CC BY
66
Несмотря на несомненные преимущества каждого вида, одновременное их применение на территории одного государства порождает некоторые проблемы.
Предоставление инвесторам различных государств особых видов режимов деятельности (национальный режим или режим наибольшего благоприятствования со всеми их вариациями) ставит иностранных инвесторов в различное правовое положение по сравнению с национальными инвесторами или инвесторами других стран.
Многообразие режимов, предоставляемых инвесторам для их деятельности на территории одного государства, вызывает проблему определения конкретного правового статуса инвестиций той или иной иностранной фирмы, так как этот статус зависит и от положений национального законодательства, и от положений различных международных
соглашений, что несомненно, создает особые сложности во взаимоотношениях иностранной компании и органов государства, осуществляющих и контролирующих инвестиционную политику.
Представляется, что приемлемым выходом из такого положения является создание однородной юридической среды для предпринимательской деятельности иностранных инвесторов. С этой точки зрения наиболее удачным является предоставление инвесторам национального режима деятельности, который вводит унифицированные условия деятельности для национальных и иностранных инвесторов, хотя при этом возможности установления особых льгот, или, наоборот, особых ограничений для иностранцев в зависимости от изменения инвестиционной политики государства, принимающего инвестиции - остаются.
Проблемы правового регулирования
миграционных отношении
В.А. Козлов
доктор юридических наук
Развитие законодательства в целом обеспечивает реализацию стратегии государственной политики, определяющей приоритеты всех сфер жизнедеятельности страны, прежде всего, по тем направлениям, которые сформулированы в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. В последние годы в Российской Федерации активизировалось формирование новой сферы правового регулирования - регулирование миграционных отношений.
Вместе с тем следует отметить, что качество законотворческой работы все еще страдает существенными недостатками, главный из которых состоит в нестабильности действующих норм закона. Многократные изменения и дополнения законов зачастую не только не устраняют пробелы, но и в определенной степени усиливают противоречия. Данная проблема в полной мере касается совершенствования нормативного правового регулирования в сфере миграции. От того, как будут развиваться миграционные процессы, какой они примут вектор движения, зависит не только политическая стабильность и территориальная целостность страны, но также социально-экономическое развитие Российской Федерации.
Стратегический курс политики Российской Федерации в сфере миграции направлен на стабилизацию общей численности населения и содействие устойчивому социально-экономическому развитию страны. Устойчивость социально-экономического развития Российской Федерации в значительной мере зависит от обеспечения ее потребности в трудовых ресурсах. Государственная миграционная политика Российской Федерации предполагает эффективное управление миграционными процессами для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны. В основе совершенствования миграционной политики должно быть сочетание действенного государственного контроля за миграционными процессами и обеспечением прав и свобод как мигрантов, прибывающих из-за рубежа, так и граждан России. Однако до настоящего времени не выработана целостная государственная миграционная политика, направленная на комплексное решение проблем незаконной миграции, эффективное управление миграционными процессами, в том числе в целях обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны. Кроме того, не выстроена эффективная государственная институциональная система управления миграцией.
В течение 2006-2007гг. в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации проблемам правового обеспечения противодействия нелегальной миграции были посвящены "круглые столы"1, в ходе которых были выработаны рекомендации, направленные на сокращение незаконного сектора миграции, совершенствование ее правового регулирования, упорядочение пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.
Вместе с тем участниками совещаний отмечалось, что ухудшается социальное положение граждан России в местах оседания чрезмерного числа иммигрантов из-за роста безработицы, повышения цен на жилье, продукты питания, а также вследствие возникающих параллельно проблем обеспечения услугами здравоохранения, образования и социальной защиты населения в силу увеличения нагрузки на эти институты. Все это способствует усилению напряженности в сфере межэтнических отношений и возникновению этнических конфликтов. В этих условиях назрела острая необходимость разработать и принять Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации, на основе которой целесообразно сформировать государственные программы по отдельным направлениям, в том числе, по борьбе с незаконной миграцией. Концепция должна предусматривать план действий по совершенствованию законодательного регулирования в сфере миграции.
