CC BY
28УДК 342.951
М.Ю. Старилов
Воронежский государственный университет
МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ: К ИСТОРИИ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА И ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ФОРМЫ
Рассматриваются вопросы становления, развития и преобразования мер обеспечения иска в новый процессуальный правовой институт «меры предварительной защиты» по законодательству об административном судопроизводстве.
К л ю ч е в ы е с л о в а: обеспечение иска; история института обеспечения иска в России; Устав гражданского судопроизводства 1864 г.; административное судопроизводство; сфера административных и иных публичных правоотношений; меры предварительной защиты по административному иску; административная процессуальная форма.
PRELIMINARY PROTECTION MEASURES OF ADMINISTRATIVE ACTION: TO THE HISTORY OF LEGAL INSTITUTE'S FORMATION AND PROCESSUAL FORM
Considering the questions offormation, development and transformation of measures for securing a claim in a new procedural legal institution «preliminary protection measures» in the legislation of administrative proceedings.
K e y w o r d s: securing a claim; the history of the institution of securing a claim in Russia; Charter of Civil Procedure of 1864; administrative proceedings; the sphere of administrative and other public legal relations; measures of preliminary protection in the administrative action; administrative processual form.
Прежде чем рассматривать вопросы исторического развития института мер предварительной защиты, целесообразно указать на два аспекта более общей тематики:
во-первых, данные правозащитные процессуальные судебные меры зарождались и развивались в недрах обычного для цивилистическо-го процесса России института обеспечительных мер (мер обеспечения иска);
во-вторых, включение предварительной защиты в новейшее российское законодательство об административном судопроизводстве объясняется динамичным развитием в конце XIX - начале XX в. института административной юстиции, соответственно модернизирующими подходами к судебной власти в стране и дальнейшими усилиями по установлению специализации судопроизводства.
Известно, что процессуальные правовые нормы, устанавливающие порядок применения обеспечительных мер при разрешении административно-правовых споров, действуют в Российской Федерации в течениЕ продолжительного времени.
Формирование теории предварительной защиты в системе административного судопроиз-
© Старилов М. Ю., 2021
водства России в настоящее время базируется на непременном учете, как минимум, трех главных факторов, как то:
1) развитие российского административного процессуального права;
2) формирование процессуальных правовых основ административного судопроизводства;
3) длительный период применения судами в гражданском и арбитражном процессах обеспечительных мер по делам, возникающим из административных1 и иных публичных правоотношений (судебная практика по административным делам).
Сегодня меры предварительной защиты в административном судопроизводстве - неотъемлемая часть российской модели административного судопроизводства, которая связывает предварительную судебную защиту, как правило, с производством по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) надлежащим образом сформировал систематизированный и структурированный институт мер предварительной защиты по административному иску, который позволяет достигать важнейших целей в эффективной судебной защите прав, свобод и законных интересов администра-
тивного истца или неопределенного круга лиц (гл. 7 КАС РФ). Причем, нужно отметить, что не во всех странах постсоветского политико-правового пространства при создании специального законодательства об административном судопроизводстве законодатель уделяет предварительной защите по административному иску столь важное внимание. Например, вступивший в силу 1 июля 2021 г. Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан2 (принят 29 июня 2020 г.) лишь в одной статье (ст. 139 «Обеспечение иска») регламентирует порядок применения обеспечительных мер. Отмечается, что основания, меры обеспечения иска, их замена и отмена, порядок обеспечения иска определяются в соответствии с правилами Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (за исключением особенностей, которые устанавливаются ст. 139 указанного кодекса). Судья специализированных районных и приравненных к ним административных судов рассматривает заявление об обеспечении иска, поступившее одновременно с иском, в течение пяти рабочих дней со дня поступления иска. При поступлении заявления об обеспечении иска по истечении данного пятидневного срока заявление разрешается судьей не позднее следующего рабочего дня после его поступления в суд.
Воздействие юридической модели обеспечительных мер в цивилистическом процессе на характер правовой формы мер предварительной защиты в административном судопроизводстве уходит, как думается, в историю развития циви-листического и административного (судебного) процессов. И здесь, непременно, уместны некоторые самые общие представления известных ученых-юристов о соотношении административного и гражданского процессов. Например, С. А. Корф писал: «Искание в административном суде защиты от такого нарушения правоохраненного интереса и составляет сущность административного процесса. Мы и в данном случае видим, что административный процесс стоит весьма близко к процессу гражданскому»3. Здесь важна и другая цитата: «источником и образцом построений административного процесса послужил процесс гражданский; столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX в. административному процессу»4. Данные суждения С. А. Корфа позволяют судить о том, что судебный административный процесс уже в тот исторический период времени был предметом дискуссий и соответствующих утверждений об определенной степени его развития в стране.
Меры обеспечения иска, совершенствуясь как правовой институт в соответствии с законодательством различных периодов развития стра-
ны, приобретали новые черты, особенности; изменялся и порядок применения судом обеспечительных мер; устанавливались иные правила применения обеспечительной защиты. Постсоветские процессуальные кодексы (Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации) модернизировали институт обеспечения иска и привели его в соответствие с современными требованиями судебной процессуальной деятельности.
История становления и развития обеспечения иска по российскому процессуальному праву, формирования процессуального правового института обеспечения иска в России началась задолго до проведения в 1864 г. судебной реформы и включает в себя различные нормативные правовые регулирования и соответствующие этапы. Стоит кратко заметить, что, по мнению исследователей, институт обеспечительных мер, проявлявшийся, например, в залоге или поручительстве, был распространен как в нормах права, так и на практике со времен римского права5.
А. О. Корешкова, исследуя вопросы истории развития института обеспечения иска в системе процессуальных отношений, выделяет пять периодов становления данного института:
1) домосковский, княжеский период (Новгородская судная грамота, княжеские грамоты, договоры и уставы);
2) московский период (Судебник 1497 г., Соборное уложение 1649 г.);
3) императорский период (Устав гражданского судопроизводства 1864 г.);
4) советский период (например, ГПК Р.С.Ф.С.Р. 1923 г., ГПК РСФСР 1964 г.);
5) постсоветский период (ГПК РФ 2002 г., АПК РФ 2002 г.)6.
В первые два из указанных периодов были определены и применялись меры обеспечения заявляемых требований к ответчику. С точки зрения ученых, до принятия Устава гражданского судопроизводства 1864 г. в русском законодательстве упомянались поручительство о явке ответчика в суд (порука), «встречные долговые расписки (кабалы)», подписка о невыезде, опека имущества7.
Современная правовая процессуальная модель института мер обеспечения иска в гражданском или арбитражном процессе России в большой мере уходит своими корнями в соответствующие нормы Устава гражданского судопроизводства 1864 г. Именно в нем обеспечение иска устанавливалось как важнейший элемент процессуальной формы и как весьма детализированный правовой институт, определявший гарантии исполнения судебного решения («Отделение III.
