущественно частное финансирование выборов в России делает доступным занятие выборных постов лишь для относительно небольшой группы людей [3].
При рассмотрении проблемы представительства согласно российскому законодательству достаточно сложно выявить какую-либо закономерность, поскольку законодатель, например, несколько раз менял свой подход к вопросу о порядке выборов (назначения) глав субъектов РФ. Логику законодателя пытался понять и объяснить Конституционный суд РФ, который в своём постановлении от 18.01.1996 г. по делу о проверке ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края признал не соответствующими Конституции РФ нормы Устава Алтайского края, согласно которым глава администрации избирается Законодательным собранием. В соответствии с правовой позицией Конституционного суда РФ в этом случае Законодательное собрание превращается в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой её представителя (эти требования отражены в ст. 95 (ч. 2) Конституции РФ) [5].
После того как в 2004 г. федеральный законодатель заменил прямое избрание глав субъектов РФ на приведение их к должности голосованием законодательного органа субъекта РФ [6], Конституционный суд РФ скорректировал свою прежнюю позицию по этому вопросу в постановлении от 21.12.2005 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан, признав подобную модель участия законодательного органа в наделении полномочиями главы субъекта РФ не противоречащей Конституции РФ [7]. Возвращение выборов глав субъектов РФ в 2012 г. [8] также не вызвало особых возражений со стороны Конституционного суда РФ, который наряду с этим механизмом при-
знал соответствующим Конституции РФ процедуру поддержки кандидата в главы субъекта РФ со стороны выборных лиц местного самоуправления и проведение Президентом РФ консультаций с политическими партиями и кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта РФ [9]. А какова позиция по этому вопросу самих избирателей? С участием студентов и преподавателей юридического факультета ОГАУ было проведено анкетирование порядка 170 респондентов, из них: за назначение глав субъектов РФ Президентом РФ высказалось 12% респондентов; за то, чтобы главы субъектов РФ избирались непосредственно населением (гражданами), — 81%; предпочитают, чтобы главы субъектов РФ избирались законодательными (представительными) органами субъекта РФ, — 5%; и считают, что глав субъектов РФ лучше избирать главами (депутатами представительных органов) муниципальных образований, — 2%. Очевидно, что цель законодателя, принявшего закон о возвращении выборов глав субъектов РФ в 2012 г., заключалась в том, что, укрепив вертикаль власти в федеративных отношениях после губительных для России процессов «суверенизации» республик, следовало немного ослабить «гайки» для повышения самостоятельности субъектов РФ. Но как это уже бывало, законодатель не учёл, что конституционный принцип равноправия субъектов РФ не означает их фактического равенства с точки зрения национального состава населения, исторических традиций и менталитета народов, населяющих территорию того или иного субъекта РФ. В этой связи в ФЗ от 02.04.2013 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было дополнительно изложено, что конституцией (уставом), законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ [10].
Среди наиболее дискутируемых проблем по выборам представительных органов местного самоуправления выделяются: а) возможность непрямых выборов представительных органов муниципальных районов (а с недавних пор и выборов в городском округе с внутригородским делением); б) степень внедрения пропорциональной системы на муниципальных выборах. Обе эти проблемы стали предметом рассмотрения Конституционного суда РФ. Так, в постановлении Конституционного суда РФ от 18.05.2011 г. суд не признал противоречащими Конституции РФ положения п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части возможности формирования представительного органа муниципального района путём вхождения в его состав поселения из числа лиц, ранее избранных
непосредственно населением (не прямые выборы), если решение соответствующего представительного органа о выборе такого способа формирования принимается с учётом мнения населения [11]. Особенно много внимания было уделено второй проблеме, которая могла быть рассмотрена с двух позиций: с точки зрения конституционно-правовой природы местного самоуправления и с точки зрения обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации [12]. Оценивая положения ч. 3 ст. 23 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции ФЗ от 20.03.2011 г. № 38-ФЗ), которыми было установлено, что законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств, Конституционный суд РФ признал их неконституционными в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемент смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, поскольку создаётся риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан. На примере положений Закона «О муниципальных выборах в Челябинской области» Конституционный суд РФ показал, что в условиях, когда политические партии в России существуют только на общефедеральном уровне, они не могут представлять интересы и потребности местного сообщества, которые связаны с повседневной жизнью граждан (жильё, коммунальное обслуживание, общественный транспорт, благоустройство и др.), т.е. требуют от местного самоуправления решения задач локального значения [13]. Ещё до выхода этого постановления мною высказывалось мнение, что муниципальный уровень власти с его небольшими по сравнению с государственными ресурсами и возможностями — это всё-таки не то поле деятельности, где политические партии могут реализовать свои фундаментальные и крупномасштабные задачи государственного и общественного устройства [14].