Совершенствование правового статуса трудящихся-мигрантов требует устранения имеющихся коллизий правовых норм, касающихся их прав и обязанностей, и преодоления неопределенности правового регулирования, которое подчас чревато последствиями, серьезно ухудшающими положение иностранных работников. Наряду с избыточностью и усложненностью отдельных административных процедур в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства ряд процедур, напротив, либо вообще не получили надлежащего правового оформления, либо урегулированы далеко не в полном объеме. Специалисты отмечают, что законодательство, действующее в сфере регулирования миграционных отношений, не обладает должной полнотой, не всегда отражает динамику миграционных процессов, зачастую не отвечает потребно-
стям правоприменительной практики. Законодательство в сфере миграции развивается бессистемно, прежде всего, в связи с отсутствием качественного статистического учета в сфере миграции, анализа и прогнозирования происходящих процессов. Оно недостаточно оперативно реагирует на изменения ситуации в сфере управления миграцией, на новые вызовы и угрозы, не формирует комплексную систему превентивных мер противодействия.
По степени детализации оно еще отстает от имеющегося опыта законодательного регулирования данной сферы правоотношений зарубежных стран, не в полной мере соответствует международным стандартам.
Необходимо признать, что некоторые позитивные шаги в направлении сближения национального законодательства с международными стандартами законодателем сделаны. В частности, с 15 января 2007г. вступили в силу изменения, внесенные Федеральным законом от 18.07.2006 № 110-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Эти изменения затронули как механизм квотирования трудовой миграции, так и правовой статус мигрантов, прибывших в Россию из стран в безвизовом порядке. Нормы Закона предоставляют преимущества в трудоустройстве гражданам иностранных государств, с которыми у Российской Федерации заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан. Законом упрощена также процедура получения разрешения на работу иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. В настоящее время для получения такого разрешения иностранному гражданину следует подать соответствующее заявление, при этом, необходимо иметь документ, удостоверяющий личность, миграционную карту с отметкой о въезде в Россию и квитанцию об уплате государственной пошлины. Территориальные органы ФМС России обязаны в течение десяти дней выдать разрешение на работу, при этом, отказ не допускается, кроме случаев, когда иностранец не представил указанные документы.
1 См.: Материалы "круглых столов" на тему: "Незаконная миграция, ее влияние на криминогенную обстановку в Российской Федерации. Проблемы "Законодательное обеспечение борьбы с незаконной миграцией" (4 декабря 2006г.); "Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия нелегальной миграции" (23 октября 2007г.) - Организатор - Комитет Государственной думы по безопасности.
п 01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о
X
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
п
Ol
Z
во о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S S о
X
о а
т
S ф
ч:
п
а <
X S X н
и ф
со
Работодатели вправе привлекать и использовать для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу, без получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Работодателю не надо получать разрешение на данную категорию иностранных работников, а необходимо только уведомить территориальный орган ФМС России и орган занятости населения.
Кроме того, с 15 января 2007г. вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". Соответствие Федерального закона общепризнанным международно-правовым стандартам выражается в закреплении в нем уведомительного характера миграционного учета. В настоящее время разрешительный порядок регистрации по официальному месту жительства и учета по месту пребывания допускается только в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.
Федеральный закон содержит новые для российского законодательства правовые категории, цели, принципы и содержание правовых механизмов сбора, обобщения, фиксации, использования и хранения необходимой информации о миграционных процессах в стране. Указанные правовые категории разработаны с целью выработки и реализации государственной миграционной политики, обеспечения гарантий соблюдения прав человека в процессе осуществления миграционного учета путем противодействия незаконной миграции и другим противоправным явлениям. Законом предусмотрены гибкие модели миграционного учета иностранных граждан в зависимости от их иммиграционного статуса на территории Российской Федерации - регистрация по официальному месту жительства или учет по месту пребывания; прекращена практика ежегодной перерегистрации иностранных граждан и в максимальной степени упрощены для них административные процедуры постановки на учет по месту пребывания и снятия с учета по прежнему месту пребывания, вплоть до использования почтового уведомления.