Обеспечение иска»8; статьи 590-652; определенное значение имели также статьи 566-570). Вряд ли можно оспорить вывод, что с принятием данного Устава гражданского судопроизводства в России был сформирован полноценный процессуально-правовой институт обеспечения иска. Общие правила обеспечения иска фиксировали главные назначение, признаки, юридическое значение данной процессуальной формы правовой защиты9. Принятие решения о необходимости обеспечения иска допускалось как в начале процесса, так и на всех других этапах производства по делу. Обеспечение иска применялось при подаче искового заявления в случае, если суд, основываясь на доказательствах истца, устанавливал, что необеспечение иска может создать условия для фактической невозможности удовлетворения исковых требований. Краткий анализ генезиса развития института обеспечительных мер в российском процессуальном праве содержится и в трудах современных ученых10.
Концепция обеспечения иска и применения судом обеспечительных мер была детально разработана учеными в конце XIX - начале XX в. Как писал И. Е. Энгельман, «при известных условиях всякое право должно быть охраняемо и в случае грозящего нарушения должно быть обеспечива-емо»11. Выдающийся российский процессуалист Е. В. Васьковский сравнивал обеспечение иска с институтом, благодаря применению которого по инициативе (просьбе) тяжущегося суд гарантирует «возможность осуществления исковых требований в случае выигрыша дела»12. Важнейшей констатацией было указание на то, что непринятие обеспечительных мер может стать для истца угрозой опасности «лишиться возможности получить удовлетворение от ответчика». Именно термин «опасность» всегда ставился в центр обоснования необходимости применения обеспечительных мер; во многих научных трудах конца XIX в. по гражданскому судопроизводству авторы часто в скобках к слову опасность (опасность для истца) добавляли немецкое Gefahr13 (что и переводится как «опасность»).
Закрепленный в Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. институт обеспечения иска не давал какого-либо перечня самих опасностей (европейское законодательство того времени также не содержало такого перечня). Интересно мнение К. Малышева по данному вопросу: «Здесь всё зависит от ближайшей оценки обстоятельств дела; один и тот же факт при одних условиях может служить признаком опасности, а при других - нет. Суд может признать существование опасности во всех тех случаях, где иск сам представляется достоверным и, без принятия охранительных мер, исполнение решения или имуществен-
ное взыскание с ответчика оказалось бы невозможным или было бы значительно затруднено, например, пришлось бы производить взыскание за границею, а именно должник скрылся или готовится бежать из места жительства или пребывания, или должник-иностранец собирается выехать за границу, когда ответчик мог бы перевести имущество в третьи руки, расточить его или испортить, когда наниматель не вносит арендной платы и готовится вывезти свою недвижимость из занимаемого им дома или земельного участка, <.. .> и т. п.»14. Наилучшее доказательство достоверности иска, как писал В. Л. Исаченко, есть удовлетворение иска (в целом или в части); отказ суда в иске подчеркивает неосновательность иска и «всегда будет служить основанием к отказу и в просьбе об обеспечении его»15.
По мнению К. Н. Анненкова, обеспечение иска есть «принятие различного рода охранительных мер, допускаемых законом по просьбе заинтересованной стороны, в большинстве случаев истца, но иногда и ответчика, когда он является встречным истцом, - мер относительно имущества ответчика с целью заранее гарантировать истцу возможность получить от ответчика удовлетворение его требований»16.
На гарантирующий соответствующие правовые последствия потенциал обеспечительных мер и их взаимосвязь с желаемыми ограничениями для других лиц всегда указывали исследователи вопросов обеспечения иска. Например, А. Х. Гольмстен писал, что обеспечение иска предусматривает «установление таких ограниченных размером искового требования мер, которые гарантируют истцу возможность получить удовлетворение от ответчика, в случае признания права судом»17. И. Е. Энгельман отмечал: «Государство, охраняя гражданские права частных лиц, стремится к тому, чтобы эта охрана была действительной. Возможно, что недобросовестный должник, когда суд постановит взыскать с него определенную вещь или сумму денег, откажется исполнить это решение. Имущество же, из которого он должен удовлетворить истца, он может растратить или скрыть. Государство предоставляет средства предупредить такого рода явления, и с этою целью установлены меры обеспечения... Обеспечение иска допускается только по искам, определенным известною суммой, и если истец может доказать, что в случае непринятия меры обеспечения он может лишиться возможности получить удовлетворение»18.
В качестве вида обеспечения анализировались, как уже указывалось выше, следующие способы обеспечения иска: судебный залог, наложение запрещения на недвижимость, арест движимости, поручительство и подписка о невыезде19;
в других формулировках способами обеспечения иска назывались: «арест и запрещение, личное или имущественное; отобрание подписки с какой-либо неустойкою или принятие поручи-тельства»20.
Согласно Уставу гражданского судопроизводства истец мог просить об установлении обеспечительных мер, которые установлены законом. Выбор способа обеспечения иска предоставлялся истцу, который в своем ходатайстве указывал желаемый для него способ обеспечения. При этом ему предоставлялось право выбора нескольких способов обеспечения; наконец, истец мог заявлять о наложении ареста на движимое имущество даже в условиях обладания ответчиком и недвижимым имуществом (имением, например). Вместе с тем принадлежащее истцу право выбора не было безусловным, ибо оно имело процессуальный характер и некоторые параметры ограничения:
- с одной стороны, законом, определяющим необходимость соблюдения критерия соразмерности между содержанием (предметом) иска и средствами его обеспечения (т. е. в зависимости от соотношения вида обеспечиваемых прав или исков находился указанный истцом конкретный способ обеспечения иска21);
- с другой стороны - правом ответчика просить заменить один способ обеспечения другим (например, арест одного имущества заменяется или арестом другого имущества, или «благонадежным поручительством»22).
Устав гражданского судопроизводства 1864 г. не устанавливал такого способа обеспечения иска, как личное задержание ответчика; К. Малышев сообщал, что данная мера может применяться в России «только на основании других законов и, в особенности, как прелюдия конкурсного процесса»23. При этом уточнялось, что «в виде крайней меры обеспечения, за недостатком залога или поручительства, допускается во многих странах и у нас в России личный арест ответчика; он допускается только с особенными ограничениями и имеет разные степени или оттенки, например, состоит в запрещении ответчику выезда из города или страны, в домашнем аресте или в тюремном заключении»24.
