CC BY
75АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
2001.03.034. УСАНОВ В.Е. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ / Под ред. Дмитрие-
ва Ю.А. - М., 1999 . - 113 с. - Библиогр.: с.106-112.
Монография посвящена проблемам формирования администра-тивной юстиции в России, некоторых европейских странах и США.
В первой главе раскрываются понятия административной юстиции и административной неправды, а также сущность отношений гражданина и должностного лица. Приводится история возникновения и развития административной юстиции в России, где создавались административные коллегии при общих судах и специализированные административные суды, предусмотренные в ходе Столыпинской административной рефор-мы 1907 г. При Временном правительстве в числе проектов основных законов был разработан проект об административных судах, принятый в мае 1917 г. После Октябрьской революции исследования административ-ной юстиции прекратились. Правда, в 1921 г. Институтом советского права при МГУ был подготовлен проект Декрета об административной юстиции РСФСР. Планировался и административный кодекс, где предполагалась глава об административной юстиции. Но администра-тивная юстиция при советской власти была признана невозможной. Эта позиция просуществовала до конца 80-х годов. В 90-е годы сторонниками введения этого института выступали Д.Н.Бахрах, Н.Г.Салищева, Ю.Н.Старилов.
Автор выделяет три вида административных правоотношений между исполнительными органами и гражданами - в зависимости от характера деятельности исполнительной власти: 1) валовое право-отношение ("должностное лицо - гражданин"); 2) поименное по субъек-там правоотношение "должностное лицо - гражданин"; 3) поименное по субъектам правоотношение "должностное лицо - гражданин" конфликтного типа.
Названный конфликтный тип правоотношения русские адми-нистративисты конца XIX в. называли "административная неправда". Последняя служит основанием для обращения гражданина за помощью к третьей стороне, которой может быть административный орган или суд. Административную неправду составляют управленческие действия должностных лиц, обременяющих подчиненных им граждан обязаннос-тями "больше положенного законом". Это понятие охватывает не только административные правонарушения, но и упущения по службе, за кото-рые государственный служащий отвечает в дисциплинарном порядке.
Право административной жалобы автор рассматривает как важнейший инструмент привлечения гражданином к ответственности должностного лица.
Во второй главе освещается административная юстиция в европейских странах и США.
Уже при феодализме общие суды во Франции, Германии и Италии принимали решения по жалобам частных лиц на действия публичных властей. Во Франции в 1794 г. был принят закон, согласно которому судебные функции отделялись от административных. В результате обще-гражданские суды не могли вторгаться в сферу управления. Потребовались специальные административные суды, осуществляющие наблюдение за законностью. В 1806 г. в рамках Государственного совета была создана комиссия по административным спорам, которая фактически стала зачатком новой ветви правосудия. Становление же административной судебной системы началось с 1872 г., когда Государственный совет был наделен правом постановлять окончательные решения, не нуждающиеся в утверждении других органов. Эта система существовала до середины XX в. В 50-х годах советы префектур были преобразованы в административные суды общей компетенции. Длительное время существовали два звена административной юстиции: в округах создавались административные трибуналы - суды первой инстанции, а в качестве апелляционной инстанции по отношению к ним выступал Государственный совет, который также рассматривал дела по существу. После реформы 1953 г. к административным трибуналам перешли некоторые функции судопроизводства, ранее выполнявшиеся Государственным советом. В 1987 г. территория страны была разделена на пять округов, в которых были созданы административные апелля-ционные суды, ставшие промежуточной инстанцией между трибуналами и Государственным советом. Последний стал
не только апелляционной, но и кассационной инстанцией. В настоящее время система административной юстиции во Франции имеет трехзвенную структуру.
Французский тип административной юстиции характеризуется обособлением органов юрисдикции от органов управления, но в пределах административного ведомства. Французское административное производство отличают инквизиционный характер судопроизводства, его тайна и правило письменного судопроизводства. Инквизиционный характер означает, что процессом руководят не стороны, а суд. В отличие от судов общей юрисдикции, производство в административных судах является тайным, за исключением случаев, когда законом предусмотрено, что оно должно вестись гласно.
Современная система административной юстиции Германии представляет собой обособленную ветвь судебной власти и включает в себя три звена: Федеральный административный суд, высший адми-нистративный суд земли, административный суд. Федеральный суд рассматривает кассационные жалобы на решения нижестоящих административных судов, но по некоторым категориям дел выступает в качестве первой и последней инстанции. К его исключительной компетенции относятся дела по спорам неконституционного характера между землями или между землями и Федерацией, а также дела о признании неконституционной деятельности объединений. Дела в Федеральном суде рассматриваются двенадцатью сенатами. В компетенцию высших судов земель входит рассмотрение апелляционных жалоб на решения административных судов, а в некоторых случаях кассационных жалоб на решения и определения этих судов. По делам особой важности высшие суды земель выступают в качестве судов первой инстанции. Обращение в административный суд допустимо, если лицо обращалось в вышестоя-щий административный орган и жалоба была отклонена. Администра-тивные суды проверяют правомочность обжалуемого акта, его законность и компетентность административного органа, издавшего акт.
По германскому типу развивалась административная юстиция в Австрии. Однако в Австрии есть лишь одна инстанция - Высший административный суд. В настоящее время в стране создан Административный суд, рассматривающий жалобы на решения органов управления, на злоупотребления властью и т.д. Жалоба может быть подана после того, как использованы все возможности обжалования в административном порядке.
В Англии в начале XX в. возникла система административных трибуналов для рассмотрения административных споров. Каждый трибунал - узкоспециализированный, имеет собственную процедуру рассмотрения жалоб. Некоторые заседают публично, другие - при закрытых дверях. Особое место занимает суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, рассматривающий соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг, имеющий целью не допустить монополизацию. В этой системе есть свои высшие инстанции. Жалобы на решения апелляционных трибуналов могут направляться в гражданское отделение Апелляционного суда.
Ситуация в США во многом схожа с английской. С первой половины XX в. в стране начали действовать административные трибуналы. Есть трибуналы, близкие по стилю к административным судам, но выступающие как квазисудебные органы (например, Претензионный и Налоговый суды). Административное решение по делу должно быть обоснованным и заканчиваться приказом. Если гражданин не согласен с решением, он может обжаловать его в специальное апелляционное учреждение, действующее в рамках данного административного ведомства, а потом - в общий суд. Подконтрольность административных трибуналов общим судам отличает их от административных судов Франции и Германии, независимых от судов общей юрисдикции.
В заключительной главе приводится концепция развития административной юстиции в РФ. Описываются современное состояние административной юстиции, место административных судов в судебной системе, источники отрасли административно-процессуального права и основные направления формирования отрасли административно -процессуального права.
А.В.Четвернина