Выступая на "круглом столе" по теме "Актуальные проблемы правового обеспече-
ния противодействия нелегальной миграции" директор ФМС России К.О.Ромодановский
2 а
отметил2: ...результаты правоприменительной практики ФМС России в 2007 г. подтверждают, что принятые законодательные меры в сфере миграции принесли ощутимый позитивный эффект. На учет в органы ФМС поставлено почти 6 миллионов 300 тысяч человек. Упрощение процедуры учета позволило увеличить количество граждан, ее выполняющих. Таких цифр еще не было. Аналогичные результаты дало и упрощение процедуры получения разрешения на работу для граждан государств-участников СНГ. Сегодня они вправе самостоятельно получать разрешение на работу и трудоустраиваться. Поэтому число законно работающих иностранцев существенно возросло. Количество выданных разрешений на работу, по сравнению с прошлым годом, возросло почти в 4 раза. Всего в России имеют право законно работать более 2-х миллионов иностранцев. Соответственно, увеличилось количество трудовых мигрантов защищенных юридически, в том числе, в социальном плане. Оптимизация процедуры о приобретении законного правового статуса положительно сказалась на демографической ситуации в России. По данным Росстата в 2006г. миграционный прирост компенсировал потери населения на 18,6%. А за период с января по август 2007г. эта цифра возросла до 44,9%, то есть возросла в 2,4 раза".
Тем не менее несмотря на наличие определенных позитивных сдвигов в сфере регулирования миграционных отношений, как отмечают специалисты ФМС России, практика применения новелл законодательства показала ряд пробелов, требующих дальнейшего законодательного регулирования.
В частности, иностранные граждане, получив разрешение на работу, не всегда заключают с работодателем трудовые соглашения (договора), что позволяет им уклоняться от уплаты налогов. Так, в виде неуплаченных налогов, таможенных сборов ущерб от незаконной миграции составляет порядка 200 млрд рублей ежегодно. Имеют место факты обналичивания значительных сумм денежных средств с участием незаконных мигрантов.
В настоящее время Федеральной миграционной службой выдано порядка 520 тысяч разрешений на работу иностранцам. И только 160 тысяч получено уведомлений от работодателя о том, что эти иностранцы
2 См.: Выступление директора ФМС России К.О. Ромодановского на "круглом столе" по теме "Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия нелегальной миграции (23 октября 2007г.). - Государственная дума.
устроились или заключили трудовые отношения с соответствующим работодателем. 360 тысяч человек иностранных работников, получивших разрешение на занятие трудовой деятельности на территории Москвы, не трудоустроены3.
Среди иностранных работников, труд которых используется в России, велика доля лиц нелегально осуществляющих трудовую деятельность, что приводит к нарушению их трудовых и социальных прав, порой в весьма жесткой форме. Нелегалы-мигранты, попадая в условия другого государства, испытывают немалые социально-бытовые, психологические и правовые трудности и образуют специфическую группу повышенного криминогенного риска4. Это создает угрозу национальному рынку труда и способствует теневой экономике.
Кроме того, в настоящее время в отдельных отраслях экономики недопустимо массово используется труд низкоквалифицированных иностранных работников, в частности, в лесной отрасли, в результате чего происходит хищническая эксплуатация российских лесных ресурсов, без сохранения лесных насаждений для воспроизводства лесов. Система лесозаготовок, транспортировки и розничной продажи лесоматериалов все в большей степени концентрируется в отдельных компаниях, создаваемых этническими диаспорами. Доходы, получаемые от такой деятельности, идут за границу либо на финансирование незаконной массовой миграции.
По мнению специалистов, основной причиной такого положения в сфере миграции, является неэффективный механизм определения квоты. В целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов и содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации необходимо продолжить практику применения квотирования в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан, страны их происхождения и от иных экономических и социальных
критериев с учетом региональных особенностей рынка труда.
