CC BY
562. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. №44. ст.910.
3. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. № 27. ст. 909.
4.Федеральный закон Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 2002. ч.1. ст.1.
References and Sources
1.Dekret VCIK i SNK RSFSR ot 28 iyunya 1926 g. «Ob izdanii mestnymi ispolkomami i gorodskimi Sovetami obyazatel'nyh postanovlenij i o nalozhenii za ih narushenie vzyskanij v administrativnom poryadke» // SU RSFSR. 1926. №39. St. 304.
2. Osnovy zakonodatel'stva Soyuza SSR i soyuznyh respublik ob administrativnyh pravonarusheniyah // Vedomosti Verhovnogo Soveta SSSR. 1980. №44. st.910.
3. Kodeks RSFSR ob administrativnyh pravonarusheniyah // Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR. 1984. № 27. st. 909.
4.Federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 30 dekabrya 2001 goda № 195-FZ «Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah» // SZ RF. 2002. ch.1. st. 1.
МИКАИЛОВ САМИР МУРСАЛ ОГЛЫ - кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и уголовного права Курганского государственного университета (smm45@mail.ru)
ГЛЕБОВ АНДРЕЙ НИКОЛАЕВИЧ - кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры государственного и уголовного права Курганского государственного университета (gleban78@mail.ru) MIKAILOV, SAMIR MURSAL OGLY - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of State and Criminal Law, Kurgan State University (smm45@mail.ru)
GLEBOV, ANDREY N. - Ph.D. in Law, Ph.D. in History, Associate Professor, Department of State and Criminal Law, Kurgan State University.
УДК 342.924
ЯПРЫНЦЕВ Е.В.
МЕХАНИЗМ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВЛАДЕЛЬЦЕВ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ПО СТ. 7.1 И П. 25 СТ. 19.5 КоАП РФ: ОПЫТ ПРАКТИЧЕСКОГО ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Ключевые слова: административная ответственность, самовольное занятие земельного участка, права пользования, государственный земельный надзор, предписание об устранении нарушений земельного законодательства
Статья посвящена анализу изменений, внесенных в марте 2015 в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации в части привлечения к ответственности за административные правонарушения, связанные с самовольным занятием земельных участков и неисполнения предписаний органов административной юрисдикции об устранении нарушений земельного законодательства. На основе исследования правоприменительной практики рассматриваются особенности складывающихся административно-деликтных отношений в данной сфере и делается прогноз их развития.
IAPRINTSEV, E.V.
THE MECHANISM OF BRINGING TO ADMINISTRATIVE LIABILITY OF OWNERS OF LAND PLOTS ON ARTICLES 7.1 AND 19.5 OF THE CODE OF ADMINISTRATIVE OFFENCES OF THE RUSSIAN FEDERATION: EXPERIENCE OF PRACTICAL LAW-ENFORCEMENT
Keywords: administrative liability, unauthorized occupation of a land plot, rights of usage, state land supervision, order on elimination of violations of the land legislation.
The article is devoted to the analysis of the changes of the March 2015 in the Code of Administrative Offences of the Russian Federation in terms of prosecution to liability for administrative offences related with unauthorized occupation of land plots and non-compliance with the requirements of the administrative jurisdiction to eliminate violations of land legislation. On the basis of the research of law-enforcement practice, it viewed the features of developing administrative-tortious relations in this sphere and makes the forecast of its development.
В марте 2015 года в ст. 7.1 и ст. 19.5 КоАП РФ [2] Федеральным законом № 46-ФЗ [3] внесены несколько взаимосвязанных изменений, породивших любопытную правоприменительную практику, достойную внимания как с теоретической, так и с прикладной точек зрения. Во-первых, в новой редакции была изложена статья 7.1 КоАП РФ -одна из самых применяемых на практике. В прежней редакции указанная статья выглядела следующим образом: «Самовольное занятие земельного участка или использование
земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей». Достаточно отметить, что уже в 2004-2006 годах, доля этого состава стабильно составляла не менее 50 % от всех выявленных нарушений земельного законодательства, при этом также около 50 % постановлений о привлечении к административной ответственности отменялись в ходе судебного обжалования, в том числе, в связи с неправильной квалификацией деяния [9; 10; 11]. На указанное обстоятельство уже обращалось внимание в научной литературе [1], однако такая тенденция сохранялась на протяжении длительного времени, вплоть до внесения изменений в конструкцию составов указанных административных правонарушений весной 2015 года.
Данная ситуация обусловлена не только широким распространением в условиях несовершенства (а то и отсутствия) земельного учета собственно самовольного занятия земельных участков, не представляющего в общественном сознании чего-то уж очень противоправного, но и привлечением по ст. 7.1 КоАП РФ к административной ответственности граждан за использование земли без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.
