CC BY
111
УДК 340.111.028.5
В. В. Косарева
Механизм правового регулирования в сфере миграционных отношений (теоретико-правовой аспект)
В статье рассматривается вся совокупность общественных отношений, испытывающих правовое воздействие со стороны государства. Проведен анализ закономерностей и тенденций развития механизма правового регулирования миграционных правоотношений, обеспечивающих работу миграционной системы общества, а также направления миграционной политики и безопасности органов государственной власти.
The article deals with the social relations complex, which is affected by the State legal impact. We analised patterns and trends of the legal regulation of migration relations mechanism, which provides functioning of migration system of society, as well as the direction of migration policy and the security of public authorities.
Ключевые слова: право, правовые средства, правовое регулирование, механизм правового регулирования, миграционные правоотношения.
Key words: legal, remedies, legal regulation, legal regulation mechanism, legal migration.
Ключевое влияние на формирование, изменение, преобразование общественных отношений во все времена оказывало государство. Используя различные правовые средства (методы и способы воздействия), государство преобразует построение общественных отношений для удовлетворения потребностей субъектов, в том числе субъектов миграционных правоотношений. В свою очередь право, как разностороннее явление, обязано упорядочивать общественные отношения в сфере миграции и, как известно, право можно рассматривать с различных сторон.
Право - это и особенное социальное явление общественного развития, составляющий элемент культуры, критерий свободы и справедливости, право квалифицируется как цель по отношению к обществу, обретая мощное социальное значение.
Право также можно рассматривать с позиции инструмента для разрешения проблем, стоящих перед обществом, и для удовлетворения потребно-
© Косарева В. В., 2016
стей людей. Данный подход предоставляет для исследования правовой материи специфический понятийный аппарат, среди конструкций которого центральное место занимает категория «правовые средства».
Первоначально правовые средства анализировались на отраслевом уровне, и представляли собой «сочетания (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению их целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества» [4, с. 87].
В настоящее время правовые средства выступают как всеобщая теоретическая проблема. С.С. Алексеев под правовыми средствами понимает институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров [1, с. 14].
Таким образом, можно определить правовые средства как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей [3, с. 772].
В число правовых средств включаются юридические нормы, правоотношения, субъективные права и юридические обязанности, санкции, меры защиты прав, законодательные и иные нормативные правовые акты, правоприменительные акты, договоры, другие юридические документы и т. п. Так, например, в качестве правовых средств вполне можно характеризовать источники позитивного права, такие как законы, указы, доктрины, концепции, программы, постановления, положения, инструкции и т. п. Все названные инструменты широко используются для правовой регламентации миграционных отношений на международном, межгосударственном и национальном уровне.
С позиций инструментального подхода к праву в качестве правовых средств можно рассматривать отдельные правовые нормы и институты, правовые принципы, а также такие конкретные «инструменты» правового регулирования, как запреты, дозволения, субъективные права, законные интересы, юридические обязанности, поощрительные и негативные санкции, льготы, иммунитеты, исключения и др.
Данную группу правовых средств, формализованных на уровне нормативных конструкций позитивного права и отличающихся свойством институ-циональности, ряд ученых-правоведов охватывают понятием «правовые средства-инструменты». Названная группа правовых средств является тем инструментальным фундаментом, который используется в практической
75
регулятивной деятельности государственных органов и должностных лиц, применяющих законодательство на практике. Они также активно используются в правореализационном процессе, участниками которого являются субъекты, не обличенные публично-властными полномочиями.
В связи со сложностью и многогранностью системы миграционных правоотношений, необходимостью межотраслевого комплексного подхода к их нормативно-правовой регламентации, в процессах их правового регулирования на нормативно-правовом уровне используется весьма богатый «спектр» правовых регуляторов, практически вся система типичных правовых средств.
Признаки правовых средств, задействованные в регулировании миграционных правоотношений:
- выражают общие приемы обеспечения потребностей субъектов миграционных отношений в достижении поставленных целей (упрощенный порядок въезда и трудовой деятельности для граждан отдельных стран, безвизовый режим и т. д.);
- отражают регулятивную силу права (устанавливают порядок нахождения мигрантов на территории государства, их трудоустройства, начиная с прибытия на территорию РФ, прохождения медицинского осмотра, сдачи экзаменов, оплаты самого патента и его получение/ аннулирование). В данном случае особая сила права направлена на преодоление преград, находящихся на пути удовлетворения потребностей субъектов правоотношений;
- правовые средства при взаимодействии с другими элементами являются основой механизма правового регулирования (комплекс правовых средств направленный на борьбу с нелегальной миграцией создает ту основу, которой руководствуются ведомственные органы при решении поставленных задач);
- устанавливаются государствами (миграционные правоотношения регулируются как на трансграничном, так и на национальном уровне путем издания федеральных законов, указов, постановлений, программ, концепций, стратегий и т. д.).