Характеризуя проблемы правового обеспечения противодействия нелегальной миграции, первый заместитель председателя Комитета Государственной думы по безопасности М.И.Гришанков5 особо отметил, что в некоторых сферах экономической деятельности нелегальные мигранты начали постепенно занимать господствующие позиции в ущерб российским гражданам. В условиях разрушения отлаженной системы пограничного и ослабления миграционного контроля, пользуясь несовершенством действующего законодательства, перемещенные лица начали активно проникать на внутрироссий-ский рынок труда, энергично вытесняя из него российских граждан. В ряде регионов страны этот процесс вызвал протестные настроения, возникновение и эскалацию межэтнических трений, совершенно недопустимых в условиях многонациональной и полиэтнической России. Практически такого же мнения придерживается директор ФМС России К.О.Ромодановский6, который отмечает, что для России наиболее актуальна борьба с незаконной трудовой миграцией и предотвращение ее негативных экономических последствий. По данным исследования, проведенного Международным фондом сельскохозяйственного развития и Межамериканским банком развития, Россия является европейским лидером по масштабам трудовой миграции. На долю Российской Федерации приходится 48% общего числа мигрантов из данного региона. Примечательно, что по данным того же исследования, Россия одновременно является и главным пунктом назначения для миграции из СНГ. При этом переводы мигрантов из стран СНГ, работающих, в том числе и в России, составляют значительную часть бюджетов этих государств. Например, для Таджикистана, Киргизии, Молдовы - это более 30% ВВП.
По мнению экспертов7 к 2026 г., при условии некоторого прогресса в рождаемости и
3 См.: Выступление Статс-секретаря заместителя министра внутренних дел Н.А. Овчинникова на "круглом столе" по теме "Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия нелегальной миграции (23 октября 2007г.). - Государственная дума.
4 См.: Доклад первого заместителя Министра внутренних дел А.А.Чекалина на "правительственном часе" в Государственной думе 15.03.2006г. по теме: "Об основных приоритетах миграционной политики в Российской Федерации и о мерах, принимаемых Правительством РФ по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере". - Государственная дума.
5 См.: Выступление первого заместителя председателя Комитета Государственной думы по безопасности М.И.Гришанкова на "круглом столе": "Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия нелегальной миграции" (23 октября 2007г.). - Государственная дума.
6 См.: Выступление директора ФМС России К.О. Ромодановского на "круглом столе" по теме: "Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия нелегальной миграции (23 октября 2007г.). - Государственная дума.
7 См.: Бобырев В.В. Законодательная деятельность - основа позитивного развития страны. - М., 2007. С.89-90.
п 01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о х
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
П Ol
Z
eo о о
N
U U О (L
EX
CQ
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S Е о х о а т
S ф
:
п
а <
X S X н
и ф
со
средней продолжительности жизни, население России уменьшится только до 137 млн человек. Но если сохранятся современные негативные тенденции, оно может упасть до 125 млн человек, что реально угрожает национальной безопасности, территориальной целостности нашей страны. Указанная проблема становится также и существенным барьером экономического роста России.
Ежегодно с различными целями в Россию приезжает более 20 миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства8. От того, как будут развиваться миграционные процессы, какой они примут вектор движения, зависит политическая стабильность и территориальная целостность страны, ее социально-экономическое развитие, реализация национальных и геополитических проектов, участие России в мировом разделении труда.
В 2005-2006 гг. темпы незаконной миграции возросли в 3,7 раза. По официальной статистике привлечение иностранных работников в российскую экономику за последние десять лет возросло в шесть раз. Согласно прогнозам Росстата России, к 2010 г. в России будет находиться не менее 19 миллионов нелегальных мигрантов. Таким образом, в ближайшем будущем доля незаконных мигрантов превысит 10 % населения нашей страны. По оценке Минздравсоцразви-тия России, трудовая миграция на законном основании не превышает 10-15 %. По мнению специалистов МВД России, на одного легально работающего иностранца приходится десять незаконно работающих эмигрантов. Между тем по оценкам различных специалистов в области миграции в России трудятся от 7 до 15 миллионов иностранных граждан. К сожалению, в России не существует сколько-нибудь достоверных оценок масштабов незаконной миграции. Отсутствует также точная статистика о количестве нелегальных мигрантов на территории страны. В связи с этим следует отметить, что весьма важным направлением работы ФМС России, в том числе и в плане борьбы с незаконной миграцией, стало создание информационной системы учета иностранных граждан, позволяющей контролировать все этапы пребывания иностранца на территории России. По данным Федеральной миграционной службы России в нее включено на сегодняшний день более 54 миллионов персональной информации об иностранных
гражданах, и еженедельно она пополняется на 1 миллион записей. При этом специалисты рассматривают информационную систему и как средство для упрощения оформления документов, необходимых иностранным гражданам для законного пребывания и осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации. Ее функционирование позволит сократить время, затрачиваемое на осуществление административных процедур. Кроме того, на сайте ФМС начала работать система проверки действительности паспортов российских граждан. В базе содержится около 144 миллионов данных, это 144 миллиона паспортных анамнезов, 93% всех выданных паспортов, из них почти 24 миллиона по утраченным, похищенным и недействительным паспортам.
