CC BY
129
Мылкина Д.В. Рогатнев Ю.М. Система контроля за использованием земельных ресурсов на уровне муниципального района (на материалах Калачинского района) // Электронный научно-методический журнал Омского ГАУ. - 2016. -№4 (7) октябрь - декабрь. - URL http://e-journal.omgau.ru/index.php/2016-god/7/32-statya-2016-4/470-00215. - ISSN 2413-4066
УДК 332.54 (571.13)
Мылкина Дарья
Студентка
ФГБОУВО Омский ГАУ, г. Омск dv.mylkina1312@omgau.org
Рогатнев Юрий Михайлович
Доктор экономических наук, профессор ФГБОУ ВО Омский ГАУ, г. Омск rumom@mail.ru
Система контроля за использованием земельных ресурсов на уровне муниципального района (на материалах Калачинского района)
Аннотация. В статье рассмотрена система контроля за использованием земельных ресурсов в разрезе Калачинского муниципального района Омской области (в динамике 2013, 2014, 2015 годов). Представлена статистика выявленных нарушений земельного законодательства по результатам контрольных мероприятий за 2013-2015 год, соотношение сумм уплаченных и наложенных административных штрафов, а также динамика изменения показателя устраняемости выявленных правонарушений. Проведен анализ сведений о взаимодействии Управления и органов местного самоуправления Калачинского района в сфере осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Отмечены меры, принятые для совершенствования государственного земельного надзора и существующие недостатки в системе.
Ключевые слова: контроль, надзор, административное обследование, государственный инспектор, нарушение, штраф.
Переход к рыночным основам экономики и более выраженным экономическим и правовым методам управления земельными ресурсами изменил его задачи, а значит, и функции. Остается и серьезно усиливается функция государственного контроля за использованием и охраной земель. Она относится как к реализации управленческих решений, так и к сбору информации для принятия нового управленческого решения. Нарушение земельного законодательства не всегда бывает преднамеренным и необоснованным. Например, неиспользование земель в течение года может быть вызвано вполне определенными и серьезными причинами экономического характера, поэтому наказание в виде штрафа только усугубит финансовое состояние землепользователя, а изъятие у него земель из-за низкого в этом случае спроса на землю ни к чему не приведет -состояние неиспользования земли сохранится. Государственный контроль эффективен тогда, когда он выступает не карающим мечом, а способом рационализации землепользования.
Значение функции разрешения земельных споров в настоящее время резко усиливается. Это связано, во-первых, со значительным увеличением числа субъектов земельных
отношений и их разнообразием, во-вторых, с усложнением правового статуса земель и, в-третьих, с продолжающимся их реформированием, проводимым государством. Усиление имущественных отношений по поводу земли усиливает судебную практику разрешения земельных споров. Административное разрешение споров их число не уменьшает, но долю в общем количестве случаев значительно снижает. Это, кроме того, связано с несовершенством земельного законодательства и недостаточной квалификацией специалистов, занимающихся государственным контролем.
Экономика требует действенной помощи и поддержки от управления земельными ресурсами. Одним из перспективных направлений развития содержания управления земельными ресурсами является разветвленная система земельного надзора и контроля и усиление его общественной составляющей [1].
Государственный земельный надзор - важная мера обеспечения законности и правопорядка в сфере использования и охраны земель. Однако сейчас многие авторы задаются вопросом: «Насколько эффективна эта деятельность в России?» По данным Бутылиной Е.В. можно сделать вывод о том, что на данный момент отсутствует эффективная система земельного надзора. Причины этого во многом связаны с недостатками общего реформирования контрольно-надзорной деятельности, а также с несовершенством правового регулирования отношений в данной области, недостатки законодательства и его правоприменения [2].
С 2015 года государственные инспекторы Росреестра выявляют нарушения земельного законодательства еще одним действенным способом - административным обследованием земельных участков без взаимодействия с правообладателями земель. Должностные лица земельного надзора самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований исследуют земельный участок на основании информации во всех доступных и легальных источниках, при этом не взаимодействуя с правообладателями земель. На практике эта процедура выглядит так: земельный инспектор, изучая открытые источники информации, обнаруживает факт превышения площади землепользования, либо использования земель вообще в отсутствие каких-либо прав, так же может быт установлен факт нецелевого использования земельного участка, например, объект недвижимости предназначен для строительства, а фактически на нем расположена автостоянка.
