CC BY
20
Проблемные статьи
О КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ, 2009 УДК 614.3/.4
H. Н. Филатов', А. В. Иваненко2, В. И. Хизгияев3, С. Г. Сафонкина4, А. Р. Белявский5, Д. И. Кича6
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
'Доктор мед. наук, профессор, руководитель Управления Роспотребнадзора по г. Москве, Главный государственный санитарный врач по г. Москве (uprav@mossancpid.ru); 'доктор мед. наук, профессор, главный врач ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве (fguz@mossanepid.ru); 'доктор мед. наук, профессор, зам. главного врача ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве; 4канд. мед. наук, зам главного врача ФГУЗ Центр гигиены и эпидемиологии в г. Москве; 'канд. мед. наук, главный врач ОКБ г. Ханты-Мансийска; 'доктор мед. наук, профессор, зав. кафедрой общественного здоровья, здравоохранения и гигиены Российского университета дружбы народов, Москва
В статье изложены основные принципы и подходы к государственному регулированию в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Необходимость усиления роли государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия вытекает из интенсивного развития рыночных отношений и усложнения реализации государственной роли в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. В ходе исследований в работе обоснованы основные задачи санитарно-эпидемиологи-ческой службы Москвы в условиях специфики мегаполиса.
Ключевые слова: санитарно-эпидемиологическое благополучие, государственное регулирование
N. N. Filatov, А. V. Ivanenko, V. I. Khizgiyaev, S. G. Safonkina, A. R. Belyavsky, D. /. Kicha. — STATE REGULATION IN ENSURING THE SANITARY-AND-EPIDEMIOLOGICAL WELL-BEING UNDER THE PRESENT CONDITIONS
The paper describes the basic principles in and approaches to the state regulation in ensuring the sanitary-and-epi-demiological well-being. The necessity of enhancing the role of state regulation in ensuring the sanitary-and-epidemi-ological well-being stems from the intensive development of marketing relations and the complicated realization of the state role in the protection of consumers ' rights and human well-being. The investigations provide evidence for the basic tasks of the sanitary-and-epidemiological service of Moscow under the specific conditions of the megalopolis.
Key words: state sanitary-and-epidemiological well-being, state regulation
Политические, экономические и социальные изменения, произошедшие в стране в конце 1990-х годов, активизировали усилия руководителей и специалистов госсанэпидслужбы по совершенствованию ее организационного построения, определению и законодательному закреплению задач службы в системе госконтроля за процессами охраны здоровья и безопасности человека, что привело к коренной реформе. Анализ деятельности сложившейся системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора после проведенных реформ представляет чрезвычайную значимость для отработки методических и структурных основ ее функционирования и сохранения государственных приоритетов в новых условиях.
Принцип государственного регулирования всех областей общественного хозяйства вытекает из стихийного характера развития рыночных отношений*, регулятором которых должен выступить орган, имеющий полномочия, рычаги воздействия и соответствующие регулятивные технологии. Область обеспечения санитарно-эпидемиологическо-го благополучия населения Российской Федерации относится к федеральному уровню реализации государственной функции в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Анализ меди-ко-социальных основ развития санитарно-эпиде-
* Антикризисное управление: под ред. Э. М. Коротко-ва. - М.: ИНФРА, 2000. - 432 с.
мических процессов показывает, что без управления на государственном и, более того, межгосударственном уровне эпидемии, перерастая в пандемии, приобретают необратимый характер национальной угрозы и опасности.
Исходя из "Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" (далее Федеральная служба), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации, Федеральная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, защиты прав потребителей на потребительском рынке.
Это положение является ключевым компонентом, обосновывающим приоритеты государства в области регулирования процессов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Исполнителем государственного заказа и защитником государственных интересов является руководитель Федеральной службы — главный государственный санитарный врач, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации. Указанные положения свидетельствуют о высоком уровне государственных интересов в области деятельности системы государственного санитарно-эпидемиоло-гического надзора и контроля.
Федеральная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иными организациями.
Наряду с этим на базе бывших центров Госсанэпиднадзора образованы центры гигиены и эпидемиологии, являющиеся по статусу Федеральным государственным учреждением здравоохранения Федеральной службы на территории города, района, области (края). Уже исходя из статуса Федерального государственного учреждения, центры гигиены и эпидемиологии осуществляют ряд важнейших функций государственного характера: ведут учет неблагоприятных факторов среды обитания человека, в том числе заболеваний, оказывают широкий перечень возмездных работ и услуг, издают и распространяют методические, нормативные и иные документы.
По своей основной задаче центры гигиены и эпидемиологии должны обеспечивать деятельность Федеральной службы и ее территориальных органов по осуществлению надзора и контроля при проведении проверок соблюдения и выполнения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил выполнения работ и оказания услуг.
