CC BY
418
ЛЕТАЕВА Е.А., кандидат юридических наук, letaeva_lena@mail.ru Кафедра административной деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
LETAEVA E.A.,
Candidate of Legal Sciences, letaeva_lena@mail.ru Chair of administrative activities of the internal affairs bodies; Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049, Russian Federation
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ КВАЛИФИКАЦИИ САМОВОЛЬНОГО ЗАНЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА
Аннотация. На основе исследования норм российского законодательства дается авторское определение понятия самовольного занятия земельного участка, анализируются проблемы квалификации правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Особое внимание уделено вопросу разграничения самовольного занятия земельного участка от смежных составов административных правонарушений и иных противоправных деяний в области охраны собственности, специфике предмета правонарушения, включающего земельный участок, часть земельного участка, в том числе почвенный слой, границы земельного участка, описанные и удостоверенные в установленном порядке. Приводится перечень правоустанавливающих документов, необходимых для определения факта совершения указанного правонарушения или его отсутствия, а также должностных лиц, правомочных осуществлять квалификацию правонарушения по факту самовольного занятия земельного участка или его части.
Ключевые слова: земельный участок; самовольное занятие; квалификация; статья; правонарушение; признаки правонарушения; правоустанавливающие документы.
TOPICAL ISSUES OF QUALIFICATION OF THE UNAUTHORIZED OCCUPATION OF A LAND PARCEL
Annotation. Basing on the study of the norms of the Russian legislation, the author's definition of the unauthorized occupation of a land parcel is given. The problems of qualification of offences, the responsibility for which is provided by Article 7.1 of the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, are analyzed. Special attention is paid to the issue of the delineation of the unauthorized occupation of a land plot from the adjacent elements of administrative offences and other illegal acts in the field of property protection, the specificity of the object of the offence, including the land parcel, part of the land parcel, as well as the soil, the land parcel borders described and certified in the prescribed manner. The author provides the list of legal documents necessary to determine the fact of committing the specified offence or the lack of such offence, as well as the list of the officials competent to carry out the qualification of the offence on the fact of the unauthorized occupation of a land parcel or its part.
Keywords: land parcel; unauthorized occupation; qualification; article; offence; elements of offence; legal documents.
Самовольное занятие земельного участка - одно из самых распространенных правонарушений в сфере земельных отношений, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная ответственность (статья 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Данная статья направлена на защиту прав государственной, муниципальной и частной собственности на землю, обеспечение надлежащего порядка владения и распоряжения ею. Сфера ее действия чрез-
вычайно широка и затрагивает интересы как государства, так и иных землепользователей.
В последнее время возросло количество выявленных фактов самовольного занятия земельных участков. Об этом свидетельствует анализ судебной практики судов общей юрисдикции*, заключений
* Требование: об отмене актов о привлечении к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ за самовольное занятие земельного участка // Постановление Саратовского областного суда от 25 февр. 2016 г. по делу N 4А-83/2016. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
уполномоченных должностных лиц, подготовленных по результатам проведения выездных проверок соблюдения земельного законодательства, а также обращений граждан в суд с исками об освобождении самовольно занятых земельных участков*.
Правоохранительные органы и их должностные лица в ходе осуществления деятельности по применению данной нормы испытывают некоторые сложности правового, организационного и процессуального характера. К проблемам квалификации относятся следующие: определение предмета административного правонарушения; разграничение самовольного занятия земельного участка со смежными составами ввиду схожести квалифицирующих признаков правонарушений; установление сроков давности привлечения к ответственности, что обусловлено затруднениями в определении момента совершения рассматриваемого административного правонарушения, связанного с понятием длящегося деяния; установление последствий самовольного занятия земельного участка при продолжении противоправного поведения.
В административном праве под квалификацией правонарушений понимается установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками реально совершенного деяния и признаками, содержащимися в правовой норме, предусматривающей ответственность за его совершение [1, с. 55].
В связи с этим квалификация административных правонарушений - это прежде всего деятельность правоприменительных органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.
Процесс квалификации административного правонарушения является достаточно длительным и включает такие этапы, как выявление и анализ признаков реально совершенного деяния; анализ признаков конструкции состава правонарушения, предусматривающего административную ответственность, сравнительный анализ
результатов оценки признаков деяния и состава правонарушения [1, с. 59].
Изложенное выше в целом относится к квалификации самовольного занятия земельного участка. Анализ судебной практики позволяет определить самовольное занятие земель как пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке**. Кроме того, в юридической литературе используется термин «самовольный захват земли», под которым следует понимать безосновательное, совершенное без наличия каких-либо надлежащим образом оформленных разрешительных документов занятие участка земли путем размещения на нем принадлежащего виновному лицу имущества либо разработки данного земельного участка в личных целях этого лица [2].
