CC BY
43
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Приверженцами «широкого» понимания содержания категории «административный процесс», как бы это не выглядело парадоксально, выступают и некоторые представители судейского сообщества. Так, судья арбитражного суда Кировской области П.И. Кононов считает для себя неприемлемым «узкий» подход к пониманию вышеуказанной категории и приводит в обоснование своей позиции интересную и обширную аргументацию.
Первым аргументом в позиции П.И. Кононова является то, что «из смысла самого термина «процесс» в его общем понимании вообще не следует, что такой вид процесса как юридический процесс, есть лишь деятельность по разрешению спорных, конфликтных ситуаций. Если понимать процесс как систему последовательно совершаемых действий, направленных на достижение определенного результата, а именно так он и может пониматься, то к юридическому процессу следует относить любую урегулированную нормами права деятельность компетентных правоприменительных органов по разрешению любых категорий юридических дел, как спорных, так и бесспорных»12.
Процесс — это всегда последовательность, в которой события или действия поступательно развиваются во времени. Исходя из этого, все, что происходит в объективной действительности, есть процесс.
Казалось бы нельзя не согласиться с мнением П.И. Кононова и Д.Н. Бахраха, что практически вся деятельность государственной администрации есть ряд разных процессов. Но имеет смысл выделить процессуальную юридическую деятельность как особый вид государственной деятельности по разрешению социальных конфликтов в рамках обособленной системы юридических правил, гарантирующих справедливое разрешение конфликта, среди остальных видов деятельности органов государства (правотворческой, исполнительно-распорядительной и иной). Административно-процессуальные отношения возникают в следующих сферах:
♦ по делам об административных правонарушениях;
♦ при рассмотрении административных жалоб граждан и иных субъектов;
♦ при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности;
♦ при применении мер административного пресечения;
♦ при исполнении административного наказания.
11 Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. № 3.
12 Кононов П.И. Административный процесс и административное судопроизводство: понятие и соотношение // Перспективы оптимизации административного процесса. М., 2011. С. 72, 73.
МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ ФРАНЦИИ
М.В. САУДАХАНОВ,
кандидат юридических наук
Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: marat.sv@mail.ru
Аннотация. Исследуется местная административная юстиция Франции. Ключевые слова: административная юстиция, административное право, Франция.
LOCAL ADMINISTRATIVE JUSTICE OF FRANCE
M.V. SAUDAKHANOV,
candidate of Law
Annotation. In this article we explore the local administrative justice of France. Keywords: administrative justice, administrative law, France.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Государственный Совет Франции играет важную роль как орган, рассматривающий жалобы граждан на администрации разного уровня по вопросам законности принимаемых решений, разрыва контрактов, обязанностей, вытекающих из деликта и налогообложения. Нарастающая в XX в. активность административных органов только способствовала росту значимости Государственного Совета и росту его загруженности. Для снижения загруженности было обращено большое внимание на более низкий уровень судов административной юрисдикции, которые и должны были взять на себя рутинные дела.
Местные суды, в которые можно было обращаться с жалобами на Королевские административные органы, существовали еще до Революции. Тогда они возглавлялись интендантами. Советы префектур, созданные Наполеоном в 1799 г., располагались в каждом департаменте и давали рекомендации префекту.
В 1926 г. 86 советов префектур в департаментах были заменены 26 советами, юрисдикция каждого из которых распространялась на несколько департаментов. Независимость советов обеспечивалась тем, что префект являлся в них только номинальным президентом. Члены совета были отнесены к государственным служащим с более высоким статусом. Доверие к вновь созданным советам было продемонстрировано в 1934 и 1938 г., когда круг дел, которые они могли рассматривать, был расширен.
После освобождения от немецкой оккупации во время Второй Мировой войны количество дел, рассматриваемых Государственным Советом, резко выросло. Многие выступали за очищение административной системы от тех чиновников, которые сотрудничали с фашистским режимом. Многие функционеры, правомерно или неправомерно уволенные, но считавшие себя правыми, требовали пересмотра подобных решений в других секциях Государственного Совета.