Выделяя виды правовых средств, регулирующих миграционные правоотношения, их можно подразделить следующим образом:
1. по действию - регулятивные и защитные (Закон № 115-ФЗ устанавливает порядок доступа иностранцев на территорию Российской Федерации, порядок учета и контроля за их проживанием, вводит ограничения, связанные с их трудовой деятельностью, предусматривает институт высылки (депортации) иностранных граждан с территории России);
76
2. предмету регулирования - конституционные, гражданско-правовые, административные, уголовные;
3. характеру - консультативные (рекомендации по предотвращению и исправлению нарушений прав мигрантов, где бы они ни происходили) и методические (выдворение, депортация);
4. значимости последствий - простые (административный штраф и т. д.) и сложные (за совершение или организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через территорию Российской Федерации организованной группой, в целях совершения данного преступления на территории страны, - наказываются лишением свободы на срок до семи лет со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового и с ограничением свободы на срок до двух лет либо без такового);
5. времени действия - беспрерывные (получение гражданства) и краткосрочные (виза полученная мигрантом);
6. можно выделить также побуждающие (льготы для мигрантов из стран СНГ) и ограничительные (истечение льготного режима пребывания на территории РФ для украинских граждан, не оформивших РВП, патент или вид на жительство) и т. д.
Принято считать, что юридические средства участвуют в правовом регулировании и правовом воздействии.
Если правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочивания, то правовое воздействие - как взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей.
В современный период наиболее приоритетной формой управления миграционными процессами является их правовое регулирование, которое осуществляется на трансграничном, межгосударственном, внутригосударственном и региональном уровне. Хотелось бы отметить, что правовое регулирование миграционных правоотношений является одной из форм влияния права на социальные связи. Можно выделить также информационно-психологическую, воспитательную и социальную формы [3, с. 724].
Правоприменительный срез правового регулирования отношений миграции часто связан с выдачей мигрантам разного рода юридических документов, подтверждающих законность нахождения лица на территории
77
государства, а также порождающих и изменяющих содержание их правовых отношений с государством, круг их взаимных прав, обязанностей, ответственности.
Так, в соответствии с действующим российским законодательством к числу наиболее важных таких документов относятся: приглашение на въезд в Российскую Федерацию, виза (разрешение на въезд в Российскую Федерацию), миграционная карта, разрешение на временное пребывание, вид на жительство, разрешение на работу, разрешение на использование труда иностранных работников.
Правовое регулирование является неким инструментом социального управления, которое призвано упорядочить общественные отношения, в том числе и в сфере миграции, обеспечивая позитивные потребности и их реализацию субъектами миграционных отношений. В процессе возникновения данных отношений появляются различные препятствия, которые в случае несвоевременного изъятия снижают эффективность правового регулирования. В данном случае препятствие - это фактор, который ограничивает или пресекает процесс упорядочивания социальных связей, функционирует конфликтно по отношению к удовлетворению правомерных интересов субъектов миграционных отношений.
В зависимости от факторов, влияющих на управленческий процесс, препятствие может проявляться в виде правонарушений, а также в виде отсутствия конкретных юридических фактов (например, нарушение режима пребывания на территории РФ, отсутствие возможности изменить причину въезда на территорию РФ).
Механизм правового регулирования в сфере миграционных правоотношений призван упорядочивать миграционные отношения. Отдельные инструменты слабы и комплексно бороться с препятствиями не могут. В данном ключе важное значение имеет такое построение правовых средств, которое позволило бы беспрепятственно удовлетворять потребности субъектов миграционных правоотношений.
Исследователь В.Б. Исаков считает, что механизм правового регулирования необходимо рассматривать с позиции технологической схемы регулирования. Наиболее обоснованной представляется позиция А.В. Малько. По мнению ученого, механизм правового регулирования - это система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права [3, с. 726].