Не секрет, что с 1998 года, когда начала функционировать система государственной регистрации прав на недвижимое имущество, к началу действия КоАП РФ в 2002 году большинство граждан не зарегистрировали свои права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРН). В то же время, категории «правоустанавливающие» и «правоподтверждающие» документы и в настоящее время вызывают споры, как в теории, так в судебных и административных органах. Не удивительно, что на практике сложился «упрощенный» механизм привлечения граждан к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ: нет записи в ЕГРН о титульном владении (как правило, праве собственности), соответственно, состав административного правонарушения налицо. Отсюда и достаточно высокий процент отмен постановлений о привлечении к ответственности в случае их судебного обжалования.
Необходимо отметить, что сопутствующим (а может быть, и основным по замыслу законодателя) эффектом от ст. 7.1 Кодекса стала активизация регистрации прав на земельные участки в ЕГРН. Однако, с точки зрения верховенства права, это вряд ли оправдывает массовые наказания за «отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки», о котором еще за несколько лет до этого никто и не вспоминал.
В новой редакции статья 7.1 КоАП РФ выглядит принципиально иначе: «Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей».
Более того, статья обзавелась немаловажными примечаниями:
«1. За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица.
2. В случае самовольного занятия части земельного участка административный штраф, рассчитываемый из размера кадастровой стоимости земельного участка, исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка».
Изменение системы санкций также логично проистекает из сформированного на федеральном уровне земельного кадастра и призвано, во-первых, - привязать жесткость наказания к тяжести правонарушения через кадастровую стоимость, а во-вторых - пополнить казну. Ту же цель преследует уравнение индивидуальных предпринимателей с юридическими лицами. Очевидно, что сущностное изменение коснулось объективной части интересующего нас состава административного правонарушения: в прежней редакции он был формализован (можно сказать даже «обюрокрачен») - основным составообразующим признаком, свидетельствующим о самовольности занятия земельного участка, было отсутствие у субъекта оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов. В новой же редакции таким признаком выступает отсутствие самого права на земельный участок. Такой подход представляется более чем обоснованным и давно назревшим. Повторимся - не секрет, что до весны 2015 года граждан (да и юридических лиц) зачастую привлекали к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ просто по факту отсутствия государственной регистрации права собственности либо иного легального правообладания участком.
Между тем, в соответствии с положениями ст. 271 Гражданского кодекса Российской Федерации [5] собственник недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком. При переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.
Согласно положениям п. 1 ст. 35 Земельного кодекса Российской Федерации [6] и п. 3 ст. 552 ГК РФ при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования частью земельного участка, занятой этой недвижимостью и необходимой для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости. Исходя из изложенного, право пользования земельным участком, на котором расположен объект недвижимости и необходимым для его эксплуатации, возникает у нового собственника этой недвижимости в силу прямого указания закона в момент государственной регистрации права собственности нового собственника на приобретенную им недвижимость. То есть, лицо имеет право пользования земельным участком (либо его соответствующей долей) пропорционально площади помещений, собственником которых оно является. Указанное право на использование земельного участка возникает в силу закона и самовольного его занятия в таких случаях не усматривается. То обстоятельство, что право на использование спорного земельного участка не зарегистрировано в установленном порядке, не образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ.
Таким образом, с 20.03.2015 ст. 7.1 КоАП РФ однозначно не охватывает противоправные деяния по использованию земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов.
Указанная правовая позиция сформирована в ряде Постановлений Верховного Суда РФ (от 29.08.2016 № 308-АД15-19368, от 03.10.2016 № 308-АД16-5136, от 29.11.2016 N 308-АД16-13378). Однако все указанные постановления Верховного суда РФ напрямую касаются юридических лиц, во всяком случае, они приняты в результате обжалования спорных постановлений о привлечении к административной ответственности именно организаций. А вот граждане в подавляющем большинстве случаев (а именно они в массе своей привлекались и привлекаются к ответственности по указанной статье), зачастую попросту не обжалуют действия должностных лиц органов государственного земельного надзора,
работающего (чего греха таить) в условиях «палочной» системы, платят установленный штраф и, в лучшем случае, идут регистрировать свои законные права на использование земельного участка в ЕГРН.
Но с марта 2015 года механизм административно-деликтного воздействия на граждан несколько усложнился, не утратив, впрочем, своей формально-«палочной» сути. Так, одновременно с изменениями в ст. 7.1 КоАП РФ, тем же федеральным законом, в ст. 19.5 КоАП РФ внесен п. 25 в следующей редакции: «Невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей».