Действовавший в советское время ГПК РСФСР25 (Закон РСФСР от 11 июня 1964 г.) устанавливал в главе 13 процессуальные нормы, регламентировавшие виды и порядок принятия судом мер обеспечения иска (ст. 133-140). Здесь нужно кратко вспомнить общетеоретические основы, создававшие порядок разрешения судами в те годы административных споров (дел), которые относились к числу дел, возникающих из административно-правовых отношений; такой
вывод аргументировался содержанием публично-правовых споров и отдельными особенностями судопроизводства по ним. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, осуществлялось в соответствии с гражданско-процессуальными нормами; действие в этой сфере административно-процессуального права исключалось, ибо в стране отсутствовали «специальные суды административной юстиции»26. Примечательно, что суд (судья) мог принять меры к обеспечению иска не только по заявлению и ходатайству лиц, участвующих в деле, но и по своей инициативе. Обеспечение иска допускалось «во всяком положении дела, если непринятие мер обеспечения может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда» (ст. 133 ГПК РСФСР).
Применяемые до момента принятия КАС РФ процессуальные нормы создавали, несомненно, важную процессуальную правовую основу для установления правил применения мер предварительной защиты по административному иску в порядке КАС РФ. Например, ранее действовавшая ч. 4 ст. 254 ГПК РФ устанавливала право суда приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда. Речь тогда шла о возможности приостановления действия коллегиальных и единоличных решений и действий (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Судья был вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе, что не могло являться предрешающим обстоятельством для результата или итогового решения суда по делу. Вопрос о приостановлении действия оспариваемого решения мог разрешаться судом на любой стадии производства по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству, в ходе рассмотрения дела, а также после разрешения дела, но до момента вступления решения суда в законную силу, если из приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого решения может предотвратить возможные негативные последствия для заявителя. Иногда федеральные законы предусматривали приостановление выполнения соответствующего решения в случае его оспаривания (например, ст. 15 ФЗ «Об альтернативной гражданской службе», ст. 52 ФЗ «О защите конкуренции»). Тогда судья: 1) обязан проверить, приостановлено ли выполнение оспариваемого решения орга-
ном или должностным лицом после поступления к ним жалобы на это решение; 2) если приостановление выполнения решения не было применено, то суд обязан принять определение о приостановлении действия данного решения до вступления решения суда в законную силу.
В начале XXI в., период активного и весьма результативного научного осмысления перспектив развития в России административной юстиции, вставал вопрос о разработке и принятии кодекса об административном судопроизводстве (другим предложением были основы законодательства об административном судопроизводстве)27. Причем предлагаемый процессуальный закон должен стать отличным по своему содержанию от «советской модели процессуального кодекса»; утверждалось, что «во многих вопросах правила административного судопроизводства будут совпадать с гражданским процессом»28. Очевидно, предусматривалось, что будущий закон об административном судопроизводстве станет включать в себя специальный порядок рассмотрения дел, который отличался бы от иных видов правосудия. Примечательно, что, рассматривая принципы судебной процедуры в рамках административного судопроизводства, ученые особенно выделяли принцип процессуальной помощи заявителю, важнейшей частью которого предлагались предварительные меры, которые принимались бы судом в интересах административного истца еще до вынесения окончательного решения по делу. При этом, в сущности, конструировался весь правовой механизм принятия таких предварительных мер; предлагалось, например, предусмотреть «сжатые сроки» рассмотрения ходатайств заявителей о применении предварительных мер или установить для ответчика (представителя публичной администрации) обязанность своевременного представления аргументированных суждений по поводу заявленного истцом требования29. Авторы разделяли идеи об установлении активной роли суда в административном судопроизводстве, обеспечении «равновесия» сторон в состязательном процессе, особом порядке доказывания по административным делам, закреплении за гражданином (административным истцом) специального процессуального статуса: «его обязанность заключается в том, чтобы доказать факт нарушения своего права или свободы, указать созданную соответствующим актом или действием реальную угрозу нарушения его права, описать причиненный (либо возможный) материальный или моральный ущерб»30.
Ученые, анализировавшие проект КАС РФ (2012-2015 гг.), отмечали особенности содержащихся в нем административно-процессуальных норм, обусловленных предметом разрешения
споров публично-правового характера и значе-ния31. Можно предположить, что предварительная правовая защита, которая проявляется в возможности применения мер обеспечения административного иска в отношениях складывающегося в административной практике неравенства субъектов правоотношений, в процессуально-правовом плане предоставляет гражданам и организациям реальные юридические возможности по обеспечению равенства «спорящих сторон» и гарантированию защиты субъективных публичных прав и законных интересов «невластных субъектов» права. Авторы обращали внимание на вопросы «компенсации» существующего в материальных правоотношениях неравенства субъектов права и необходимости предоставления гражданам и организациям «действительно равных возможностей защиты прав, нарушенных органами власти»32, посредством установления в законе обеспечительных мер или мер предварительной защиты по административному иску.
Применяемый с момента принятия в 2015 г. КАС РФ судами общей юрисдикции в административном судопроизводстве институт предварительной защиты (или, как это традиционно устанавливалось в российском процессуальном законодательстве33, обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иньх публичных правоотношений), с одной стороны, является результатом многолетней дискуссии по формированию в России полноценной системы административной юстиции34 и надлежащего, соответствующего современным стандартам организации судебной власти в стране, административного судопроизводства. Предварительная защита в административном судопроизводстве - один из видов правовой судебной защиты в системе процессуальных правоотношений. С другой стороны, предварительная защита по административному иску стала новым процессуальным институтом, который сформировался в результате решения общих задач по модернизации правовых институтов35, разработанных в рамках реализации доктрины надлежащей36 судебной защиты в административном праве. Учитывая глобальность задач, поставленных перед трансформацией административной юстиции в систему полноценного административного процессуального законодательства, и важность обеспечения гражданам и юридическим лицам эффективной юридической защиты, целесообразно создавать условия и нарабатывать теоретическую базу для создания административной процессуальной формы, выступающей в виде логично сочетаемой множество элементов системы процессуальных правовых отношений. Меры предварительной защиты по административному иску
выступают здесь как неотъемлемый элемент административной процессуальной формы, сформированной самим КАС РФ.
Публично-правовая природа рассматриваемых судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, и особенности административного судопроизводства, очевидно, могут быть положены в основу формирования административно-процессуальной формы, которая, как и любой вид процессуальной формы, включает в свое содержание несколько структурных элементов и применяется судами при разрешении юридических споров (дел).
Дискуссия о формировании в российском процессуальном праве особой процессуальной формы - административно-процессуальной, - обеспечивающей порядок разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (административно-правовых споров)37, идет в специальной литературе на протяжении нескольких лет. Судебный нормоконтроль38, оспаривание в судах ненормативных39 (индивидуальных) административных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих - всё это позволяет говорить о значительной «включенности» этой правовой материи как в структуру материального административного права, так и в его процессуальные нормы, определяющие процедуру разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений.
