CC BY
51
УДК 301
МЕХАНИЗМ ОЦЕНИВАНИЯ ПРЕСТИЖА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
© Олег Савельевич Правосуд
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, аспирант кафедры теоретической и прикладной социологии, e-mail: [email protected]
В статье представлена трактовка понятия «престиж местного самоуправления», рассмотрены уровни, ценностно-нормативная природа, механизм формирования престижа местного самоуправления. Обоснованы противоречия в оценках престижа МСУ.
Ключевые слова: престиж как социокультурный феномен; местное самоуправление; оценка престижа местного самоуправления.
Престиж местного самоуправления (далее - МСУ) может быть рассмотрен как системное образование, имеющее ценностнонормативную природу и зависящее от степени совпадения моделей поведения и социальной значимости и эффективности деятельности представителей МСУ с интересами и экспектациями граждан, с доминирующими эталонными представлениями об эффективности власти.
Система оценивания качественных и количественных характеристик МСУ, в качестве престижной / непрестижной, рассматривается на двух уровнях:
1) оценки МСУ на макроуровне: обществом, общественными институтами, социальными группами (далее - общественные оценки);
2) оценки МСУ на микроуровне: индивидами, в т. ч. самими ее представителями (далее индивидуальные оценки) [1].
Первый уровень оценивания выражается в различных видах и способах дифференцированного вознаграждения представителей МСУ за надлежащее выполнение социально значимых функций. Общество располагает, как минимум, тремя видами вознаграждений (по К. Дэвису и У. Муру) [2]:
- предметы, обеспечивающие средства существования и комфорт;
- средства для удовлетворения различных склонностей и увлечений;
- средства для укрепления чувства собственного достоинства и самовыражения.
Последний вид благодаря своему исключительному социальному характеру является в значительной степени функцией мнения других, но по важности не уступает двум первым. Эти виды вознаграждения исполь-
зуются по-разному в зависимости от социальных положений профессиональных групп. Более высокие по рангу положения (к каковым относится МСУ уже в силу принадлежности к системе государственной власти) наделяются большими правами, возможностями, престижем и уважением, по сравнению с другими профессиями.
Материальное вознаграждение (зарплата, пенсионное обеспечение, доступ к общественным фондам потребления, различным льготам и т. п.) определяет экономический статус МСУ.
Моральное вознаграждение (внимание СМИ, награждения, почет, уважение, авторитет, доверие и т. д.) представляет собой ее престижный статус. В этом случае вознаграждается не формальная принадлежность МСУ к системе государственной власти, а ее реальный вклад в развитие общества, измеряемый определенными количественными и качественными показателями.
Позиция К. Дэвиса и У. Мура, обозначенная еще в 1945 г., может служить примером классического функционалистского объяснения престижа. Престиж как мера профессионального неравенства и власти рассматривается ими в качестве «бессознательно используемого устройства», с помощью которого общество рекрутирует индивидов для заполнения социальных позиций, требующих различных способностей и обучения. При этом предполагается, что высокий престиж и оплата - это компенсация за выполнение нужных обществу, но обременительных и неприятных с точки зрения личности обязанностей [3]. Несомненно, такой подход отражает представления о справедливом вознаграждении труда, но непонятно
каким образом общество воспроизводит идеальное соответствие социальной структуры и структуры возможностей. Кроме того, в современных российских социокультурных условиях весьма трудно найти примеры, когда власть, престиж и деньги распределены в полном согласии с функциональной полезностью социальной позиции для общества в целом. Престиж, которым общественные институты наделяют отдельные профессиональные группы, не всегда соответствует их реальному вкладу в развитие общества.
Поэтому, несмотря на то, что ряд авторов (С.А. Войтович, М.Х. Титма, М.Й. Тальюнай-те) полагает: общественные институты вознаграждают какие-либо виды профессиональной деятельности за их значимость для общества, все же источником формирования общественного престижа МСУ является не столько ее формальная значимость и важность для общества, сколько ее социальный эффект. Источником престижа становятся представления членов общества о результативности и полезности МСУ, реально отраженные в социальной практике служащих. Иными словами, престижный статус МСУ является усредненной оценкой важности выполняемых ею функций, ее места в системе общественного разделения труда, оценок ее эффективности с учетом социокультурной ситуации.