Таким образом, самовольное занятие земель - это определенные действия лиц, подтверждающие фактическое использование конкретного земельного участка, когда отсутствует решение органа исполнительной власти или местной администрации о том, что данный участок был передан в собственность, в аренду, в пользование, пожизненно наследуемое владение. Данное правонарушение представляет собой посягательство на установленные законом земельные правоотношения, наносящее урон экономике, вред землепользователям, собственникам, владельцам. В том случае, если участок самовольно захвачен из государственных земель или земель запаса, вред наносится государству. Самовольно занятый участок подлежит обязательному возврату без каких-либо возмещений лицу, совершившему самозахват, затрат на освоение земельного участка.
При квалификации административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, в каждом конкретном случае необходимо установить обязательные признаки его состава, позволяющие отгра-
* Требование: о возврате имущества, взыскании убытков // Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 14 июля 2015 г. по делу N 33-6515-15. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
** О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 февр. 2011 г. N 11: ред. от 25 янв. 2013 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2011. N 5; 2013. N 3.
ничить от смежных составов административно-правовых и иных противоправных деяний в области охраны собственности.
При определении объекта самовольного занятия земельного участка важно точно установить предмет данного правонарушения, которым могут являться:
1) земельный участок, то есть часть поверхности земли, включая покрывающий ее почвенный слой, который самовольно занимает лицо, не имеющее права на него.
Соответственно, под использованием земельного участка в отсутствие у лица предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок следует понимать пользование им, сопряженное с отсутствием такого права.
В то же время под использованием плодородного слоя земли, квалифицируемым по ст. 7.1 КоАП РФ, понимается использование его на самом земельном участке (например, ведение огородничества, садоводства). Так, судом обоснованно дана квалификация деяния как незаконного использования без право-удостоверяющих документов под огород земельного участка, находящегося через дорогу от многоквартирного жилого дома, в котором проживало лицо*. Если же плодородный слой перевозится, транспортируется в другое место, то данное деяние следует квалифицировать по ст. 7.27 КоАП РФ или по ст. 158 УК РФ в зависимости от размера ущерба.
По совокупности правонарушений будет квалифицироваться и незаконное занятие земельного участка с имеющимся на нем водоемом (ст.ст. 7.1 и 7.6 КоАП РФ);
2) часть земельного участка, в том числе почвенный слой. Так, например, занятие части земельного участка, принадлежащего на праве собственности другому лицу, будет рассматриваться как использование земельного участка лицом, не име-
* Требование: об отмене актов о привлечении к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ за самовольное занятие земельного участка. Решение: В удовлетворении требования отказано, поскольку заявитель не выполнил предусмотренную законом обязанность по оформлению правоустанавливающих документов на землю // Постановление Нижегородского областного суда от 30 дек. 2015 г. N 4а-910/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ющим правоустанавливающих документов (занятие земельного участка лицом по устной договоренности с установкой на нем пилорамы).
В случае, если часть земельного участка, принадлежащая лицу на праве собственности, увеличена за счет захвата части лесного насаждения без специального разрешения, данное деяние следует квалифицировать по ст. 7.9 КоАП РФ как самовольное занятие лесных участков;
3) границы земельного участка, описанные и удостовереные в установленном порядке. Если границы земельного участка не изменялись и данный факт подтверждается проверкой специально уполномоченного органа (управление административно-контрольной работы администрации городского округа субъекта Российской Федерации), то в таком случае увеличения земельного участка за счет самозахвата земли не имело места. На наш взгляд, в данном случае речь может идти о кадастровой ошибке или о мошеннических действиях должностного лица, совершившего самозахват земельного участка под прикрытием закона.
К границам земельного участка следует отнести не только межевые знаки, но и искусственные ограждения (забор), при этом необходимо будет установить собственника этого ограждения (забора). Если на спорном участке ограждение было установлено иным лицом и данный факт найдет свое подтверждение в суде, то лицо, привлекаемое по ст. 7.1 КоАП РФ, освобождается от административной ответственности.
При квалификации правонарушения по ст. 7.1 КоАП РФ следует установить, является ли земельный участок делимым. Если земельный участок может быть разделен на части и каждая из них после раздела образует самостоятельный земельный участок, то разрешенное использование последнего осуществляется без перевода его в состав земель иной категории [3, с. 155].
Соответственно, если имеет место захват обеих частей делимого участка, то данное деяние следует квалифицировать как два самостоятельных правонарушения. Примером делимого земельного участка будет являться земля под гаражным боксом в гаражном кооперативе, располагающемся под одной крышей, с общим фун-
да ментом, поскольку гаражи, входящие в гаражный комплекс, принадлежат на праве собственности разным лицам, а не одному собственнику.