Как известно, до вступления в силу КАС РФ (15 сентября 2015 г.) производство в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из публичных отношений, осуществлялось в рамках гражданского судопроизводства. Нормативной процессуальной основой такой судебной процедуры выступал в то время подраздел III раздела II ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». В системе арбитражного процессуального права аналогичным нормативным правовым материалом являлся раздел III АПК РФ (гл. 8 АПК РФ «Обеспечительные меры арбитражного суда»). При этом данный вид публичных правовых споров (и, соответственно, административные дела) в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ разрешался судами в соответствии с общими правилами искового производства (в арбитражном процессе - ч. 1 ст. 189 АПК РФ). Вместе с тем предусмотрены и некоторые особенности разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 2326.2 ГПК РФ и раздел III АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам,
возникающим из административных и иных публичных правоотношений»). Следовательно, обеспечительные меры в указанных видах судопроизводства были в то время принадлежностью гражданско-процессуальной формы.
Что же касается сложившихся в 2012-2015 гг. новых подходов к формированию модели административного судопроизводства40, то в специальной литературе аргументировалась необходимость определения в этом сегменте реализации судебной власти ясных судебных процедур и специальных принципов установления и применения мер обеспечения. Возникла потребность в надлежащем административно-процессуальном правовом регулировании взаимоотношений граждан с субъектами, обладающими властными полномочиями, в условиях разрешения судом возникшего между ними спора. При этом суд должен гарантировать (даже на подготовительном этапе рассмотрения дела) реальное обеспечение исполнения окончательного решения суда по данному делу. Весьма важен детальный анализ сложившейся в России судебной практики (как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах) использования предварительной судебной защиты при разрешении административно-правовых споров.
Превращение традиционно используемых в цивилистическом процессе терминов «обеспечение иска» и «обеспечительные меры» в «меры предварительной защиты» по административному иску произошло под влиянием сформировавшихся как в России, так и за рубежом известных стандартов специального вида судопроизводства - административного. Одно из важнейших качеств административного правосудия -необходимость предоставления уже на начальном этапе разрешения судом административного дела предварительной (временной) судебной защиты административному истцу или иным лицам, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление, что гарантировало бы им надлежащую юридическую защиту, устраняло бы явную опасность нарушения прав, свобод и законных интересов истца и иных лиц, ликвидировало бы административные барьеры и исправляло административные ошибки, сделанные должностными лицами публичной администрации в области публичных правоотношений.
Предварительная защита по административному иску в системе административного судопроизводства - неотъемлемая часть сложившейся административной процессуальной формы. Однако вокруг данного утверждения - многочисленные споры. Достаточное обоснование приобрело мнение, что «КАС РФ самостоятельной и от-
личной от гражданского судопроизводства процессуальной формы не создает, что наглядно подтверждается обсуждаемыми в Верховном Суде Российской Федерации предполагаемыми законодательными новеллами»41. У других авторов находим утверждение, что у административного судопроизводства отсутствует «специфическая процессуальная форма, отличающаяся от формы гражданского судопроизводства»42.
Отрицание факта формирования на базе КАС РФ административно-процессуальной формы и, наоборот, отстаивание ее включенности в структуру гражданской процессуальной формы подкрепляются утверждением о существовании всего лишь двух видов процессуальной формы: цивилистической и уголовно-процессуальной. Данный вывод принципиально не нов; ибо еще в середине 60-х гг. прошлого века в литературе доминировало мнение, что существовавшая в то время «гражданско-процессуальная форма является достаточно гибкой, способствующей установлению истины при рассмотрении самых разнохарактерных категорий дел»43. Н. В. Самсонов считает административное судопроизводство «новой процессуальной формой», которую, однако, следует относить «к разновидностям гражданского судопроизводства» «ввиду общности целевых установок, принципов и предмета судебной деятельности с гражданским и арбитражным процессами»44.
Учеными обосновывается мнение, согласно которому «гражданская процессуальная форма, являясь "первообразом" отраслей современного (не уголовного) процессуального права, содержит в себе универсальные принципы, цели и задачи правосудия в рамках собственного гражданского, а также арбитражного и административного судопроизводства. Использованный .термин "процессуальная форма" в широком ее значении не будет нести в себе противоречия при его употреблении применительно к сходным ситуациям, возникающим в ходе отправления правосудия в трех вышеуказанных формах»45. Административное судопроизводство рассматривается учеными-процессуалистами как «форма цивилистического судебного процесса»; анализ качественных особенностей процессуальной формы, созданной КАС РФ для административного судопроизводства, проводится с учетом потенциала понятийного аппарата «доктрины цивилистического процесса»; отстаивается «приоритет процессуальной формы гражданского судопроизводства перед админи-стративным»46. В научных трудах Р. О. Опалева утверждается тезис о сформированности в нашей стране «правовой формы административного судопроизводства, урегулированной КАС
РФ»47, для которой характерно множество общих черт с гражданской процессуальной формой. Н. А. Бурашникова весьма детально рассматривает особенности процессуальной формы, предназначенной для разрешения отдельных категорий административных дел, например, по осуществлению судебного контроля за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность; при этом автор аргументирует необходимость введения «особой процедуры рассмотрения дел указанной категории, со специальными процессуальными правилами и набором процессуальных средств»48. Е. А. Нахо-ва пишет о развитии в настоящее время «электронной процессуальной формы в цивилистиче-ском процессе и административном судопроизводстве Российской Федерации»49.
Наконец, существует мнение, что «новые трудности встречает на своем пути не только идея единства процессуальной формы, к чему уже все давно привыкли (достаточно вспомнить принятие Кодекса административного судопроизводства), но и идея полезной дифференциации»50. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» дополнил ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации арбитражным судопроизводством как формой осуществления судебной власти в стране. Таким образом, арбитражное судопроизводство указывается теперь в упомянутой статье вместе с конституционным, гражданским, административным и уголовным судопроизводством.
Несколько лет назад, когда вопрос о разработке единого Гражданского процессуального кодекса находился в активной фазе теоретического осмысления, ученые предлагали ориентироваться в большей степени на созданный юридический стандарт применения обеспечительных мер в АПК РФ (по сравнению с ГПК РФ)51, поскольку их правила более универсально определены именно в нем.
Можно предположить, что различные процессуальные законодательные акты закрепляют специальные характеристики судебных процессуальных форм. По мнению В. В. Мовчан, функциональное значение административного судопроизводства (судебного административного процесса) заключается в процессуальной форме «реализации судебной власти по осуществлению правозащитной функции государства» и обеспечению конституционного права на судебную защиту52.
Именно поэтому А. Б. Зеленцов считает КАС РФ символом «смены парадигмы административ-
ной юстиции в отечественной процессуальной и административно-правовой науке»53.