В отличие от государственной службы (всегда имеющей дополнительный вес за счет своей принадлежности к системе государственной власти) МСУ таким весом почти не обладает. Госслужба как бюрократическая организация является эволюционной универсалией и необходимым условием эффективной широкомасштабной мобилизации власти (М. Вебер). МСУ, в свою очередь, является самоуправлением народа. Как следствие, уровень и границы ее влияния значительно меньше, чем у госслужбы. Несмотря на то, что МСУ - важная и необходимая составляющая в системе общественного развития и государственного управления, у него нет такой константы престижа, как у госслужбы.
Во многом это объясняется сутью и значением МСУ в России. Дело в том, что в России исторически в основу МСУ, а именно в основу организации земской и городской реформ в России в 1864 и 1870 гг., легла общественная теория местного самоуправления
[4]. А для нее характерен принцип противопоставления интересов государства и местного населения. Конституция Российской Федерации 1993 г. возродила МСУ, основанное на современном понимании общественной теории. В России МСУ не рассматривается как часть системы государственных органов. Появление российского МСУ в его сегодняшнем виде стало результатом процессов, вызванных объективной необходимостью: во-первых, децентрализацией власти, а во-вторых, усилением ее демократических начал [5].
К признакам, характеризующим общественную природу существующей в России модели МСУ, относят: самостоятельность населения в принятии решений; относительную хозяйственную самостоятельность; выборность всех органов МСУ и многих должностных лиц [6]. Принцип независимости МСУ и тенденция к расширению его полномочий на Западе нашли свое закрепление в Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой был разработан и российский закон о местном самоуправлении.
Вышеуказанная самостоятельность МСУ стала причиной различия оценок ее престижа от оценок престижа госслужбы.
Госслужба всегда будет иметь определенный уровень высокого общественного престижа, который В.В. Комлева называет константой престижа [1, с. 73]. Потому что, признавая значимость госслужбы, государство перераспределяет в ее пользу значительно большие ресурсы, материальное и моральное вознаграждение (по сравнению с МСУ). Как отмечает профессор В.И. Васильев (комментируя ст. 12 Конституции Российской Федерации, гарантирующую самостоятельность МСУ), «конституционный принцип самостоятельности МСУ привел не только к отделению местного самоуправления от государства, но и государства от местного самоуправления» [7].
Поэтому константа престижа МСУ чрезвычайно мала и его престижность зависит от социальной эффективности, профессионализма, профессиональной мотивации, структуры интересов ее представителей, проявляющихся в установках, целях и повседневной практике взаимодействия с населением. Самоуправление - это рубежное формирова-
ние, где общество встречается с государством и где мера погружения государства в общество так же, как и мера вхождения общества в государство, определяется историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны [7, с. 8]. В итоге, основанием для наделения МСУ престижем становится не столько его социальная значимость, сколько его социальная эффективность, степень соответствия результатов деятельности и поведения общественным экспектациям, представления о должном, степень соответствия ценностно-нормативным стандартам.
Другой уровень формирования престижа - оценка МСУ индивидами, которая обусловливается:
1) заслугами и социальной эффективностью МСУ в решении актуальных проблем общества (формирует уважение членов общества);
2) возможностями, которые она предоставляет индивидам для удовлетворения их потребностей (что обусловливает привлекательность МСУ).
Индивиды, в целом разделяя основные ценности своего общества, наделяют МСУ известной мерой признания и уважения в соответствии с тем, что она дает обществу, каков ее вклад в удовлетворение общественных нужд и решение социально значимых задач. Личное уважение индивидов - это результат интериоризации общественной оценки престижности статуса МСУ.
Роль общественных оценок престижа МСУ в формировании индивидуальных оценок значительно ниже, чем в случае с гос-службой. Для госслужбы роль общественной оценки в формировании индивидуальных оценок престижа важнее, т. к. большинство людей имеют, как правило, ограниченный опыт взаимодействия с органами государственной власти. Их сведения о государственной службе чаще всего поверхностны. К тому же для компетентных суждений о ее сравнительной ценности и о вкладе в историю необходимо иметь четкие представления не только о специфике деятельности каждой структуры, но и об иерархии основных ценностей своего общества, которые будут выступать критериями подобных суждений и оценок. Поэтому большинство людей усваивают уже готовые оценки официальных институтов и общественного мнения, которые
функционируют в общественном сознании в виде стереотипов и мифов. МСУ - самая близкая к народу власть, она всегда «на виду», с ней сталкивался в той или иной мере практически каждый гражданин. Поэтому он формирует личные оценки ее престижа. Более того, предположительно, что они существенно территориально разнятся. Иными словами, индивидуальные оценки престижа МСУ - это сумма оценок того, насколько и как МСУ может удовлетворять актуальные потребности личности и общества. Качественное содержание этой «суммы оценок» и ее доминанты определяется иерархией потребностей конкретного человека (или общности), его ценностными ориентациями.
