CC BY
4
С КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ, 2009 УДК 6U.2:6UJ/.4
А. В. Иваненко', М. И. Ликстанов2, А. Р. Белявский3, С. Г. Сафонкина*, Д. И. Кича5, А. В. Бреусов6
МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ ПО ЭФФЕКТИВНОМУ ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В ЗДРАВООХРАНЕНИИ
'Доктор мед. наук, профессор, главный врач ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве (fguz@mossanepid.ru); 4канд. мед. наук, зам. главного врача ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве
Статья рассматривает целевые программы, реализуемые в рамках Госсанэпиднадзора в Москве как важнейший путь управления санитарно-эпидемиологическим процессом и механики государственной технологии управленческих решений по совершенствованию политики государства в области охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Раскрывается роль государственной санитарно-эпидемиологической службы как основного звена реализации государственной политики в области обеспечения санэпидблагополучия и профилактического направления здравоохранения.
Ключевые слова: санэпидблагополучие, целевые программы, Госсанэпиднадзор, национальные проекты в здравоохранении
А. V. Ivanenko, М. I. Likstanov, A. R. Belyavsky, S. G. Safonkina, D. I. Kicha, A. V. Breusov. - THE MECHANISM OF IMPLEMENTATION OF MANAGERIAL DECISIONS TO EFFECTIVELY CARRY OUT PRIORITY NATIONAL PROJECTS ON HEALTH CARE
The paper deals with the special programs implemented within state sanitary-and-epidemiological surveillance in Moscow as the most important mode for controlling a sanitary-and-epidemiological process and the mechanism of a state managerial decision-making technology to improve governmental policy in health care and sanitary-and-epidemiological well-being. It also shows a role of the state sanitary-and-epidemiological service as the main element of governmental policy to ensure sanitary-and-epidemiological well-being and prophylaxis of public health care.
Key words: sanitary-and-epidemiological well-being, purpose-oriented programs, state sanitary-and-epidemiological surveillance service, national projects in public health care
Целевые национальные проекты в области здоровья и здравоохранения нуждаются в эффективной системе управления, которая может быть реализована посредством применения опыта управления целевыми региональными программами. Опыт национальных проектов "Здоровье" подтвердил эффективность программно-целевого подхода в решении наиболее трудных проблем.
Осуществление задач по проведению широкого спектра санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий реализуется в ходе широкого комплекса мероприятий различной направленности и содержания, среди которых целевым комплексным (региональным) программам принадлежит особое место. Как показал экспертный и ситуационный анализ выполнения целевых программ по Москве, проведенный в ходе специального исследования, целевые программы, реализуемые в рамках Госсанэпиднадзора в г. Москве, рассматриваются как важнейший путь управления санитарно-эпидемиологическим процессом и обеспечения благополучия человека в современных условиях. Оценки показали, что с помощью целевых программ государство имеет возможность рационально использовать, как правило, ограниченные бюджетные финансовые средства и направлять их в приоритетные области, требующие нормализации санитарных, эпидемиологических, демографических, оздоровительных или иных процессов.
В период перехода страны к устойчивому развитию на базе рыночной экономики, сопровождающегося комплексом негативных экологических и социально-демографических явлений, именно через выполнение специальных целевых программ государство реализует свои функции по обеспече-
нию санэпидблагополучия страны и здоровья граждан.
Экспертные оценки показывают, что целевые программы отражают механизм государственной технологии управленческих решений по совершенствованию политики государства в области охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Государственная санитарно-эпидемиологическая служба, как и ее правопреемники в будущем, является основным звеном реализации государственной политики в области обеспечения санэпидблагополучия и профилактического направления здравоохранения.
Анализ и проведенные экспертные оценки свидетельствуют о том, что целевые программы, реализуемые через госсанэпидслужбу, в условиях нестабильности функционирования социальных институтов переходного периода становятся ключевым фактором стабилизации в системе общественного здоровья и здравоохранения в целом, повышения эффективности государственной санитарно-эпидемиологической службы, оптимизации ее финансового, материально-технического и кадрового обеспечения. Механизмы реализации этих программ в санэпиднадзоре служат примером для наиболее эффективного выполнения задач приоритетного национального проекта "Здоровье".