По мнению Л. А. Тереховой, «административное судопроизводство (как производство по делам, возникающим из публичных правоотношений)» выбрало для своей юридико-практической реализации «гражданскую процессуальную фор-му»54; при этом административную «процессуальную форму нужно обосновывать доктриналь-но, а не идти за текстом КАС»55.
Сфера административных и иных публичных правоотношений56 заключает в себе как отношения, возникающие в результате установления правовых порядков организации и функционирования публичного управления, так и отношения, порождаемые незаконными решениями, действиями (бездействием) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, реализующих административные властные требования (полномочия) к физическим лицам и организациям. Для данных видов правоотношений учреждается система административно-правового и административно-процессуального правового регулирования.
Институт предварительной судебной защиты по административному иску направлен на повышение эффективности правовой защиты граждан и организаций, а его процессуально-правовой потенциал - на устранение пробелов в механизме юридического обеспечения полноты и полноценности действия будущих (т. е. принимаемых судом после рассмотрения спора) окончательных судебных решений по административным делам.
В соответствии с КАС РФ суд в установленных случаях может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению лишь по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц (данное правило распространяется также и на случаи, когда производство по административному делу было приостановлено для достижения цели урегулирования спора). Здесь следует подчеркнуть три уточняющих момента:
а) суд применяет меры предварительной защиты не по собственной инициативе, а по заявлению соответствующих лиц (граждан, организаций);
б) в установленных КАС РФ случаях меры предварительной защиты по административному иску применяются судом по собственной инициативе;
в) любое лицо может ходатайствовать о применении судом мер предварительной защиты. Что касается последнего момента, то в данном случае речь не идет обо всех (любых) лицах, участвующих в административном деле; т. е. здесь
основным является вопрос об административной процессуальной правосубъектности в соответствии со ст. 5 КАС РФ и самой возможности любого лица из установленного круга субъектов просить о судебном применении мер предварительной защиты. Нормативное закрепление в КАС РФ точно определенного круга лиц (административный истец или лицо, обратившееся в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц), обладающих правом направления в суд заявления о применении меры предварительной защиты по административному иску, подвергается критическому научному осмыслению. Авторы высказывают предложение о расширении такого круга, приводя в пример ч. 1 ст. 139 ГПК РФ, согласно которому конкретно определено, что меры по обеспечению иска могут приниматься судьей или судом по заявлению любого лица, участвующего в деле57.
В сущности, неотъемлемым признаком эффективной судебной защиты и является исполнение любого судебного решения. Если законодательство посредством соответствующих процессуальных институтов позволяет усиливать исполнимость окончательного решения суда по делу, значит, судебная защита функционирует в надлежащем виде.
Полноценная и эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в правоотношениях с участием органов публичной власти и их должностных лиц представляет собой важнейший структурный элемент правовой системы страны, основывающейся на конституционных принципах правового государства, включающей правовые процедуры проверки решений и действий (бездействия) властвующих субъектов права, принятых ими в отношении физических лиц и организаций вследствие осуществления государственных или иных публичных полномочий или направленных на реализацию принадлежащих им прав, с вынесением законного, обоснованного и справедливого решения по рассматриваемому судом административному делу, и обеспечивающей право на исполнение акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Таким образом, судебная защита -это не только решение основной задачи суда, гарантирующего возможность рассмотрения и разрешения административного дела по существу. В необходимых случаях (при наступлении или выявлении соответствующих фактических условий) судебная защита конкретизируется в гарантированном применении судом мер предварительной защиты с целью противодействия явной (реальной) опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, права, свобо-
ды и законные интересы которых защищаются направленным в суд административным иском. При этом судебная предварительная защита используется с целью предупреждения наступления вредных последствий из-за невозможности или затруднительности защиты прав, свобод и законных интересов административного истца в случае, если меры предварительной защиты не будут приняты.
К числу главных целей мер предварительной защиты по административному иску относятся:
1) обеспечение принятия окончательного решения по административному делу и его полноценное исполнение на практике (гарантирование исполнимости58 судебного акта, устранение невозможности или существенного усложнения (затруднения) исполнения окончательного решения суда по административному делу);
2) противодействие явной (реальной) опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, права, свободы и законные интересы которых защищаются направленным в суд административным иском.
Для практики имеет важное значение такой признак применяемой меры предварительной защиты по административному иску, как ее соразмерность заявленному требованию: суд, применяя конкретную меру предварительной защиты, должен учитывать ее соответствие предмету административно-правового спора, разрешаемого судом, а также необходимость и достаточность соответствующей меры предварительной защиты для обеспечения принятия окончательного решения по делу, его исполнения или предотвращения причинения заявителю вреда (ущерба).
Конкретный вид мер предварительной защиты должен быть адекватным складывающимся на практике административным ситуациям; обеспечительные меры должны соответствовать степени опасности причинения вреда (ущерба) правам, свободам и законным интересам административного истца, масштабам такой опасности, характеру и конкретным проявлениям невозможности или чрезмерной затруднительности осуществления защиты лица.
Вопрос об опасности, степени ее очевидности, сформированности и возможных последствиях игнорирования судом данного фактора всегда был в центре теоретического осмысления проблемы применения обеспечительных мер. Так, по мнению В. Л. Исаченко, «и при полной достоверности как права на иск, так и отыскиваемой суммы, суд будет совершенно в праве отклонить просьбу истца об обеспечении, когда он или вовсе не говорит, что непринятие мер обеспечения грозит ему опасностью лишения получить удов-
летворение или, хотя и говорит об этом, но не выясняет, в чем же эта опасность. Мы считаем за судом неотъемлемое право отказать в просьбе об обеспечении, когда из представленных к делу данных суд может усмотреть, что никакой опасности для истца нет»59.
Регулятивная функция мер предварительной защиты по административному иску может проявляться, например, в обеспечении содействия осуществлению эффективного судебного нормо-контроля за качеством административного нормотворчества, т. е. когда речь идет об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Суд может принять решение о признании оспариваемого нормативного правового акта полностью или в части не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и, следовательно, не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты. Запрет применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца как меры предварительной защиты по административному иску создает реальные условия для будущей корректировки или изменения содержащихся в нормативном правовом акте положений. Часть 4 ст. 216 КАС РФ определяет: если выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, так как суд признал нормативный правовой акт не действующим полностью или в части, тогда суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган публичной власти60, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.
В частности, если практика судебного применения мер предварительной защиты по административному иску, несмотря на весьма детальную регламентацию правил предварительной защиты в административном судопроизводстве, выявит юридические пробелы в этой сфере правоприменения, то можно ориентироваться на правовой стандарт норм, регламентирующих сходные процессуальные правоотношения, в структуре которых находится институт обеспечения иска. Очевидная сравнимость данного института на межпроцессуальном уровне еще более застав-
ляет задуматься над похожими существенными чертами обеспечения иска и мер предварительной защиты на фоне вывода ученых о том, что в настоящее время «наблюдается сближение основанных на конституционных положениях общих целей и целевых установок гражданского, арбитражного и административного судопроизводства»61.