Инспектор с помощью данных кадастра недвижимости, правил землепользования и застройки, а также Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним устанавливает юридические обстоятельства, составляет акт административного обследования, представляет его на утверждение. Затем в случае необходимости проводится внеплановая проверка в установленном порядке. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверка проводится после согласования с прокуратурой. Процедура административного обследования объектов земельных отношений повышает эффективность и законность использования земельных участков, не давая при этом возможностей для необоснованного привлечения к ответственности, а значит, не затрагивает законопослушных землепользователей.
Появление административного обследования стало возможным благодаря внесению изменений в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - РФ), а также принятию правил проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.03.2015 № 251.
Так, например, по результатам административного обследования было установлено, что в отсутствии разрешения на строительство, возведен капитальный пристрой к существующему одноэтажному зданию кафе, на основании чего составлен протокол об административном правонарушении по ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) РФ.
В другом случае, по результатам административного обследования земельного участка под многоквартирным домом общей площадью по данным государственного кадастра недвижимости 7578 кв.м. было выявлено несоответствие ограждений обследуемого
земельного участка границам земельного участка многоквартирного дома, в результате чего площадь самовольно занятого участка земель общего пользования составила 1465 кв.м., что послужило основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности в виде штрафа в размере 100 000 руб.
Административные нарушения в сфере государственного земельного надзора в Калачинском районе Омской области представлены на рис. 1.
Самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих
документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности
Нарушение порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования
Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению
Использование земель не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием
Неиспользование земельных участков
2015 год 2014 год 2013 год
Иные нарушения земельного законодательства
0 20 40 60
Рисунок 1 - Количество выявленных нарушений земельного законодательства по Калачинскому району Омской области В результате контрольных мероприятий за 2013-2015 год в Калачинском районе выявлено два вида нарушений. Самым распространенным видом нарушения является самовольное занятие земельных участков, использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. В статье 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земель понимается как пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка. При использовании земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю виновное лицо имеет либо имело некие правоудостоверяющие или правоустанавливающие документы, несоответствующие требованиям законодательства РФ. Показатель данного нарушения к 2013 году снизился по отношению к 2014 году, но при этом показатель 2014 года возрос по отношению к 2015 году на 67%. Доля данных нарушений в общем количестве выявленных нарушений земельного законодательства по итогам 2015 года составила 96% (55 из 57). К административной ответственности за данное нарушение привлечено 3 граждан (в 2014 году - 4; в 2013 году - 34), 12 должностных лиц в 2014 году (в 2013 году - 6).
Анализируя выявленные правонарушения против порядка управления, видно, что преобладающим правонарушением является невыполнение в установленный срок законного предписания об устранении нарушения земельного законодательства (ч. 25 ст. 19.5 КоАП РФ) (рис. 2). По итогам 2015 года это единственное правонарушение против порядка управления. За данное нарушение к административной ответственности привлечено 4 граждан в 2013 году, 2 должностных лиц в 2015 году (в 2014 году - 8; в 2013 году - 3). Количество данных нарушений к 2014 году увеличилось на 14% по сравнению с данным
показателем 2013 года, но уменьшилось на 75% к 2015 году по сравнению с данным показателем 2014 года. Показатель исполняемости вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства характеризует принятие государственными земельными инспекторами мер административного воздействия к нарушителям земельного законодательства, не устраняющим выявленные правонарушения. Так, в целях устранения нарушителями нарушений земельного законодательства государственные инспекторы по использованию и охране земель уполномочены выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений и в дальнейшем контролировать исполнение предписаний. В случае выявления неисполнения предписания и неустранения нарушения должно возбуждаться дело об административном правонарушении по части 25 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор).
Неуплата административного штрафа в срок
Невыполнение предписаний госземинс лектора по вопросам у стр анега м нарушал п! земельного законод ател ь ств а
Неповиновение требованию госземннспектора или воспрепятствование осуществлению им служебных обязанностей
Рисунок 2 - Статистика административных правонарушений в системе земельных
отношений
За последние годы число нарушений в сфере земельных отношений растет, чаще всего по тем причинам, что довольно часто граждане и различные организации используют земельные участки, при этом, не оформив на них в установленном порядке правоустанавливающие документы.