Целью выполнения целевых (региональных) программ является улучшение состояния здоровья населения, среды обитания человека, ограничение вредных воздействий факторов внешней среды и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека. При этом задачами целевых комплексных программ города, как представлено на рисунке, являются разработка систем мероприятий, проводимых государственными органами, общественными объединениями и иными ведомства-
ми для профилактики заболеваний, оздоро&тения среды обитания человека и улучшения условий жизнедеятельности в городе, а также комплекс других параллельных мероприятий: разработка санитарных правил, норм и гигиенических нормативов и контроль за их соблюдением всеми государственными органами и общественными объединениями, предприятиями и иными хозяйственными субъектами, организациями и учреждениями независимо от их подчиненности и формы собственности, должностными лицами и гражданами, находящимися на территории Москвы; разработка системы мер по формированию санитарной культуры и здорового образа жизни населения; широкое информирование населения города через средства массовой информации о состоянии здоровья, санитарно-эпидемиологической обстановке в районах и проводимых профилактических мероприятиях; разработка и осуществление системы мер по формированию санитарной культуры и здорового образа жизни населения; наиболее рациональное и эффективное целевое использование государственных ресурсов и привлечение иных источников финансирования.
Цель — улучшение состояния здоровья и среды обитания населения города наиболее эффективным путем.
Программно-целевой подход к решению проблем охраны здоровья является давно апробированной и общепризнанной эффективной технологией. Разработка и реализация целевых комплексных программ имеют своей целью интенсификацию разрешения проблемы при помощи сосредоточения усилий для воздействия на определенный объект или явление. При принятии целевых программ в службе Центра Госсанэпиднадзора (ЦГСЭН) в г. Москве, как показал анализ, гарантией их реализации являются дифференцированные нами в ходе исследования принципы государственности, принятия по результатам выявленных в ходе социально-гигиенического мониторинга (СГМ) проблем, конкретные прогнозируемые результаты, краткий временной период, поддающийся четкому контролю, формирующийся временный коллектив квалифицированных исполнителей.
Следует подчеркнуть государственный характер программ, так как деятельность по разработке целевых программ базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации и Москвы, приказах, постановлениях и указаниях Министерства здравоохранения Российской Федерации, Положении о госсанэпидслужбе Российской Федерации и г. Москвы.
Федеральным законом от 30.03.99 № 52-ФЗ (ст. 6) определяется полномочие субъекта Российской Федерации в участии по разработке и реализации федеральных и региональных целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также научных, научно-технических программ в этой области, что отражено в "Положении о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации", утвержденном постановлением Правительст-
ва Российской Федерации от 24.07.2000 № 554 "Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании". В первую очередь результаты анализа показывают качественные и экономические критерии управления здоровьем посредством разработки и реализации целевых комплексных программ по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия. Это своего рода целевая оптимизация государственных мер воздействия на санитарно-эпидеми-ческую ситуацию и общественное здоровье. Хотя национальный проект "Здоровье" осуществляется в целом положительно, но эти законодательные механизмы задействованы не полностью.
Принцип целевого программирования заключается в том, чтобы при помощи минимального воздействия получить максимальный эффект. Важнейшим звеном обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия является контролируемое обеспечение управления медико-экологиче-ской ситуацией на федеральном, региональном и местном уровнях.
Функция осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора не дублируется ни одной из существующих в стране структур органов государственного самоуправления. Механизм принятия и разработки целевых программ состоит в том, что целевые комплексные программы разрабатываются на основании принятых управленческих решений по оценке ситуации, например в ходе СГМ, и представляют собой системы мероприятий, различных по способам реализации, направленных на достижение конкретной цели в определенные сроки. При этом системный подход обеспечивает то, что воздействие на определенные элементы системы является наиболее эффективным в случае комплексного, направленного изменения их свойств.
При этом следует учитывать, что изменение ситуации должно быть проведено в определенные, зачастую сжатые сроки, поэтому все программы имеют четкие сроки реализации. В связи с этим для управления медико-экологической ситуацией целесообразно строить деятельность в виде целенаправленной программы (программно-целевой метод), имеющей четко очерченные цели и ясную ориентацию. В рамках системного подхода это можно выразить как концентрацию действий, направленных на изменение отдельных элементов системы с целью улучшения качества системы в целом. В условиях ограниченных сил и средств, что характерно для настоящего времени, концентрация усилий на одном элементе связана с уменьшением интенсивности действий по модификации других элементов системы. В связи с этим целесообразно разрабатывать комплексные программы в отношении приоритетных элементов, изменение которых приводит к хорошо прогнозируемым последствиям и модификации системы в целом в заданном направлении.
Согласно проведенным исследованиям, целевые комплексные программы в Москве имеют медико-социальную направленность, в них отражены
вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и здоровья населения города. Все они отражают приоритетные проблемы обеспечения прав граждан мегаполиса на здоровую среду и удовлетворение потребностей в здоровье. На данный момент количество программ неуклонно растет, что свидетельствует о расширении круга приоритетных направлений обеспечения санэпидблагополучия и оптимизации общественного здоровья в мегаполисе Москва.