Авторы, исследовавшие обеспечительные меры на надлежащем теоретико-прикладном уровне, отмечают не только весьма важное практическое юридическое значение данного процессуального института в судебном процессе, но и указывают на сложные социально-правовые последствия и конфликтные ситуации, вызванные фактом применения судом мер обеспечения иска. Видимо, такие юридические последствия позволили им назвать институт обеспечительных мер «поистине токсичным». И в качестве объяснений данного вывода авторы указывают, например, на «срочный характер» обеспечительного процессуального механизма, в условиях возможности реализации судьей «широчайшей дискреции» при принятии обеспечительных мер, усеченного действия принципов равноправия, гласности, состязательности сторон в судебном процессе, что само по себе позволяет суду принимать решение «без участия спорящих сторон»; при этом перечень мер обеспечения иска не является исчерпывающим, а судебная практика дает представление о самых разнообразных их видах, причем точно не установленных в процессуальных законах62.
Если сделать краткий вывод об истории формирования института предварительной защиты в административном судопроизводстве, то, как видно, обособление административно-процессуальных норм о мерах предварительной защиты по административному иску привело к формированию полноценного процессуального института в такой отрасли, как право административного судопроизводства63. Вместе с общими нормами, относящимися к предварительной защите по административному иску, КАС РФ в других главах процессуального закона содержит положения, также имеющие отношение к данному институту и указывающие на некоторые особенности его практического применения.
В данной области и появляются предпосылки как для функционирования институтов общего административного права (например, публичная власть и публичное управление, административная власть, административный правопорядок), так и для зарождения административных и иных публичных споров, возникновение и развитие которых происходит в связи с реализацией исполнительными органами публичной
власти и должностными лицами властных полномочий по отношению к иным участникам административно-правовых отношений.
Установление предварительной защиты в системе административного судопроизводства по КАС РФ обусловлено прочными взаимосвязями административного процессуального права и материального административного права. Данная взаимозависимость, в свою очередь, обусловлена также:
- общими и традиционными для всех видов осуществления судебной власти обеспечительными мерами в любом виде судебного процесса;
- особенностями той правовой среды, называемой сферой административных и иных публичных правоотношений, в которой и появляются предпосылки как для функционирования общих институтов административного права (публичная власть и публичное управление, административная власть, административный правопорядок64, исполнительные органы государственной власти, публичная администрация, государственная служба, административное нормотворчество, правовые акты управления, нормативные правовые акты, административные акты, властные пол-номочия65, административные процедуры66), так и для возникновения административных и иных публичных споров, порождаемые при реализации административных полномочий властвующих субъектов права по отношению к иным участникам административно-правовых отношений.
Сама сфера административных и иных публичных правоотношений оказывает решающее воздействие на формирование административной процессуальной формы.
1 В царской России ученые-юристы к сфере административных и иных публичных правоотношений относили «спорные гражданские и полицейские дела, возникающие на административной почве». См.: Малышев К. Курс гражданского судопроизводства. СПб. : Тип. М. М. Стасюлевича, 1879. Т. Третий. С. 97.
2 URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=35132264#pos=1624;-46
3 См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. Книга вторая: Очерк действующего законодательства // Административная юстиция : конец XIX -начало XX века : хрестоматия / сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. Ч. 1. С. 691.
4 Там же. С. 685-686.
5 См.: Котлярова В. В. Становление института обеспечительных мер в российском процессуальном праве // Российский юридический журнал. 2016. № 6. С. 110-111.
6 См.: Корешкова А. О. Формирование и развитие института обеспечения иска в России // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 50-54.
7 См.: Дудакова С. А. Меры обеспечения иска по российскому законодательству XV-XIX веков // Исполнительное право. 2008. № 2. С. 36-38 ; Котлярова В. В. Становление института обеспечительных мер в российском процессуальном праве. С. 110-111.
8 См.: Судебные уставы Российском империи (в сфере гражданской юрисдикции) : Устав гражданского судопроизводства. Учреждение Коммерческих судов и Устав их судопроизводства. Устав гражданского судопроизводства губерний Царства Польского. Волостной судебный устав Прибалтийских Губерний. М. : Статут, 2018. С. 122, 125-131.
9 Весьма объемный и детализированный комментарий к соответствующим статьям об обеспечении исков по Уставу гражданского судопроизводства 1864 г. дается в практическом комментарии В. Л. Исаченко. См.: Гражданский процесс : практ. коммент. на вторую книгу Устава гражданского судопроизводства / сост. В. Л. Исаченко. 2-е изд., испр. и доп. СПб. : Тип. М. Меркушева, 1911. Т. III. С. 319-462. См. также: Зо-лотова О. И. Реформа или контрреформа гражданского судопроизводства в России в конце XIX в. // Вестник гражданского процесса. 2016. № 2. С. 136-153.
10 См.: Тай Ю. В., Будылин С. Л. Обеспечительные меры. Как нам обустроить Россию?! // Вестник гражданского процесса. 2020. Т. 10, № 4. С. 105-109.
11 Энгельман И. Е. Курс русского гражданского судопроизводства. 3-е изд., испр. и доп. Юрьев : Тип. К. Маттисена, 1912. С. 189.
12 Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса. М., 1917. - URL: http://www.allpravo.ru/library/ doc2472p/instrum4301/item4560.html. См. также: Его же. Курс гражданского процесса : субъекты и объекты процесса, процессуальные отношения и действия. М. : Статут, 2016 ; Гаджиев Г. А. Е. В. Васьковский и современная цивилистическая методология // Журнал российского права. 2016. № 8. С. 57-64.
13 См.: Малышев К. Указ. соч. С. 311-314.
14 Там же. С. 311.
15 Гражданский процесс : практ. коммент. на вторую книгу Устава гражданского судопроизводства / сост. В. Л. Исаченко. С. 324.
16 Анненков К. Н. Опыт комментария к Уставу гражданского судопроизводства. СПб. : Тип. М. М. Ста-сюлевича, 1887. Т. 3 : 1. Частные производства ; 2. Сокращенное и 3. Исполнительное производства. С. 128.
17 Гольмстен А. Х. Учебник русского гражданского судопроизводства. 5-е изд., испр. и доп. СПб. : Тип. М. Меркушева, 1913. С. 275.
18 Энгельман И. Е. Указ. соч. С. 187-188.
19 См.: Там же. С. 189-190.
20 Малышев К. Указ. соч. С. 315.
21 По сведениям К. Малышева, «если иск имеет своим предметом право собственности на движимое или недвижимое имущество, то обеспечение его должно состоять в наложении ареста или запрещения на спорно имущество; если иск основан на договоре, в котором указано имущество, его обеспечивающее, то арест налагается на это имущество: Малышев К. Указ. соч. С. 323.