Представляется далеко не случайным, что по прошествии полутора десятков лет активнейшей правовой работы Кодекса об административных правонарушениях РФ, в него понадобилось вносить указанный пункт. Дело в том, что под указанный состав подпадает значительное количество граждан, чем и обусловлена ее социальная значимость. Очевидно, что целью законодателя была частная превенция взамен общей, которая ранее обеспечивалась ст. 19.1 КоАП РФ. Однако особенностью значительной части протоколов об административных правонарушениях по п. 25 ст. 19.5 КоАП РФ, является механизм их составления, вобравший в себя многое от дореформенной редакции ст. 7.1 КоАП РФ, и характеризующийся формально-упрощенным принципом.
Согласно ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право, помимо прочего, осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства о землепользовании; выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.
В частности, в соответствии с п.п. «а» «з» п. 3 указанного Положения о государственном земельном надзоре (ред. от 08.09.2017) [4] Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением: требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на указанный земельный участок, а также требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Росреестра в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.
На практике, должностные лица территориальных управлений Росреестра, проводят в отношении граждан проверочные мероприятия, как правило, сводящиеся к установлению отсутствия государственной регистрации права собственности на земельные участки, используемые в большинстве случаев для ведения личного подсобного хозяйства. Значительную часть проверяемых граждан (будущих плательщиков штрафа) составляют малообеспеченные граждане - пенсионеры, которые владеют участками по нескольку десятков лет. При этом, в процессе оформления материала зачастую возникают следующие ситуации: предписания вручаются не хозяину земельного участка, а тому, кого должностное лицо застанет дома или непосредственно на участке, либо тому, кто числится правообладателем по кадастру недвижимости, либо по сведениям, предоставляемым органами ФМС о зарегистрированных по указанному адресу лицах.
Однако нередко в отношении земельного участка и расположенных на нем строений имеется непростая или спорная правовая ситуация, например, по поводу раздела имущества
или его наследования. Нередки и такие ситуации (особенно в сельской местности), где сведения о проживающих по конкретному адресу изначально содержатся лишь в домовой книге, а правоустанавливающими документами являются полуистлевшие постановления исполкомов да написанные от руки договоры купли-продажи домов, заверенные все теми же исполкомами сельских или городских советов народных депутатов, или, в лучшем случае, нотариусами.
В случае отсутствия в ЕГРН соответствующих сведений, гражданину выдается предписание об устранении нарушений земельного законодательства к определенному сроку, фактически сводящееся к требованию зарегистрировать право собственности на используемый земельный участок в ЕГРН. Далее, в случае неисполнения предписания к указанному сроку (который зачастую, продляется), в отношении гражданина составляется протокол по п. 25 ст. 19.5 КоАП РФ и направляется мировому судье на рассмотрение.
Однако, в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" [7] обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в его в действие (1998 год). В соответствии с п. 1 ст. 6 указанного закона, права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления его в силу, признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной этим законом.
Более того, с 01.01.2017 основная часть правоотношений в области государственной регистрации недвижимости регулируется Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [8], а федеральный закон № 122-ФЗ фактически целиком утратил силу (окончательно это произойдет с 1 января 2020 г.).
В соответствии с ч. 6 ст. 1 Федерального закона № 218-ФЗ, государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со ст.ст. 130-132, 133.1 и 164 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В силу ч. 1 ст. 69 Федерального закона № 218-ФЗ, права на объекты недвижимости, возникшие до дня вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации в ЕГРН. Государственная регистрация таких прав в ЕГРН проводится по желанию их обладателей.
Таким образом, ни в период действия Федерального закона № 122-ФЗ (до 1 января 2017 года), ни, тем более, в период действия Федерального закона № 218-ФЗ, полуавтоматическое приравнивание отсутствия записи в ЕГРН о зарегистрированных правах на земельный участок к отсутствию самого права, никак нельзя признать обоснованным. Следовательно, с чисто правовой точки зрения, привлечение граждан к административной ответственности по ст. 7.1 и ст. 19.5 КоАП РФ при указанных обстоятельствах вряд ли являлось законным, несмотря на обширную административную практику, сложившуюся с начала двухтысячных годов.