Анализ состава разработчиков целевых программ с 1995 по 2003 г. показал, что в разработке целевых комплексных программ с привлечением ведущих институтов и ученых участвовали 4 важнейших структурных подразделения ЦГСЭН в г. Москве: отдел надзора за условиями обучения и воспитания детей и подростков, отдел организации надзора за условиями труда, отдел организации надзора за особо опасными инфекциями, отдел организации надзора за инфекционными заболеваниями. Наиболее активная деятельность в этом направлении была начата в 1999 г., когда ЦГСЭН в г. Москве принял участие в разработке 8 целевых комплексных программ. В 2000—2001 гг. количество целевых комплексных программ увеличилось на 2 (за счет открытия программы отделом организации надзора за инфекционными заболеваниями), но закончила свое действие программа "Безопасность Москвы", таким образом, число программ составило девять. В 2002 г. количество программ сократилось за счет оконченных двух программ: "Городская комплексная программа по охране труда на 1998—2000 годы" и "Подготовка к переходу на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". В 2003 г., последнем году, включенном в исследование, структурные подразделения ЦГСЭН в г. Москве принимали участие в реализации 5 целевых комплексных программ.
Анализ деятельности и полученных результатов по региональным целевым программам осуществляется по учетно-отчетной форме № 2-96-санэпид, утвержденной приказом Госкомсанэпиднадзора России от 11 сентября 1996 г. № 143. В это же время была разработана и принята инструкция по составлению ведомственного статистического наблюдения по форме № 2-96-санэпид "Сведения о разработке и реализации региональных программ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия", которой определяется базовая информация по результатам реализации программ.
Проведенный нами анализ деятельности гос-санэпидслужбы Москвы в области разработки и реализации целевых программ за 5 лет до реформы включал следующие обязательные разделы:
— обоснования, основания для разработки целевых программ при наличии госзаконов и нормативных документов;
— характеристика видов, содержания, целей, задач целевых программ по округам Москвы, по ЦГСЭН и т. п., включая обеспечение санэпидбла-гополучия, вакцинопрофилактику, охрану внешней среды, борьбу с туберкулезом и др.;
— структура, объемы, источники финансирования целевых программ по видам, административным округам, целям и задачам в динамике за 1999— 2004 гг.;
— роль государственных органов и учреждений, ЦГСЭН в разработке, реализации и финансировании целевых программ.
Наиболее важным разделом в начале анализа было решено показать количество и структуру целевых программ в аспекте удельного веса финансирования.
Анализ разработки и реализации целевых комплексных программ в Москве позволил выявить, что количество региональных целевых комплексных программ, особенно начиная с 1998 г., неуклонно росло и увеличилось с 4 до 98 перед реформами, что свидетельствует о расширении круга приоритетных направлений и действенности проводимых мероприятий в рамках их реализации. Общее число программ увеличилось в основном за счет категории "Обеспечение санэпидблагополучия населения". Наибольший удельный вес приходился, кроме программы "Обеспечение санэпидблагополучия населения" (37%), на группу "Прочие" (37%), далее следовали программы "Борьба с туберкулезом" (8%), "Анти-СПИД" (6%), "Вакцинопро-филактика" (6%), "Охрана территории" (3%), "Дети России" (2%) и "Борьба с вензаболеваниями" (1%).
Сравнительный анализ целевых программ в Москве позволяет сделать заключение в том, что их качество изменяется положительно. Увеличилось количество и вырос удельный вес основных целевых программ типа "Обеспечение санэпидблагополучия населения", "Вакцинопрофилактика", "Анти-СПИД" и "Дети России".
Наибольший удельный вес имели программы "Обеспечение санэпидблагополучия населения" — 40% и категория "Прочие" — 37%, далее следовали "Вакцинопрофилактика" — 6%, "Борьба с туберкулезом", "Анти-СПИД", "Охрана территории" и "Дети России" — по 4%, программа "Борьба с вензаболеваниями" — 1%.
К сожалению, оценка состояния финансирования программ вскрыла отрицательные моменты. Как показал анализ, на постоянной основе финансировалось 58 из них, что составляет 59,2% от всех принятых. Это свидетельствует о недостаточной проработке вопросов планирования выделения финансовых средств и их источников. Увеличились объемы финансирования только программы "Обеспечение санэпидблагополучия населения", по остальным программам финансирование часто было прекращено.