Основной причиной увеличения данных правонарушений является неприменение действенных мер к нарушителям, материалы по результатам проверок в редких случаях передавались в органы прокуратуры для возбуждения уголовного дела по ст. 199 Уголовного кодекса РФ (уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации).
Соотношение количества наложенных административных штрафов на граждан, юридических лиц и должностных лиц за 2015 год представлено на рисунке 3.
2015 год
[2014 год
12013 год
| Юридические лица
| Граждане
Должностные лица
Рисунок 3 - Соотношение административных штрафов по субъектам административной ответственности в Калачинском районе Омской области за 2015 год Максимальная доля от общей суммы наложенных штрафов (67%) приходится на должностных лиц. Также, большой процент нарушителей (33%) приходится на граждан, по причине того, что уровень правовой грамотности граждан в стране все еще остается очень низким.
Одной из особенностей государственного земельного надзора заключается в содержании мер административного принуждения, применяемым государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства. Основной мерой административного наказания нарушителей земельного законодательства является административный штраф. Административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в рублях или в величине кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции. Данные о количестве наложенных и взысканных административных штрафов по итогам плановых и внеплановых проверок отражены на рис. 4.
Сумма уплаченных (взысканных) административных штрафов
Сумма наложенных административных штрафов
2015 год 12014 год 12013 год
20
40
60
80
Рисунок 4 - Динамика величины уплаченных (взысканных) и наложенных административных штрафов в Калачинском районе Омской области, тыс. руб.
За 2013 год сумма наложенных административных штрафов (27,1)на 4% превышает сумму взысканных административных штрафов (26,1). По статистическим данным за 2014 год можно сделать вывод о том, что уплаченных административных штрафов (оплачено 20 из 25 тыс. руб.) меньше на 25%, чем наложенных штрафов. За 2015 год сумма наложенных административных штрафов (76) на 26% превышает сумму взысканных административных штрафов (56,5). В связи с незначительным размером штрафных санкций, а также низкой платежеспособности населения сумма взысканных штрафов остается низкой.
Как видно из диаграммы процент взысканных штрафов очень мал, по причине того, что до изменения земельного законодательства в начале 2015 года, размер санкций за нарушения не менялся более 5 лет и величина административных штрафов зачастую была в разы меньше земельного налога, который оплачивали добросовестные землепользователи. Важно подчеркнуть, что сумма наложенного административного штрафа оставалась весьма низкой и не стимулировала правонарушителя к надлежащему использованию занимаемого им земельного участка. Таким образом, лицо, заплатив штраф, размер которого не соответствует степени общественной опасности правонарушения, продолжает нарушать земельное законодательство (как правило, самовольно или без правоустанавливающих документов занимать земельный участок).
Штрафы на основе кадастровой стоимости земли помогут устранить недостатки законодательства, которые мешали защитить добросовестных землепользователей и справедливо наказать нарушителей. Повышение штрафов, безусловно, положительно скажется на соблюдении дисциплины землепользователями.
Управлением Росреестра по Калачинскому району Омской области за 2013 год выявлено 54 нарушения земельного законодательства, из них устранено только 22% (12 нарушений). К 2014 году выявлено 44 нарушения. Устранено за 2014 год 68% (30 нарушений). За 2015 год количество нарушений увеличилось на 34% и составило 59 нарушений, устранено 37 % (22 нарушения) (рис. 5).
■ Количество выявленных нарушал пт з емел ьно го законод ател ь ств а
■ Количество устраненных нару ш ей й земельного
1 аконод ател ь ств а
Рисунок 5 - Динамика изменения устраняемости выявленных правонарушений Показатель устраняемости выявленных правонарушений характеризует достижение территориальными органами Росреестра конечной цели исполнения государственной функции по государственному земельному надзору - устранение выявленного нарушения земельного законодательства. Устраняемость выявленных правонарушений на уровне 37 % -это достаточно низкий показатель. До изменения земельного законодательства 2015 года причиной относительно невысокого значения данного показателя напрямую была связана с незначительными размерами штрафов за правонарушения в сфере имущественных правоотношений. В этой связи для лиц, допустивших нарушение земельного законодательства, является более выгодным, с экономической точки зрения, заплатить штраф, нежели организовать свою деятельность в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации.