Обязательными альтернативными признаками объективной стороны самовольного занятия земельного участка являются следующие деяния.
Во-первых, самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, которое выражается в активных действиях по установлению фактического господства над земельным участком путем размещения на нем строений, огораживания, принятия иных мер для воспрепятствования доступа на него законных собственников (владельцев, арендаторов, других пользователей) либо путем посева (посадки) сельскохозяйственных и иных растений и т.п. [3, с. 155]
В качестве примеров можно привести занятие сверхустановленной площади земельного участка, не оговоренное изначально в заявлении, адресованном мэрии городского округа, о формировании земельного участка для целей, не связанных со строительством, для временного складирования (хранения) строительных материалов, иного имущества; самовольное перемещение межевых знаков; возведение хозяйственных построек, ларьков, киосков на не принадлежащем лицу участке и т.д.
Во-вторых, использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, заключающееся в активном завладении лицом земельным участком без правоустанавливающих документов, а также пользовании земельным участком, которое осуществляется с разрешения собственника или уполномоченного им лица, но сопряжено с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю.
Примером может быть пользование без соответствующих правоустанавливающих документов земельным участком, расположенным на землях общего пользования на придомовой территории, или осуществление хозяйственной деятельности на не оформленном в установленном порядке земельном участке.
В то же время, если при занятии или использовании земельного участка
последний был приведен в полную негодность, в результате чего утрачивается его хозяйственно-экономическая ценность, правонарушение следует квалифицировать по ст. 7.17 КоАП РФ «Уничтожение или повреждение чужого имущества». Если же имело место незаконное завладение земельным участком с указанными последствиями, то действия виновного следует квалифицировать по совокупности ст.ст. 7.1 и 7.17 КоАП РФ. В случаях, когда действиями виновного лица, направленными на повреждение или уничтожение чужого имущества, причинен значительный ущерб, они могут быть квалифицированы по ст. 167 УК РФ «Умышленные уничтожение или повреждение имущества» [4].
При квалификации самовольного занятия земельного участка необходимо иметь четкое представление о легальных основаниях использования земельного участка. Как следует из ст.ст. 40, 41, 43 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) и ст.ст. 262, 264 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), право на использование (пользование) соответствующего земельного участка принадлежит собственнику такого земельного участка, а также может осуществляться лицом, не являющимся его собственником. К таким лицам ст.ст. 5 и 41 ЗК РФ относят землепользователей, землевладельцев, арендаторов и обладателей сервитутов (имеющие право ограниченного пользования чужим земельным участком).
В законодательстве Российской Федерации не раскрывается понятие «правоустанавливающие документы». На практике под ними принято понимать документы, на основании которых возникло то или иное право на объект недвижимости. Так, если земельный участок предоставлен пользователю на праве аренды, то правоустанавливающим документом будет являться договор аренды.
Исходя из этого, при установлении правоустанавливающих документов компетентным органам, должностным лицам необходимо выяснить то, какую именно обязанность не выполнило лицо, соорудившее строение, ограждение. Например, размещение торгового объекта на земельном участке предполагает наличие права собственности или договора аренды, субаренды на данный участок или его часть.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 июня 2006 г. N 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю»* правоустанавливающими документами на земельный участок являются:
- копия акта органа государственной власти или органа местного самоуправления;
- кадастровый план земельного участка;
- иные документы, подтверждающие предоставление земельного участка данному субъекту, либо выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Кроме того, в случаях, установленных федеральными законами, в этот перечень могут быть включены и другие правоустанавливающие документы:
- документы, разрешающие осуществление хозяйственной деятельности на земельном участке, в случаях, когда законодательством установлена необходимость их получения (ст. 40 ЗК РФ «Права собственников земельных участков на использование земельных участков» и ст. 41 ЗК РФ «Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков»);
- разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, если в соответствии с законодательством Российской Федерации требуется получение такого разрешения**;
- свидетельства о государственной регистрации, которые выдаются правообладателю, арендатору, залогодержателю;
- свидетельство о праве на наследство либо иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право собственности такого гражданина на указанное здание (строение) или сооружение (п. 7
Рос. газ. 2006. 14 июля.
ст. 25.2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
При выявлении признаков самовольного занятия земельного участка следует учитывать, что государственной регистрации согласно ст. 130 ГК РФ не подлежат временные постройки, иные сооружения, которые прочно не связаны с землей. Факт того, является ли постройка временной или капитальной, сотрудник полиции может установить, основываясь на заключении бюро технической инвентаризации (БТИ), согласно Положению о государственном учете жилищного фонда вРоссийскойФедерации*** или строительного контроля****.
В БТИ можно обратиться и для установления права собственности недвижимого имущества (п. 7 Постановления Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301).