И последний вопрос, который хотелось бы затронуть в данной статье, — это заинтересованность избирателей в выборах. Приведём несколько данных уже упомянутого социологического опроса, в котором участвовали преподаватели и студенты ОГАУ. Так, с точки зрения мотивации участия (неучастия) в выборах нами были получены следующие результаты: а) участвую в выборах, поскольку считаю это своим граждан-
ским долгом, — 73% (надо отметить, что среди всех опрошенных преподавателей и студентов-магистрантов это был единственный вариант ответа); б) участвую в выборах, поскольку опасаюсь негативных последствий в случае неучастия, — 3%; в) не участвую в выборах, поскольку считаю, что моё участие никак не повлияет на результаты выборов, — 22%; г) не участвую в выборах, поскольку мне это неинтересно, — 2%. Результаты опроса исходя из дифференциации интереса в зависимости от уровня выборов и избираемых должностных лиц распределились следующим образом: наибольший интерес представляют выборы Президента РФ, на первое место их поставили 77% респондентов; второе место по шкале предпочтений получили выборы депутатов Государственной Думы — 46% (с небольшим отставанием от них находятся выборы депутатов Законодательного собрания и губернатора Оренбургской области — 39%); третье место по числу предпочтений разделили выборы депутатов Государственной Думы — 38%, депутатов Законодательного собрания и губернатора Оренбургской области — 38% и органов местного самоуправления — 37%; последнее, четвёртое место больше всех получили выборы органов местного самоуправления — 60%. Разумеется, недостаточная степень репрезентативности этих данных не позволяет делать какие-либо научные выводы, и поэтому приведённые результаты опроса представляют чисто информационный интерес, имеющий отношение к конкретному учебному заведению. Вместе с тем отношение человека к выборам органов власти и участие в этом процессе является показателем его зрелости как члена гражданского общества. В свою очередь, показатели участия граждан в выборах в целом являются индикатором уровня развития гражданского общества. В избирательном процессе сталкиваются и пересекаются различные социальные интересы политических партий, общественных организаций, индивидуальных предпринимателей, представителей профессий бюджетного финансирования, пенсионеров, инвалидов, детей, представителей крупного бизнеса и даже криминалитета. Борьба за власть в процессе выборов преследует не только общесоциальные полезные цели, но и узкоотраслевые, а также личные цели. Поэтому избирательное законодательство должно быть своеобразным фильтром для формирования только таких органов власти, которые бы воплощали подлинные интересы народа и служили процветанию и укреплению в этих интересах нашего государства.
Литература
1. Федеральный закон от 22.02.2014 г. «О выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 740.
2. Данные опроса, проведённого Институтом социологии РАН. // Российская газета 30 января 2015 г.
3. Авакъян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Ж. Конституционное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 28.
4. Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов. (Под общ. редакцией В.С.Нерсесянца). М., 2004. С. 764-765.
5. Постановление Конституционного суда РФ от 18.01.1996 г. по делу о проверке ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
6. Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. «О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 49-50.
7. Постановление Конституционного суда РФ от 21.12.2005 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
8. Федеральный закон от 2 мая 2012 г. О внесении изменений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ.
2012. № 19. Ст. 2274.
9. Постановление Конституционного суда РФ от 24.12.2012 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2012. № 53 (Ч. 2). Ст. 8062.
10. ФЗ от 02.04.2013 г. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации // СЗ РФ.
2013. № 14. Ст. 1638.
11. Постановление Конституционного суда РФ от 18 мая 2011 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3239.
12. Борисов И. Б., Игнатов А. В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Ж. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. Ст. 58.
13. Постановление Конституционного суда РФ от 7 июля 2011 г. по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» // СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.
14. Уваров А.А. Политизация муниципально-правовых отношений как альтернатива местному самоуправлению и модернизация советской системы местного управления // Ж. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 61.