Основным источником финансирования мероприятий программ был местный бюджет (60%). Впервые за многие годы финансирование из фонда обязательного медицинского страхования возросло в десятки раз и составило 7,6%. Основными источниками финансирования мероприятий по разработке программ были местный и федеральный бюджеты и средства предприятий.
Вместе с тем ЦГСЭН административных округов Москвы полностью освоили финансовые средства только по четырем программам: "Обеспечение санэпидблагополучия населения" (37,8%), "Вакци-
нопрофилактика" (30,9%), "Прочие" (30,1%) и "Охрана территории" (1,2%). По другим программам полного освоения средств не было.
Если оценивать конкретные программы в Москве, то, как было отмечено, среди приоритетных программ "Обеспечение санэпидблагополу-чия населения" занимает наибольший удельный вес. По проблеме "Вакцинопрофилактика" утверждено и разработано 6 программ, все из которых получили полное финансирование. По тематике "Анти-СПИД" всего утверждено и реализовано 6 программ. Утверждены 3 целевые программы по теме "Охрана территорий", все работы проведены на территории Москвы. Целевых программ "Дети России" в Москве было утверждено и разработано всего две, которые, к сожалению, не финансировались, а выполнялись сотрудниками заинтересованных отделов и учреждений в рамках профессиональных обязанностей. Сравнительно много программ утверждено по теме
"Борьба с туберкулезом". По данному направлению реализовано 8 программ, из них финансировались только 5, а все средства в основном (96%) поступали из местного бюджета.
Таким образом, для успешной разработки и реализации целевых программ можно рекомендовать проведение следующих мер:
— выдерживать комплексность проводимых программно-целевых мероприятий;
— формировать временные коллективы исполнителей и привлекать высококвалифицированных ученых и научные организации к участию в реализации программных мероприятий;
— четко прорабатывать вопросы финансового обеспечения программ и привлекать различные источники финансирования;
— принимать нормативные акты на уровне региональной исполнительной и законодательной власти по результатам выполнения программ.
Поступила 26.06.09
Гигиена окружающей среды и населенных мест
О В. И. ХИЗГИЯЕВ. А. Л. ПРЯДКО, 2009 УДК 614.78:71
В. И. Хизгияев', А. Л. Прядко2
САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОЕ СОПРОВОЖДЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ЭТАПАХ ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНОГО ЦИКЛА
'Доктор мед. наук, зам. главного врача ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве (т. 687-36-19); 'канд. мед. наук, зав. отд. гигиены градостроительства ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве (anna_pryadko@gmail.coni)
В статье обоснована необходимость системного подхода к санитарно-эпидемиологическому сопровождению объектов строительства на всех этапах инвестиционно-строительного цикла. При этом рассматриваются отдельные этапы выполнения работ. Отмечается возрастающая роль лабораторно-инструментальных исследований и измерений на каждом этапе. Подчеркивается, что санитарно-эпидемиологическое сопровождение, а иными словами, санитарно-эпидемиологический аудит, объекта (строительной продукции) на всех этапах инвестиционно-строительного цикла является важным и перспективным направлением в градостроительной деятельности.
Ключевые слова: санитарно-эпидемиологическое сопровождение, строительная продукция
V. I. Khizgiyaev, A. L. Pryadko. - SANITARY-AND-EPIDEMIOLOGICAL SUPPORT OF TOWN-PLANNING ACTIVITIES AT ALL STAGES OF AN INVESTMENT-CONSTRUCTION CYCLE
The paper provides evidence for a need for a systems approach to the sanitary-and-epidemiological support of construction projects at all stages of an investment-construction cycle, considers individual stages of work execution, and notes the increasing role of laboratory and instrumental studies and measurements at each stage. It is emphasized that sanitary-and-epidemiological support (or, in other words, sanitary-and-epidemiological audit) of a project (construction products) at all stages of an investment-construction cycle is an important and promising line in town-planning activities.
Key words: sanitary-and-epidemiological support, building products
Еще с начала 30-х годов прошлого века контроль за соблюдением требований санитарно-эпидемиологических правил и нормативов при выборе и отводе земельного участка под любые виды строительства, санитарно-эпидемиологическая экспертиза проектов, контроль за объектами в процессе строительства (соответствие утвержденному проекту) и, наконец, прием в эксплуатацию законченного объекта являлись одним из видов деятельности санитарно-эпидемиологической службы. С приня-
тием нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ изменен порядок проведения государственной экспертизы проектной документации и ввод в эксплуатацию законченных строительством (реконструкцией) объектов. В соответствии со статьями 49, 54 проведение государственной экспертизы проектной документации предусмотрено федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государственным учреждением. К пол-