Необходимо отметить, что в настоящее время административно-деликтная юрисдикция все-таки преодолевает правоприменительную инерцию и претерпевает некоторые изменения. В качестве примера можно привести Приказ Росреестра от 03.05.2017 N П/0206 «Об обзоре обобщения и анализа Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии правоприменительной практики при осуществлении государственного надзора (контроля)». В обзоре, в частности, отмечается, что территориальными органами Росреестра отмечена необходимость расширения перечня лиц, включаемых в планы проведения плановых проверок, а именно: включение в них проверок правообладателей зданий и сооружений, расположенных на земельных участках. Это связано с тем, что зачастую собственники зданий и сооружений, расположенных на земельных участках, не оформляют права на используемые для размещения зданий и сооружений земельные участки. Вместе с тем собственники зданий и сооружений в соответствии с
положениями Земельного Кодекса Российской Федерации обладают правом пользования земельным участком, расположенным под зданием и сооружением и необходимым для обслуживания. Следовательно, это не образует события административного правонарушения.
Таким образом, медленно, но верно намечается тенденция преодоления упрощенчества и формализма в административно-деликтной практике в сфере землепользования, затрагивающей интересы огромного количества граждан, так или иначе, являющихся владельцами (пользователями) земельных участков по всей Российской Федерации. В этой связи хочется надеяться, что желание и умение отстаивать свои права и не мириться с несправедливым наказанием когда-нибудь сломает вездесущую «палочную» систему, зачастую нивелирующую здоровый механизм правового воздействия и дискредитирующую сам принцип верховенства права.
Литература и источники
1. Якунин Д.В. Проблемы квалификации самовольного занятия земельных участков и их использования без правоустанавливающих документов // Российская юстиция. 2007. № 9.
2. Собрание законодательства РФ. 2002. №1 (ч. 1). ст. 1.
3. Собрание законодательства РФ. 2015. №10. ст. 1416.
4. Собрание законодательства РФ. 2015. №2. ст. 514.
5. Собрание законодательства РФ. 1994. №32. ст. 3301.
6. Собрание законодательства РФ. 2001. №44. ст. 4147.
7. Собрание законодательства РФ. 1997. №30. ст. 3594.
8. Собрание законодательства РФ. 2015. №29 (часть I). ст. 4344.
9. Анализ сведений о государственном земельном контроле в Российской Федерации за 2006 год: государственный доклад. - Режим доступа: http://kadastr.ru
10. О государственном земельном контроле: государственный доклад; Аналитическая записка «Сведения по государственному земельному контролю» за 2004 год. - Режим доступа: http://kadastr.ru
11. Аналитическая записка по судебным решениям в области государственного контроля за использованием и охраной земель: государственный доклад. (Электронный ресурс) - Режим доступа: http://kadastr.ru
References and Sources
1. Yakunin D.V. Problemy kvalifikacii samovol'nogo zanyatiya zemel'nyh uchastkov i ih ispol'zovaniya bez pravoustanavlivayushchih dokumentov // Rossijskaya yusticiya. 2007. № 9.
2. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2002. №1 (ch. 1). st. 1.
3. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. №10. st. 1416.
4. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. №2. st. 514.
5. Sobranie zakonodatel'stva RF. 1994. №32. st. 3301.
6. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2001. №44. st. 4147.
7. Sobranie zakonodatel'stva RF. 1997. №30. st. 3594.
8. Sobranie zakonodatel'stva RF. 2015. №29 (chast' I). st. 4344.
9. Analiz svedenij o gosudarstvennom zemel'nom kontrole v Rossijskoj Federacii za 2006 god: gosudarstvennyj doklad. - Rezhim dostupa: http://kadastr.ru
10. O gosudarstvennom zemel'nom kontrole: gosudarstvennyj doklad; Analiticheskaya zapiska «Svedeniya po gosudarstvennomu zemel'nomu kontrolyu» za 2004 god. - Rezhim dostupa: http://kadastr.ru
11. Analiticheskaya zapiska po sudebnym resheniyam v oblasti gosudarstvennogo kontrolya za ispol'zovaniem i ohranoj zemel': gosudarstvennyj doklad. (EHlektronnyj resurs) - Rezhim dostupa: http://kadastr.ru
ЯПРЫНЦЕВ ЕВГЕНИЙ ВИКТОРОВИЧ - кандидат юридических наук, профессор по кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета. IAPRINTSEV, EVGENY V. - Ph.D. in Law, Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Faculty of Law of the Sterlitamak Branch of the Bashkir State University.
УДК 34.01
ВЕСТОВ Ф.А., ГЛУХОВА Е.О., ФАСТ О.Ф. ЗНАЧИМОСТЬ ОТДЕЛЬНЫХ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ДЛЯ СТАНОВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
Ключевые слова: правовое государство, прокуратура, МВД РФ, министерство юстиции, национальная гвардия.
В статье рассматриваются вопросы влияния деятельности правоохранительных органов на становление правового государства в России и восприятия его гражданами через призму деятельности этих органов. Возрастание функциональности силовых структур заполняет в политическом пространстве лакуны, которые