Таким образом, в результате применения нового законодательства в сфере миграции повысилась прозрачность миграционных потоков, а государство получило инструменты для более гибкого регулирования процессов миграции.
На Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов (21 ноября 2006г.), посвященном вопросам повышения эффективности правоохранительной системы России, Президент РФ В.В.Путин, отметил, что важнейшим условием успешной борьбы с преступностью остается нормативная база. В попытке адаптировать структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям принято значительное число правовых актов, регулирующих эту сферу отношений. Тем не менее миграция во многом сохраняет спонтанный, неуправляемый характер. В связи с этим основной задачей государственной миграционной политики в области законодательства является совершенствование законодательного регулирования въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, включая их трудовую деятельность.
Нелегальное использование иностранной рабочей силы влечет за собой финансовые потери государства в виде выпадающих доходов за использование иностранных работников, неуплаты налоговых платежей в социальные внебюджетные фонды способствует вывозу капитала из стран и, соответственно, его изъятию из совокупного внутреннего спроса.
8 Как отмечено в докладе директора ФМС России К.О.Ромодановского на "правительственном часе" в Государственной думе 15.03.2006г.: ежегодно на территорию Российской Федерации прибывает более 20 млн мигрантов, по экспертным оценкам около 10 млн из них являются нелегальными мигрантами.
Одновременно формируется теневой оборот финансовых средств в значительных объемах, которые легализуются либо используются для финансирования в преступной деятельности. В этой связи в вопросах совершенствования миграционной политики необходимо учитывать имеющее негативное воздействие нелегальной миграции на различные стороны жизни российского общества. Не устранив их, нельзя достигнуть ожидаемого положительного эффекта от привлечения легальной трудовой миграции в части улучшения экономической и демографической ситуации в стране. Исходя из этого, следует формировать новую миграционную политику. В посланиях Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации отмечается, что рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией иммиграционной политики.
При совершенствовании организационного и правового регулирования миграционных процессов Российской Федерации необходимо стимулировать приток в страну квалифицированной миграции, людей образованных и законопослушных, тех кто с уважением будет относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям.
Трудовая миграция является существенным фактором для достижения стабильного развития предприятий и тех секторов экономики, которые сталкиваются с международной конкуренцией в условиях глобализации. В условиях, когда нет достаточных возможностей для осуществления легальной миграции, нерегулируемая миграция становится для иностранного работника единственной альтернативой.
Незаконная миграция в России, как и всякое масштабное явление, является следствием конкретных причин. Необходимо перенести акцент не на борьбу со следствием, а искоренить причины этого
явления, которые связаны с определенными административно-правовыми и финансовыми условиями. Комплексное решение поставленных проблем потребует внесения определенных изменений в уголовное, административное, трудовое законодательство, а также в действующее российское законодательство в области миграции.
В целях сокращения притока неквалифицированной иностранной рабочей силы, в том числе нелегальной, по нашему мнению, необходимо повышать эффективность механизма, который экономически и юридически делал бы это невыгодным для российских хозяйствующих субъектов.
Необходимо также совершенствовать правовые и организационные системы привлечения иностранных трудовых мигрантов, создав прозрачный механизм привлечения иммигрантов с учетом экономических, социальных, политических и иных аспектов для целостности государства, его безопасности и экономического развития.
Одновременно необходимо привести в соответствие с действующим законодательством правовое регулирование Правительством Российской Федерации вопросов, связанных с квотированием и контролем временного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Для защиты рынка труда от дешевой неквалифицированной рабочей силы и успешной конкуренции на мировом рынке труда необходимо повысить качество рабочих мест, обеспечить достойный уровень оплаты труда, а также защиту трудовых прав работников и создать социальную инфраструктуру.
Реализация указанных мер позволит создать действенный механизм защиты прав трудящихся-мигрантов на территории Российской Федерации, существенно стабилизирует миграционную ситуацию в стране.
п 01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о х
о а
т
Е ф
^
п
к <
X X X н
и ф
со