Результат проведенной таким образом реформы Государственной санитарно-эпидемиологической службы предстает в достаточно гармоничном балансе структурно-функциональных компонентов взаимодействий двух подсистем, представляющих интеграцию государственных интересов в сфере надзора и контроля: Федеральной службы и центров гигиены и эпидемиологии. В течение нескольких лет после реформы происходит дальнейшая отработка взаимодействия этих двух подсистем в Москве, системообразующие компоненты которых изложены в данной статье в аспекте государственных приоритетов.
В настоящей публикации представлены результаты анализа структурно-функциональных трансформаций госсанэпидслужбы в Москве после реформы, оценки нормативно-методических и законодательных документов деятельности по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения мегаполиса на опыте службы Москвы. Полученные данные позволили дать обоснование государственного характера и единства составляющих обеспечения санэпидблагополучия в рамках современных задач и преемственности работы Центра гигиены и эпидемиологии и Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве.
Полученные экспертно-аналитические оценки показали, что уровень государственного регулирования процессов санитарно-эпидемиологического надзора после реформы не снизился, а основные принципы, отработанные на протяжении длительного периода существования и развития государст-
венной системы обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности, остались.
Федеральная служба осуществляет свою деятельность согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 154 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" и на основании положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека".
Проведенная оценочная характеристика функций органов и учреждений новой госсанэпидслужбы показала, что они находятся в соответствии с положением закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 1991 г. и постановления Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. № 625 "Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпиде-миологической службе и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании". На законодательном уровне четко прослеживаются стратегические положения указанных выше законодательных документов и принципы государственного регулирования в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Становится очевидным, что в условиях после реформы госсанэпидслужбы создана законодательная база для организации и осуществления мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения применительно к новой политической и социально-экономической ситуации. Необходимость сохранения ведущей роли государственной санитарно-эпидемиологической службы, главной функцией которой должен быть предупредительный санитарный надзор и последующий динамический контроль, диктовало начавшееся вхождение страны в рыночные отношения. Государственный характер сан-эпидслужбы базируется на том, что финансирование и материально-техническое обеспечение Федеральной службы осуществляются из госбюджета и также из внебюджетных средств, поступающих в порядке поддержки от центров гигиены и эпидемиологии.
Первостепенной задачей, стоящей перед новыми санитарно-эпидемиологическими органами и учреждениями, было не потерять опыт по государственной санитарной охране населенных мест, воздуха, почвы, жилищ, мест общего пользования, продуктов питания, организации мер по борьбе с заразными болезнями, охране здоровья детей и подростков, санитарной охране труда в крупном городе. Учитывая данные экспертного анализа, целесообразно отметить тот факт, что государственный характер надзорных и контрольных функций новых органов и учреждений системы государственной санитарно-эпидемиологической службы стал более совершенным. В той или иной мере эти функции лишь трансформировались в соответствии с положением о двух подсистемах: надзорной и обеспечивающей. При этом значима историче-
екая и функциональная преемственность, заложенная в ходе развития государственной санэпид-службы, которая не разрушила единую комплексную санитарно-эпидемиологическую организацию государственного характера, а усилила организующую и исполнительную роль центров гигиены и эпидемиологии и Федеральной службы.
В то же время рыночные отношения обусловили рост подконтрольных объектов и объемов эксперт-но-испытательных услуг, что требует расширения и укрепления материально-технической базы как центров, так и органов санитарно-эпидемиологической службы. Изменения в кадровом составе службы после дифференциации ее на две подсистемы потребовали специальной переподготовки санитарных врачей, специализации различного профиля, уточнения и конкретизации правовых основ и путей ее дальнейшего развития. Правовые основы деятельности Федеральной службы установлены федеральными законами "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О защите прав потребителей", другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В положениях результатов экспертного анализа определено, что государственная санитарно-эпидемиологическая служба выполняет три основные функции: надзорную, контрольную и организационно-методическую. Федеральная служба осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпи-демиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе: государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства; государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей; контроль за соблюдением правил продажи отдельных, предусмотренных законодательством видов товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Каждая из этих функций имеет выраженную практическую направленность, они не противостоят одна другой, а дополняют друг друга. Права государственного контрольного органа, предоставленные санитарно-эпидемиологической службе, служат средством в создании безопасных условий жизни населения.
Если раньше в деятельности санитарного врача преобладали контрольные, инспекторские функции, то сейчас первостепенное значение приобретают организационно-методические мероприятия. Ведущее место стал занимать предупредительный санитарный надзор, постепенный перенос ответственности за качество продукции, работ и услуг на юридических лиц и предпринимателей. Многообразие и сложность объектов предупредительного санитарного надзора создали предпосылки для широкого применения объективных лабораторных методов исследования, экспертиз, что требует укрепления материально-технической базы лабораторных подразделений и кадров государственных учреждений — центров гигиены и эпидемиологии; приобретают значимость некоторые уточняющие
функции в аспекте введения новых технологических процессов, необходимости разработки стандартов и других технологий.
Федеральная служба в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет широкие права:
— организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора;
— привлекать в установленном порядке для проработки вопросов интересующей в данный момент сферы деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;
— пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации, а также применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и(или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований и др.