22 При этом К. Малышев писал: «Возможность этой последней замены составляет резкое отличие охранительного ареста от исполнительного, потому что, когда арест на имущество наложен в исполнительном
порядке, о замене его поручительством не может быть речи, разве бы самый процесс исполнения был приостановлен и заменен на время охранительными мерами»: Малышев К. Указ. соч. С. 324-325.
23 Малышев К. Указ. соч. С. 322.
24 Там же. С. 320-321.
25 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407. Именно в этот исторический период времени развития гражданского процессуального законодательства в его структуре появилось производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (т. е. по жалобам на решения и действия административных органов). По сути, появилась юридическая основа для установления процессуальных характеристик административной юстиции (административное судопроизводство). См.: Долова М. О. Развитие российской науки гражданского процессуального права : монография. М. : Городец, 2018. С. 162-165 ; Новичкова З. Т. Обеспечение иска в советском судопроизводстве : дис. ... канд. юрид наук. М., 1972 ; Селькова А. А. Исследование института обеспечительных мер в науке гражданского процесса советского периода // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. № 11. С. 52-55 ; Штефан М. И. Процессуальные средства, обеспечивающие социалистическим организациям защиту прав в гражданском судопроизводстве : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 1973.
26 Боннер А. Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Избранные труды : в 7 т. М. : Проспект, 2020. Т. VI: Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права : юридическая публицистика. С. 9, 11.
27 См.: Диков Г. В. Проблемы создания системы административной юстиции в России (в свете зарубежного опыта) // Государство и право. 2001. № 5. С. 31.
28 Там же. С. 33.
29 Там же. С. 40.
30 Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. № 1. С. 9.
31 См., например: Колоколов Н. А. Принятие КАС РФ - важнейший этап формирования административной юстиции в России // Российская юстиция. 2013. № 12. С. 28-31.
32 Павлова М. С. Кодекс административного судопроизводства : тенденции и перспективы развития в России // Российская юстиция. 2013. № 11. С. 36. Здесь важно напомнить, что тематика «сильной» или «слабой стороны» актуальна не только для сферы административных и иных публичных правоотношений; ученые-процессуалисты поднимают для дискуссии вопрос о слабой стороне в гражданском судопроизводстве и необходимости обеспечения ее интересов. См.: Малыхин Д. В. Принцип обеспечения интересов слабой стороны в гражданском процессуальном праве // Законы России. 2020. № 5. С. 67-72.
33 Как известно, установленные в ГПК РФ и АПК РФ меры судебной предварительной защиты называются «меры обеспечения» или «обеспечительные меры» в зависимости от вида судопроизводства (в граждан-
ском судопроизводстве - гл. 13 ГПК РФ «Обеспечение иска»; в арбитражном - гл. 8 АПК РФ «Обеспечительные меры арбитражного суда»).
34 О развитии административной юстиции и формировании в России административного судопроизводства см.: Жеребцов А. Н. Очерки истории науки российского административного права : учеб. пособие. М. : Проспект, 2021. С. 111-130 ; Питер Г. Соло-мон-мл. Судебная власть в России : сквозь призму административной юстиции // Конституционное право : восточноевропейское обозрение. 2003. № 4. С. 108-124 ; Лебедев В. М. Становление и развитие административного судопроизводства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 6. С. 5-13.
35 См.: Андрианов Н. В. Модернизация правовых институтов : проблемы методологии // Государство и право. 2013. № 6. С. 5-17.
36 См., например: Шерстобоев О. Н., Андрианов Н. В. Доктрина надлежащей судебной защиты в административном праве (на примере высылки иностранных граждан) // Журнал российского права. 2014. № 2. С. 68-79.
37 См., например: Ильин А. В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 119-129 ; Жилин Г. А. К вопросу о целях административного судопроизводства в свете законодательных новаций // Там же. № 6. С. 104-111 ; Решетникова И. В. Процессуальная форма и эффективность правосудия // Там же. 2010. № 7. С. 123-126 ; Приженникова А. Н. Административное судопроизводство в арбитражных судах - арбитражный процесс? // Lex Russica. 2013. № 7. С. 742-749.
38 См.: Вифлянцев А. О. Институт оспаривания нормативных правовых актов в цивилистическом процессе // Российский юридический журнал. 2021. № 1. С. 69-82.
39 О теории оспаривания ненормативных актов публичной администрации см., например: Нечаев А. И. Предмет иска и определение вида судопроизводства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия публичной администрации // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. № 5. С. 17-21.
40 См., например: Кононов П. И. О конституционно-правовых основах понимания сущности и структуры административного процесса, административного судопроизводства и административно-процессуального законодательства в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2019. № 9. С. 9-14 ; Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Там же. 2013. № 9. С. 9-21 ; Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения : теоретические проблемы // Административные правоотношения : вопросы теории и практики : труды Ин-та государства и права РАН / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. 2009. № 1. С. 41-50 ; Хахалева Е. В. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Майкоп : Изд-во ИП Солодовникова А. Н., 2011.
41 Сахнова Т. В. Административное судопроизводство : проблемы самоидентификации // Арбитражный
и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 39 ; Ее же. Административное судопроизводство : проблемы самоидентификации // Там же. № 10. С. 45. См. также: Приходько И. «Процессуальная революция» : решенные и нерешенные задачи // Хозяйство и право. 2019. № 2. С. 21-42 ; Приходько И. А., Бондаренко А. В., Столярен-ко В. М. Реформирование процессуального законодательства : цели, проблемы, тенденции. М. : Междунар. отношения, 2018. С. 211-340 ; Решетникова И. В. Новейшие изменения в арбитражном и гражданском процессуальном законодательстве // Законы России : опыт, аналитика, практика. 2019. № 2. С. 59-64 ; Борисова Е. А. Новеллизация законодательства в сфере проверки судебных актов по гражданским и административным делам : цели и средства их достижения // Вестник гражданского процесса. 2020. Т. 10. № 2. С. 53-55.
42 Величко М. Б. Влияние кодификации законодательства на выбор форм судопроизводства : административного или гражданского // Вестник гражданского процесса. 2021. Т. 11, № 1. С. 228.
43 Боннер А. Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. С. 11.
44 Самсонов Н. В. Типология административного судопроизводства и пути унификации цивилистиче-ского процесса // Вестник гражданского процесса. 2020. Т. 10, № 5. С. 128.
45 Фетисов А. К. Нормативность гражданской процессуальной формы в пореформенный период гражданского процесса // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 11. С. 9-10.
46 Актуальные проблемы гражданского и административного судопроизводства / под ред. В. В. Яркова. М. : Статут, 2021. С. 136, 140, 148-149.