Государственный Совет был завален подобными делами и не мог их во время рассматривать. Так, за первый послевоенный год к нему поступило 6000 дел для рассмотрения, а обработать удалось только 4500. В 1953 г. нерассмотренных дел накопилось уже 26 000. Срочно требовалось найти решение проблемы. Для ее решения Государственный
Совет сократил свою юрисдикцию на уровне первой инстанции: обычными судами первой инстанции стали советы префектур. Эти 26 советов также вместе с изменением статуса поменяли название, став судами системы административной юстиции1. Целью изменения юрисдикции было снижение нагрузки на Государственный Совет без снижения качества рассмотрения дел, к которому граждане уже привыкли. Эти ожидания оправдались.
Реформа 1953 г. сделала суды системы административной юстиции основными судами первой инстанции, оставив всего несколько категорий дел (важных) для Государственного Совета, который действовал в них как первая и единственная инстанция. В большинстве случаев Государственный Совет действовал как апелляционный суд, как кассационный суд по делам, приходящим от особых органов административной юстиции и (с 1989 г.) от новых апелляционных судов административной юстиции.
Проблема юрисдикции судов системы административной юстиции была решена на территориальном уровне, но для того, чтобы снять излишнюю нагрузку с суда, системы административной юстиции в Париже (в котором насчитывалось уже семь секций, по две палаты в каждой), был принят критерий разграничения подсудности, основывавшийся на месте жительства истца. Тем не менее даже при использовании подобных критериев Парижский суд системы административной юстиции остается самым загруженным в стране.
Хотя реформы 1953 г. и достигли значительных результатов в снижении нагрузки на Государственный Совет, как оказалось, они произвели временный эффект. Активность государства увеличилась, а вместе с ней увеличилось и количество жалоб на решения государства. Современная правовая культура граждан заключалась в ожидании компенсации в связи с любой жалобой. В дополнение ко всему работа с апелляциями на решения судов системы административной юстиции и по кассационным представлениям на особые органы административной юстиции, такие как Комиссия по беженцам, составляли большой объем работы Государственного Совета. К 31 декабря 1987 г. Совет оказался в той же ситуации, что и в 1953 г.
1 The Reform of the French Administrative Courts. L Neville Brown in The Modern Law Review (1959).
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Количество нерассмотренных дел составило 25 392, эквивалент 3-летней работы Совета.
Необходимо было снова снизить нагрузку на Государственный Совет путем выведения из-под его юрисдикции ряда дел. К тому времени (1975— 1985 гг.) новые методы рассмотрения дел Советом увеличили его возможности в 2 раза. Тем не менее количество дел, подлежащих рассмотрению, все равно увеличивалось быстрее. Требовались определенные ограничения в использовании Совета не только как суда первой инстанции, но и как кассационного суда.
Закон от 31 декабря 1987 г. создал новый уровень судов, апелляционные суды административной юстиции. Пять подобных судов были образованы в Бордо, Лионе, Нанси, Нанте и Париже, а еще один — в Марселе. Их юрисдикция охватывает апелляции от судов системы административной юстиции на так называемые судебные споры о восстановлении прав, нарушенных действиями административных органов. К этой категории относятся споры по поводу налогов, административных контрактов, государственной ответственности и важных вопросов, связанных с государственной службой. Апелляции на решения судов, связанные с выборами на уровне муниципалитетов или кантонов, остаются в юрисдикции Государственного Совета.
Были приняты еще две меры. Во-первых, «фильтрационная» процедура, которая была введена для всех обращений, подаваемых в Государственный Совет в порядке кассации. Процедура позволяет Совету отказывать в рассмотрении по делам, не отвечающим определенным нормам (например, просроченные) или в случае отсутствия серьезных юридических обоснований (гл. 11 Декрета от 24 сентября 1887 г.). Процедура четко прописана, и в случае отказа должны быть названы его причины. Это налагает определенные обязанности на обе стороны, и дело больше не может быть возобновлено. Однако с 1998 г. эта процедура была отменена. Комиссия Государственного Совета приняла решение о том, что при вынесении решения о принятии или непринятии дела к рассмотрению стоит обращать внимание не только на первоначальные признаки, а оценивать его по большему числу параметров.
Во-вторых, Закон от 31 декабря 1987 г. позволил нижестоящим судам административной юрис-
дикции обращаться за разъяснениями к Государственному Совету по поводу «закона, представляющего большие сложности в ряде дел», прежде чем они вынесут решения по подобным делам. Эта процедура увеличивает роль Государственного Совета как главного органа, занимающегося толкованием законов. В результате реформ Государственный Совет стал судом, исправляющим ошибки нижестоящих судов, дающим толкования законов и выполняющим роль первой инстанции при пересмотре правомерности декретов и схожих мер, принимаемых Правительством.