Исходя из такого представления правового регулирования, детально рассмотрим механизм правового регулирования миграционных правоотношений. Из данного определения можно выделить цель правового регулирования миграционных правоотношений - обеспечение гарантированного и беспрепятственного удовлетворения потребностей субъектов миграционных правоотношений с одновременной защитой интересов граждан РФ и государства в целом.
Хотелось бы отметить, в юриспруденции принято разделять два понятия «правовая система» и «механизм правового регулирования». Так, под правовой системой Н.И. Матузов понимает «совокупность юридических явлений, существующих в обществе, весь арсенал правовых средств, находящихся в его распоряжении» [2, с. 13].
Таким образом, миграционные правоотношения обеспечиваются комплексом правовых средств, позволяющих в определенном случае быть эффективными и действенными.
Необходимость в правовых средствах обусловлена различной природой потребностей субъектов миграционных отношений к важным для них целям, и имеющимися препятствиями на этом пути. Сложность в реализации целей субъектов миграционных отношений требует разнообразия в использовании правовых средств.
Правовое регулирование миграционных правоотношений имеет свои стадии: стадия формирования нормы права; юридический факт или фактический состав; стадия возникновения прав и обязанностей; стадия реализации субъективных прав и юридических обязанностей; стадия применения права (правоприменительный акт издается компетентным властным органом).
Первая стадия характеризуется созданием определенного правила поведения, которое направлено на реализацию интересов субъекта миграционных правоотношений и требует соответствующей справедливой организации. На данной стадии происходит не только определение круга интересов субъекта миграционных правоотношений (например, оплата патента), но и возможные препятствия, которые могут затруднить процесс достижения цели (мигрант утратил чек оплаты налога по патенту). В этом же ключе определяются правовые средства для преодоления существующих затруднений (первый чек оплаты можно восстановить в территориальных органах УВМ ГУ МВД РФ, последующие чеки можно восстановить в отделении Сбербанка России, либо обратиться в налоговую службу с запросом о выписке по всем свершенным платежам).
Вторая стадия характеризуется предусмотренными нормами права, специальными условиями, которые возникают при наступлении юридического факта (субъект миграционных правоотношений пересек границу РФ), влекущего за собой юридические последствия: возникновение, изменение и прекращение правовых отношений (мигрант пересек территориальную границу РФ, при оформлении миграционной карты целью въезда указал «работа», оформив патент, осуществлял трудовую деятельность, спустя год работодатель не продлил трудовое соглашение, трудовой мигрант обязан выехать из страны в установленные законом сроки). Нередко требуется целая система юридических фактов (фактический состав), при этом один из фактов должен быть непременно решающим, приводящим к юридическим последствиям.
Так, для осуществления права мигранта трудиться на территории РФ по приглашению на основании Инструкции по оформлению и выдаче приглашений на въезд иностранных граждан РФ (Приложение №2 к Приказу МВД России от 31 января 2003 г. № 72), первому субъекту миграционных правоотношений (мигранту), нужно собирать и переслать необходимый пакет документов и сведений о себе будущему работодателю. Второму субъекту миграционных правоотношений (организации), необходимо подать ходатайство на приглашение иностранного гражданина для трудоустройства на территории РФ, а также собрать полный пакет документов. В заключение, препятствие преодолевается принятием соответствующего акта применения права (разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы, выданное федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом, при наличии заключения компетентного органа государственной службы занятости населения субъекта п. 3 ст. 18 ФЗ № 115). Зачастую решающий факт отсутствует, препятствуя дальнейшему движению интересов субъекта миграционных правоотношений и общества в целом. Акт применения права связывает юридические факты в единый юридический состав, дающий надежность и влечет возникновение субъективных прав и обязанностей персонального характера, а также предоставляет возможность реализовывать субъектам миграционных правоотношений конкретные интересы путем преодоления препятствий.
Третья стадия характеризуется выявлением конкретной юридической связи с делением субъектов миграционных отношений на упровомоченных и обязанных. На данной стадии происходит установление у сторон интереса и субъективного права, требующее его удовлетворения, а также определение
стороны, которая имеет обязанность не противостоять этому удовлетворению или же предпринять действия исключительно в интересах управомоченного.
Таким образом, правоотношение возникает при наличии юридических фактов и на основе норм права, которые и создают конкретное правило поведения для определенных субъектов миграционных правоотношений (заключение сторонами гражданско-правового договора в соответствии со ст. 420 ГК РФ).