Правоустанавливающим документом в данном случае будет договор аренды, субаренды земли, безвозмездного пользования земельным участком или право постоянного (бессрочного) пользования им, а также иные документы, подтверждающие право пользования, распоряжения, владения имуществом (например, договор на размещение торгового киоска). Вместе с тем согласно ст. 26 ЗК РФ договор аренды, субаренды, безвозмездного пользования земельным участком, заключенный на срок менее чем один год, не подлежит государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В контексте рассматриваемого вопроса следует отметить, что право на занятие и использование земельного участка
** О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: фе-дер. закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ: ред. от 13 июля 2015 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594; 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4385.
*** О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 13 окт. 1997 г. N 1301: ред. от 30 янв. 2013 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 42.
**** о порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства: постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 468 (вместе с Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. N 26. Ст. 3365.
может возникнуть согласно ст. 8 ГК РФ, в том числе:
- из решений собраний в случаях, предусмотренных законом;
- из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности;
- вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий. В качестве примера приведем заключение на момент осмотра земельного участка письменного согласия государственного органа, действующего от имени собственника земельного участка, на размещение на участке сорокафутовых рефрижераторных контейнеров для обеспечения своевременного накопления и хранения продовольствия в целях нормального осуществления деятельности отдела хранения продовольственной службы войсковой части*.
Неоднозначным при квалификации самовольного занятия земельного участка является вопрос о признании его длящимся правонарушением. Так, согласно решению Верховного суда Чувашской республики самовольное занятие земельного участка не признано длящимся правонарушением, поскольку в отличие от использования оно считается совершенным с момента захвата земли**, т.е. является однократным во времени деянием.
В пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» сформулировано следующее определение длящегося административного правонарушения: «Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненад-
* Требование: о привлечении к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ за самовольное занятие земельного участка // Решение Приморского краевого суда от 20 окт. 2015 г. по делу N 7-211207/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
** О некоторых вопросах, возникающих у судов Чувашии при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Судебный вестник Чувашии. 2007. N 2.
лежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом»***.
Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения, либо когда собственнику стало известно о самовольном захвате земли. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока****.
Исходя из сказанного, административное правонарушение, предусмотренное ст. 7.1 КоАП РФ, является длящимся правонарушением только в части использования земельного участка.
При установлении признаков субъекта рассматриваемого правонарушения следует учитывать, что самовольное занятие земельного участка или его части может быть осуществлено как физическими, так и юридическими лицами, включая должностных лиц. Кроме того, следует отметить, что лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица [5].
Обязательным признаком субъективной стороны является прямой умысел. Отсутствие умысла является основанием прекращения производства по делу. Так, например, наличие предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на земельный участок включает в себя установленное ст. 552 ГК РФ приобретение покупателем объекта недвижимости права пользования земельным участком, на котором находится это строение. При наличии
*** О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5: ред. от 19 дек. 2013 г. // Рос. газ. 2005. 19 апр.
**** Там же.
права собственности на строение, расположенное на земельном участке, признание такого деяния самовольным использованием земельного участка исключается.
Факультативными признаками субъективной стороны данного правонарушения являются цель - использование земельного участка - и мотив - извлечение личной выгоды. Но вместе с тем они могут влиять на установление умысла. Например, ограждение заброшенного участка земли не для личного пользования, а для защиты своего участка, находящегося рядом, от нашествия диких животных исключает применение к лицу ст. 7.1 КоАП РФ.
Таким образом, при квалификации самовольного занятия земельного участка
компетентным органам, должностным лицам следует: выявить и проанализировать факт самовольного занятия и использования земельного участка или его части; иметь четкое представление о наличии правоустанавливающих документов; определить собственника земельного участка, незаконного строения и т.п.; проанализировать обязательные признаки правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ; разграничить указанный состав административного правонарушения и смежные составы правонарушений; установить время совершения самовольного занятия земельного участка, поскольку рассматриваемое правонарушение признается длящимся только в части его использования.
Список литературы
1. Административная ответственность: учеб. пособие / под ред. А.И. Стахова [и др.]. М., 2014. 247 с.
2. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. N 195-ФЗ (постатейный) / Р.В. Амелин [и др.]. (Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2014). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / И.И. Ве-ремеенко [и др.]. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. 944 с.
4. Комментарий к ст. 7.17 КоАП РФ. Ш_: http://stkoaprf.ru/7-17 (дата обращения: 25 дек. 2016 г.).
5. Выявление и документирование правонарушений по фактам самовольного занятия земельного участка под размещение объектов торговли (ст. 7.1 КоАП РФ): отчет о НИР (заключ.) / Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России; рук. Летаева Е.А. Тюмень, 2015. 55 с. Исполн.: Яшкин Т.К. РК 05156898.