Наряду с этим проявляются процессы децентрализации и делегирования полномочий Федеральной службы на уровни ее территориальных органов и центров и их филиалов.
Таким образом, как показал проведенный ретроспективный анализ, функции органов и учреждений госсанэпидслужбы в Москве достигли совершенства применительно к реальной обстановке. При этом на основе анализа функции госсанэпидслужбы можно разделить на группы по их характеристикам и содержанию. Так, к функциям Территориального управления по городу Москве отнесены:
— функции, имеющие общий и организационный характер;
— функции, осуществляемые в порядке Госсанэпиднадзора и контроля;
— организация деятельности системы государственной санитарно-эпидемиологической службы.
К задачам Центра гигиены и эпидемиологии в городе Москве отнесены:
— обеспечение деятельности Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в городе Москве по осуществлению надзора и контроля при проведении проверок соблюдения и выполнения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил продажи отдельных видов товаров, выполнения работ и оказания услуг;
— осуществление на договорной основе по заявкам юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан возмездных работ и услуг, в том числе санитарно-эпидемиологической экспертизы видов деятельности, продукции, работ и услуг, требующих выдачи санитарно-эпидемиологических заключений, в том числе проектной документации; микробиологических, паразитологи-ческих, вирусологических, санитарно-гигиениче-ских и токсикологических исследований.
Функции, осуществляемые в порядке оказания платных работ и услуг, отражают новые рыночные реалии и не совсем точно вписываются в прежнюю структуру задач госсанэпидслужбы. Появление рыночных законов, рост числа хозяйствующих субъектов, образование множества юридических лиц и отдельных предпринимателей создали трудности для всеобъемлющего централизованного государственного санэпиднадзора и контроля в сочетании с платными формами услуг. И, наконец, в настоящее время в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" с нашим участием идет дифференциация функций и структуры органов и учреждений госсанэпидслужбы в городе Москве.
В целом анализируемый период характеризуется созданием единой комплексной санитарно-эпидемиологической организации — Федеральной службы и усилением ее организующей роли. Однако произошедшие административные и социально-экономические изменения в стране в середине 2004 г., повлекшие организационно-функциональные изменения госсанэпидслужбы, не должны понизить роль государства в системе.
Результаты проведенного анализа нормативно-регламентирующей деятельности госсанэпидслужбы города Москвы, исходя из основных положений законов РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", показали, что нормативно-регламентирую-щая деятельность госсанэпидслужбы города Москвы во взаимосвязи и преемственности работы Территориального органа Федеральной службы в городе Москве и Центра гигиены и эпидемиологии в городе Москве должна быть направлена на решение следующих основных задач:
1. Оптимизация структуры и функций учреждений, службы, органов, форм и методов их работы.
2. Развитие государственной системы социально-гигиенического мониторинга для обеспечения принятия корректных управленческих решений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения Москвы.
3. Установление, предупреждение, устранение или уменьшение вредного влияния факторов и условий среды обитания на здоровье человека.
4. Повышение уровня гигиенических знаний персонала объектов и населения, работа со средствами массовой информации Москвы.
5. Совершенстовование Госсанэпиднадзора в области гигиены окружающей среды ввиду специфики мегаполисного характера.
7. Санэпиднадзор со стороны государства за условиями обучения и воспитания детей и подростков.
Их универсальность практически не требует специальной адаптации к условиям применения в Москве, но специфика социально-экономического развития мегаполиса требует преимущественного внимания по отдельным видам надзора и контроля и приоритетов организационно-методической и регламентирующей деятельности.
В свете этого в ходе исследований были обоснованы основные задачи государственной санитарно-эпидемиологической службы Москвы, в которых отражена специфика мегаполиса:
1. Обеспечение нормативно-методических и законодательных основ реализации действующих федеральных законов и законов города Москвы, не противоречащих федеральному законодательству в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения столицы.
2. Совершенствование материально-технической базы, структуры и функций органов и учреждений госсанээпидслужбы.
3. Проведение действенных мер по укомплектованию службы и органов Госсанэпиднадзора кадрами, совершенствование форм и методов работы со школьниками по профориентации и выпускниками специализированных высших и средних учебных заведений с целью привлечения их для работы в учреждения и органы госсанэпидслужбы.
4. Совершенствование осуществления Госсанэпиднадзора в соответствии с требованиями федерального закона № 134 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" с обращением особого внимания на значимость производственного контроля и гигиенического обучения декретированных групп населения.
5. Разработка и внедрение системы аккредитации и добровольного страхования случаев нанесения ущерба здоровью граждан от неправомерной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и системы оценки риска здоровью от влияния вредных факторов окружающей среды с целью принятия эффективных управленческих решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Москвы.
6. Совершенствование системы социально-ги-гиенического мониторинга, статистического наблюдения, обработки и анализа информации, внедрение передовых технологий и программы оценки санэпидобстановки, развитие электронной связи и обмен информацией для принятия корректных управленческих решений со стороны государственных органов.
Поступило 26.06.09