На четвертой стадии происходит исполнение субъективных прав и юридических обязанностей. Правовое регулирование достигает необходимых целей и дает возможность реализовать свой интерес субъекту миграционных правоотношений (мигрант трудится на территории РФ по приглашению на основе выделенных квот в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.09.2013 г. № 800). При этом акты реализации субъективных прав и обязанностей - это основа, без которой невозможно их исполнение.
Пятая стадия наступает в случае, когда юридическая норма не может быть реализована без соответствующего правоприменительного действия. В случае если субъект ограничивает права конкретного лица, либо совершает правонарушение, то для него неизбежно должны наступить определенные юридические последствия (незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности влечет за собой наложение административного штрафа с возможным административным выдворением (п. 1 ст. 18.10 КоАП РФ)).
Таким образом, правовой механизм нужен для всех заинтересованных сторон: государству, обществу и человеку.
Отвечая глобальным мировым изменениям, законодатель должен в полной мере учитывать общественные интересы, те обстоятельства, в которых они будут обеспечиваться. Необходимо создавать такие условия в рамках регулирования миграционных отношений, при которых субъектам будет выгодно исполнять нормы миграционного законодательства. Например, введенная ст. 322.1 УК РФ установила ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, их незаконного пребывания в России или незаконного транзитного проезда через ее территорию. Также важно отметить, что Федеральным законом от 30.12.2012 № 3081 и Федеральным законом от 30.12.2012 № 3122,
1 О внесении изменений в статью 322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации: федер. закон от 30.12.2012 № 308-ФЗ // СЗ РФ. 2012. №53 (ч.1). Ст. 7633.
2 О внесении изменений в статью 322 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьи 150 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: федер. закон от 30.12.2012 № 312-ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч.1). Ст. 7637.
81
были внесены изменения в редакцию ст. 322, 322.1, которые ужесточают ответственность за нарушение миграционного законодательства, тем самым определяя очевидную необходимость его соблюдения.
Совершенствование правоприменительного процесса не только дополняет эффективность нормативного регулирования, оба элемента составляют сам механизм правового регулирования. Правоприменительный процесс и процесс нормативного регулирования, действуя взаимосвязанно, гарантируют дополнительные преимущества самому руководящему процессу. «От правильного выбора правовых средств зависит в конечном счете достижение целей правового регулирования, а значит, эффективность права в целом. Недооценка, неверный выбор юридических средств, приемов, заложенных в нормативной основе правового регулирования, приводят к сбоям в реализации права, снижению правового эффекта» [5, с. 18].
Применительно к миграционным правоотношениям совершенствование правоприменительного процесса проявляется в создании ЕМЦ в каждом регионе России для регистрации и учета мигрантов в рамках концепции государственной миграционной политики РФ.
Повышение правовой грамотности прибывающих на территорию страны мигрантов в настоящее время осуществляется путем введения в 2014 г. обязательного комплексного экзамена по знанию русского языка, истории, основ законодательства. Данные нововведения должны стать серьезным шагом к уменьшению этнической преступности в России.
Правовое регулирование предполагает активное участие государства в упорядочивании общественных отношений в целях удовлетворения интересов субъектов данных отношений. Влияние же на общественные отношения оказывают как общество в целом, так и отдельно взятый субъект миграционных правоотношений. Миграционные правоотношения, входящие в сферу правового регулирования, разнородны, отсюда возникает необходимость в различных способах и методах юридического воздействия. Механизм правового регулирования образует логически упорядоченную систему юридических средств, при помощи которых реализовывается правовое регулирование миграционных правоотношений.
Для успешного регулирования миграционных правоотношений необходимо использовать правовые средства и правильно определять границы их действия как на субъектов миграционных правоотношений, так и на общество в целом. Сам механизм правового регулирования гарантирует государству комбинацию наиболее приемлемых правовых средств, механизмов для результативного урегулирования текущих проблем в сфере миграции.
82
Список литературы
1. Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Сов. гос-во и право. - 1987. - № 6. - 19 с.
2. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. (Теоретико-информационный аспект) / под ред. Н.И. Матузова. - Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1994. - 184 с.
3. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. -776 с.
4. Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. - М.: Юрид. лит. - 1984. - 224 с.
5. Сапун В.А. Инструментальная теория права в юридической науке // Совр. гос-во и право: сб. науч. тр. - Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 1992. - 30 с.