С 20 марта 2015 года усилена административная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение земельного законодательства. Ставки административных штрафов в некоторых случаях увеличены в разы. Дополнительно к этому за некоторые виды правонарушений теперь предусмотрен штраф, размер которого исчисляется в процентном соотношении от кадастровой стоимости участка.
В связи с этим следует ожидать увеличения данного показателя.
2015 год
Главной особенностью полномочий органов государственного земельного контроля состоит в том, что их деятельность носит надведомственный характер, охватывает все категории земель, а также деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности. Поэтому необходимо рассмотреть нарушения по категориям земель (рис. 6).
Земли населенных пунктов
Земли сельскохозяйственного назначения
2015 год
■ 2014 год
■ 2013 год
0 10 20 30 40 50
Рисунок 6 - Динамика выявленных нарушений по категориям земель (на основе данных ОВД, прокуратуры, органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль и других
органов)
В 2013 году специалистами государственного земельного надзора было обследовано 9054,30 га земель различных категорий. Нарушения были зафиксированы в основном на землях населенных пунктов (22 нарушения) и землях сельскохозяйственного назначения (24 нарушения).
В течение 2014 год обследовано 17729,2 га земель. Нарушения были зафиксированы также на землях населенных пунктов (21 нарушение) и землях сельскохозяйственного назначения (13 нарушений). В 2015 году при обследовании 128,92 га земель количество нарушений на землях населенных пунктов уменьшилось - на 23%, на землях с/х увеличилось - на 124%. На других категориях земель в данный период в районе нарушений не выявлено.
Проведя анализ работы Управления по осуществлению государственного земельного надзора управления Росреестра по Омской области в 2015 году можно увидеть незначительное увеличение как количественных, так и качественных показателей деятельности в данной сфере по сравнению с предыдущими периодами.
Однако остается и ряд проблем, возникающих в ходе реализации полномочий по государственному земельному надзору. Одной из них является осуществление взаимодействия с органами местного самоуправления при проведении последними муниципального земельного контроля. На территории Калачинского муниципального района Омской области данный вид взаимодействия осуществляется слабо.
Для решения данной проблемы Управлением в 2013 году и начале 2014 года подготовлено и подписано с главами городских и сельских поселений муниципальных районов Омской области соглашение «О порядке взаимодействия при осуществлении мероприятий государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля на территории муниципальных образований Омской области».
После вступления в силу указанного Соглашения незначительно, но стали увеличиваться показатели деятельности муниципального земельного контроля, проводимого на территории Омской области.
В целях дальнейшего укрепления взаимодействия в сфере контроля за соблюдением земельного законодательства Росреестр планирует осуществление деятельности, направленной на совместную работу с органами местного самоуправления. По соответствующим обращениям администраций городских и сельских поселений муниципальных образований Омской области намечается проведение рабочих совещаний,
посвященных вопросам, возникающим в ходе осуществления мероприятий муниципального земельного контроля, а также проведение в рабочем порядке консультаций представителей органов местного самоуправления по вопросам, возникающим в ходе исполнения последними своих полномочий в сфере земельно-имущественных отношений [3].
Приведенные сведения о взаимодействии Росреестра и органов местного самоуправления Калачинского района в сфере осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля позволяет сделать следующие выводы.
За 2014 год должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль в Калачинском районе, представлено 96 единиц материалов проверки соблюдения земельного законодательства (за аналогичный период 2015 года представлено на 8 единиц больше). В результате рассмотрения данных материалов должностными лицами Росреестра, осуществляющими государственный земельный надзор в соответствии со статьей 23.21 КоАП РФ, за 2014 год взыскано 20 тыс. руб. При этом, за 2015 год взыскана сумма, больше на 35% от суммы 2014 года (56,5 тыс. руб.). Очевидно увеличение всех основных показателей, характеризующих особенности организации взаимодействия органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля [4].
Проведя анализ деятельности органов государственного земельного надзора, основанный на сведениях годовых отчетов о контроле за соблюдением земельного законодательства можно сделать вывод о том, что в настоящее время деятельность государственного земельного надзора достаточно эффективна, благодаря увеличению основных показателей в данной сфере. Однако остается и ряд проблем, возникающих в ходе реализации полномочий по государственному земельному надзору.