47 Опалев Р. О. К вопросу о соотношении административного судопроизводства и административных процедур // Вестник гражданского процесса. 2021. Т. 2, № 2. С. 69. См. также: Его же. Арбитражная процессуальная форма и процессуальная форма административного судопроизводства : проблемы соотношения // Экономическое правосудие в Уральском округе. 2021. № 1. С. 142-156 ; Его же. Предмет судебной защиты в административном судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. № 4. С. 18-22.
48 Бурашникова Н. А. Судебный контроль за соблюдением права на свободу и личную неприкосновенность в административном судопроизводстве : монография. М. : Проспект, 2021. С. 109.
49 Нахова Е. А. К вопросу о систематизации института доказывания и доказательствах в цивилистиче-ском процессе и административном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2021. Т. 11, № 1. С. 139-142. См. также : Боннер А. Т. Электронное правосудие: реальность или новомодный термин? // Там же. 2018. Т. 8, № 1. С. 22-38 ; Мошков Е. А. Понятие электронного документа и его применение в качестве доказательства в гражданском и арбитражном судопроизводстве Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 30-34 ; Понома-ренко В. А. Будущее гражданское судопроизводство как электронная коммуникативная система обработки информации // Закон. 2013. № 6. С. 62-72.
50 Ильин А. В. Об одной эвристической точке зрения, касающейся сходства прямого конституционного и административного судебного нормоконтроля // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 4 (131). С. 36.
51 См.: Котлярова В. В. Становление института обеспечительных мер в российском процессуальном праве. С. 114. См. также: Рузакова О. А. Обеспечительные меры в проекте Единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 12. С. 16-20.
52 Мовчан В. В. Правозащитная функция судебной власти в административном судопроизводстве : институциональный и функциональный аспекты // Вестник гражданского процесса. 2021. Т. 11, № 2. С. 205, 207.
53 Зеленцов А. Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 24. См. также: Боннер А. Т. Предисловие к учебнику по административному судопроизводству, или Краткая история российской административной юстиции // Вестник гражданского процесса. 2019. № 4. С. 31-51 ; Громошина Н. А. О единстве процесса, едином ГПК и рабочих программах, преподаваемых по кафедре гражданского процесса дисциплин // Там же. 2020. Т. 10. № 1. С. 13-21 ; Терехова Л. А. Перспективы развития административного судопроизводства // Судебные и несудебные формы защиты гражданских прав : сб. статей к юбилею д-ра юрид. наук, проф. Елены Ивановны Носыревой / отв. ред. Д. Г. Фильченко. М. : Инфотропик Медиа, 2020. С. 141-146. См. также: Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство и КАС РФ : к прекращению дискуссии о его отраслевой процессуальной принадлежности, уникальности, самостоятельности, избыточности или несостоятельности // Там же. С. 96-124.
54 Терехова Л. А. Дрейф административного судопроизводства // Вестник гражданского процесса. 2020. Т. 10, № 3. С. 44.
55 Там же. С. 45.
56 В определенном смысле понятие «сфера административных и иных публичных правоотношений» (как, впрочем, и термин «дела, возникающие из административных правоотношений») стало приобретать формально-юридическое регулирование более полувека назад, когда были приняты Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1962 г. (ст. 1) и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. См.: Чечот Д. М. Административная юстиция : (теоретические проблемы). Л. : Изд-во Ленинград. ун-та, 1973. С. 77-133 ; Боннер А. Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений : автореф. дис____канд. юрид.
наук. М., 1966 ; Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Концепция публичной администрации в современном административном праве : (сравнительно-правовое исследование) // Вестник С.-Петерб. гос. ун-та. Серия: Право. 2019. Т. 10, вып. 4. С. 626-654.
57 Опалев Р. О. Меры предварительной защиты в административном судопроизводстве // Российская юстиция. 2021. № 5. С. 59.
58 Для сравнения мнений специалистов по гражданскому и арбитражному процессу см.: Антонов В. А., Трофимова М. С. Современные проблемы определения понятия и сущности института обеспечения иска в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2019. № 9. С. 23-27 ; Котлярова В. В. О мерах предварительной защиты по административному иску в административном судопроизводстве // Администратор суда. 2020. № 1. С. 17 ; Раздьяко-нов Е. С., Тарасов И. Н. Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (гл. 28.1) // Вестник гражданского процесса. 2020. Т. 10, № 5. С. 159-169.
59 См.: Гражданский процесс : практ. коммент. на вторую книгу Устава гражданского судопроизводства / сост. В. Л. Исаченко. С. 332.
60 О научном понимании категории «органы публичной власти» см.: Югов А. А. Органы публичной власти в свете конституционной реформы - 2020 : понятие и основные признаки // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 6. С. 3-9.
61 Чекмарева А. В. Развитие норм о подготовке гражданских дел к судебному разбирательству в ци-вилистических процессуальных кодексах Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2021. Т. 11, № 1. С. 183.
62 См.: Тай Ю. В., Будылин С. Л. Указ. соч. С. 93-94.
63 О проблемах развития в отраслевых процессуальных отраслях новых правовых институтов см.: Шерстюк В. М. Категории «содержание» и «форма» в арбитражном и гражданском процессуальном праве // Вестник гражданского процесса. 2021. Т. 11, № 2. С. 10-25.
64 Сфера административных и иных публичных правоотношений (по терминологии П. И. Кононова -«административно-публичная сфера») заключает в себе административный правопорядок. О термине «административный правопорядок» см. : Кононов П. И. Очерки общей теории современного административного права : монография. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2021. С. 151-154.
65 Анализ категории «полномочие» в системе публично-правового регулирования см., например: Лексин И. В. Полномочие как категория отечественной юриспруденции : диалектика многозначности и унифицированности // Журнал российского права. 2021. № 4. С. 37-57.
66 Порядок осуществления административных процедур и сами результаты функционирования данного правового института представляют собой важнейшую сферу публичных правоотношений, подлежащей эффективному судебному контролю и установлению (в соответствующих случаях) надлежащей предварительной защиты. Согласно определению Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2019 г. № 305-КГ18-17135 по делу № А40-250904/2017 «в правовом государстве суд осуществляет контроль за законностью административных процедур и этот контроль по общему правилу распространяется на все случаи, когда права и законные интересы граждан и их объединений могут быть нарушены в результате
правоприменительной деятельности органов, наделенных публичными (властными) полномочиями» (Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-
Воронежский государственный университет Старилов М. Ю., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного и административного процессуального права e-mail: smaxim90@yahoo.com
Плюс». См. также: Давыдов К. В. Административные процедуры : концепция правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2020.
Voronezh State University
Starilov M. Yu., Candidate of Legal Sciences, Lecturer of the Administrative and Administrative Procedural Law Department
e-mail: smaxim90@yahoo.com