Кумулятивный эффект от реформ 1953 и 1987 г. оставил Государственному Совету три области юрисдикции. Первая — это его юрисдикция как первой и последней инстанции. В настоящее время дела этой юрисдикции составляют 15—20% общей загруженности и включают в себя:
♦ дела, связанные с требованием об отмене государственного декрета, постановления или подзаконного акта, а также других решений министра, которые совершаются при помощи рекомендаций Государственного Совета;
♦ споры по поводу статуса тех государственных служащих, которые были назначены на должность в более важные административные или государственные органы президентскими декретами;
♦ споры, касающиеся решений коллегиальных органов на национальном уровне;
♦ споры, касающиеся выборов в региональные советы во Франции и в Европейский парламент;
♦ процедуры по оспариванию административных актов, применение которых затрагивает территорию большую, чем охватывает один суд системы административной юстиции.
Вторая область юрисдикции Государственного Совета относится к тем апелляциям судов системы административной юстиции, которые не были переданы апелляционным судам административной юстиции по реформе 1987 г.
Третья область юрисдикции относится к кассации, которая обеспечивает 3% общей загруженности Государственного Совета. Это позволяет Совету рассматривать законность решений апелляционных судов административной юстиции и особых органов административной юстиции.
Для того чтобы компенсировать возросшую нагрузку на суды системы административной юсти-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ции, статус сотрудников этих судов был повышен, что повлекло за собой увеличение заработной платы, лучшие условия работы и новые возможности для продвижения на некоторые посты в Государственном Совете, которые были специально зарезервированы для них. Закон от 6 января 1986 г. еще более повысил данный статус, предоставив судьям гарантии юридической неприкосновенности и не-снимаемости, такие же, как и у судей в судах по уголовным и гражданским делам. В результате члены административных судов более низкого уровня обладают большими гарантиями и независимостью, чем сами члены Государственного Совета.
Как и члены Государственного Совета, судьи в суды системы административной юстиции и в апелляционные суды набираются преимущественно из Национальной административной школы. Недавние реформы потребовали назначения значительного количества новых судей. Судей набирали не только из числа высокопоставленных
чиновников, но и из других категорий чиновников. Это привело к тому, что количество судей по административным делам, имеющих опыт, значительно уменьшилось.
Время от времени инспекции, в состав которых входят члены Государственного Совета, проверяют каждый из судов системы административной юстиции и апелляционные суды административной юстиции. Инспекции совершаются не только с целью проверки деятельности судов и квалификации судей, но и для их поддержки авторитетом Государственного Совета, а также для оценки новейших тенденций в отношениях между административными органами и обществом.
Что касается членов Государственного Совета, то они в значительной мере остаются участниками административной системы, и хотя и исполняют контрольные функции, соблюдают необходимую дистанцию от политики и активных административных действий.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
О.П. ЮНКИНА,
соискатель Академии управления МВД России
Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: yunkina@yandex.ru
Аннотация. Рассматриваются разные аспекты применения административной ответственности за совершение экологических правонарушений, исследуется категория «малозначительность административного экологического правонарушения». На основе данных практики правоприменения правоохранительных органов и судов делается ряд доктринальных выводов, а также вносятся предложения по изменению норм и положений административного законодательства, направленных на предупреждение исследуемых правонарушений.
Ключевые слова: административная ответственность, окружающая среда, природопользование, малозначительность административного правонарушения.
ADMINISTRATIVE LIABILITY FOR VIOLATIONS IN A SPHERE OF ENVIRONMENTAL AND NATURAL RESOURCE PROTECTION
O.P. YUNKINA,
the competitor of Academy of management of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. This article discusses various aspects of administrative responsibility for committing ecological violations, investigates the definition of «administrative insignificance of ecological violations». On the basis of law enforcement agencies and courts practice the author's done number of doctrinal conclusions, and makes proposals to change the existing administrative law aimed at ecological violations prevention.
Keywords: administrative liability, environment, using of nature recourses, insignificance of administrative violation.