Несмотря на многочисленные рабочие встречи и совещания, а так же заключенные с органами местного самоуправления рамочные соглашения о взаимодействии в рамках осуществления муниципального земельного контроля и государственного земельного надзора, эффективность такого взаимодействия в ряде случаев остается на низком уровне. Очень часто муниципалитеты не уделяют должного внимания вопросам муниципального земельного контроля, хотя земельный налог относится к местным и напрямую пополняет муниципальный бюджет.
Серьезная проблема заключается в кадровой политике государства. Немало постановлений о привлечении к административной ответственности отменяются в судах по причине нарушения процедуры и сроков привлечения к ответственности, что говорит о невысокой квалификации государственных земельных инспекторов. А привлечение высококвалифицированных специалистов для прохождения государственной гражданской службы в орган, осуществляющий в соответствии с действующим законодательством РФ государственный земельный надзор, затруднено очень низким для такой работы денежным содержанием.
В заключение следует отметить, что в отношении совершенствования государственного земельного надзора на текущий момент были предприняты определенные конкретные шаги. Приняты и утверждены федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного земельного надзора» и федеральный закон «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», в которых предмет государственного земельного надзора изменен на проверки конкретных земель, земельных участков, частей земельных участков, а штрафы будут исчисляться исходя из кадастровой стоимости земельного участка.
Интересна содержащаяся в них позиция Минэкономразвития РФ, предложившего эти законопроекты. По мнению этого министерства, введение новой процедуры административного обследования, как предполагается, изменит процедуру планирования и реагирования на нарушения. Отдельно было предложено упразднить производственный земельный контроль, как избыточную функцию.
Однако представляется, что все эти меры хоть и призваны повысить качество
государственного земельного надзора, но к серьезному улучшению ситуации с неправомерным поведением землепользователей вряд ли сможет привести. С учетом сокращения в рамках сокращения общего числа государственных гражданских служащих числа государственных инспекторов необходимо кардинальный пересмотр процедур и методов не только планирования, но и осуществления государственного земельного надзора. Возможно, необходимо в ближайшем будущем изменение общего функционала и статуса государственного инспектора по использованию и охране земель.
Ссылки на источники:
1. Рогатнев, Ю.М. и др. Современные проблемы землеустройства и кадастров : учеб.пособие / Ом. гос. аграр. ун-т ; под ред. Ю. М. Рогатнева. - Омск : Изд-во ОмГАУ, 2013. - 255 с.
2. Бутылина, Е. В. Совершенствование законодательства в области государственного земельного надзора / Е. В. Бутылина // Аграрное и земельное право. - 2014. - № 8 (116). - С. 4-6.
3. Государственный земельный надзор. Профилактика правонарушений [Электронный ресурс] - Режим доступа: Портал Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Омской области. -http://www.to55.rosreestr.ru/kadastr/goszemkontrol/kadastr_rezultati_raboti/nadzor_statii/(Дата обращения: 01.11.2016).
4. Взаимодействие органов государственного земельного надзора и органов муниципального земельного контроля [Электронный ресурс] - Режим доступа: Портал Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Омской области. -http://www.to55.rosreestr.ru/kadastr/goszemkontrol/kadastr_rezultati_raboti/nadzor_statii/(Дата обращения: 01.11.2016).
Darya Mylkina
Student
FSBEI HE Omsk SA U, Omsk Yuri Rogatnev
Doctor of Economic Sciences, Professor FSBEI HE Omsk SA U, Omsk
The System of Control over the Use of Land within the Municipal District (on the Data
from Kalachinsk District) Abstract. The article describes the control system for the use of land resources in the context of Kalachinsk municipal district of Omsk region (in dynamics 2013, 2014, 2015). Shows the statistics of violations of land legislation on the results of control measures over the 2013-2015, the ratio of the amounts paid and imposed administrative fines, as well as trends in ustranyaet the identified violations. The analysis of the information about the interaction of Management and local government of Kalachinsk district in the implementation of the state land supervision, municipal land control. Noted measures taken to improve the state land supervision shortcomings in the system.
Keywords: control, oversight, administrative survey, government inspector, violation, fine.