Характер, содержание и условия деятельности в органах МСУ, возможное место работы и должность, степень влияния и контроля, материальное и моральное вознаграждение, перспективы профессионально-квалификационного роста и культурного развития -все это оценивается человеком с позиций представлений о своих актуальных и потенциальных потребностях. Полнота и точность этих оценок зависит от степени информированности человека о возможностях МСУ. Информированность формируется преимущественно из личного общения, общения с референтными (а нередко и случайными) людьми, из средств массовой информации, специальной литературы и т. п.
При этом каждый из источников информации имеет определенный относительно постоянный вес. Чем больше уважения и доверия испытывает индивид к источнику информации, тем ближе будет оценка индивида к оценке этого источника. Если у индивида уже имеется какое-либо представление, то в сумму войдет и его собственная оценка, собственные критерии, ценности индивида.
Таким образом, престиж МСУ является своеобразным синтезом общественных и индивидуальных оценок. Общим предметом таких оценок является вклад МСУ в совокупную общественную деятельность, в материальную и духовную культуру и возможности, которыми МСУ обладает для удовлетворения актуальных потребностей членов местного общества.
Система формирования оценок престижа МСУ сохраняет свою устойчивость благодаря ригидности потребностно-мотивационной
сферы и инерции стереотипов общественного мнения, воспроизводящихся из поколения в поколение. Иными словами, ригидность потребностно-мотивационной сферы и стереотипов определяет существование системы выработки оценок престижа МСУ и делает возможным ее функционирование на протяжении длительного времени.
Под ригидностью потребностно-мотива-ционной сферы понимаются трудность ее перестройки, малоподвижность и косность. В то же время мотивация поливариантна и индивидуальные оценки престижа могут существенно различаться в зависимости от личных переживаний, восприятия, мировоззрения индивидов, иногда отклоняющихся от общепринятых. К тому же свой отпечаток на процесс престижирования накладывает специфика актуальной социокультурной ситуации и ее субъективная значимость для индивида. Например, для территорий с высокими зарплатами в других сферах занятости МСУ может быть непрестижной сферой, а в условиях безработицы - престижной.
Логика каждой конкретной ситуации своеобразна, и, следовательно, оценки престижа формируются по-разному, иногда нетипично. Поэтому исследователи отмечают существенную роль «логики ситуации» и «логики индивидуального переживания» в системе формирования оценок престижа. Возможность девиаций в типичном процессе типичного функционирования системы обусловлена особенностями индивидуальных переживаний и индивидуального мышления и конъюнктурными условиями конкретной социокультурной ситуации.
Конъюнктурные условия ситуации тем сильнее способствуют развитию девиаций, чем более они связаны с возникновением, заменой или преобразованием компонентов нормативных структур (норм, ценностей, ролей, институциональных комплексов) как общества, так и самой МСУ. Со временем девиации могут становится эталонами и институализироваться. Происходит это тогда, когда отклонения перестают подвергаться санкциям, начинают носить регулярный характер и принимаются большинством госслужащих и членов общества.
В целом же система формирования оценок престижа МСУ функционирует без сбоев, критерии и оценки престижа кардинально
не изменяются, а появляющиеся девиации не обладают столь мощной силой, чтобы «расстроить» систему формирования оценок престижа МСУ.
Проблемы в формировании высокого престижа МСУ могут заключаться в переносе на систему МСУ негативных оценок гос-службы и в целом недоброжелательного стереотипного отношения к власти. Несмотря на самостоятельность МСУ в общественном мнении она нередко отождествляется с гос-службой.
Действительно, есть признаки, свидетельствующие о близости государственного управления и МСУ. Например:
- вопросы местного значения реализуются в русле общегосударственной стратегии развития российского общества;
- территориальные самоуправленче-ские единицы находятся не где-то вне государственных границ, а внутри них - у государства нет другой территории, кроме той, которая поделена на муниципальные образования;
- правовое регулирование МСУ осуществляется федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами;
- государство активно передает часть своих полномочий органам МСУ.
Кроме того, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти: четко выраженный институализированный характер; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования законодательного институированного насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета. Сближает государственную и муниципальную власть то, что и та и другая - это системы взаимоотношений, реализующие свои функции, основанные на аппарате принуждения. Специалисты утверждают, что формирование и развитие МСУ, независимо от времени и региона, традиционно испытывает на себе воздействие государства, которое в силу своей сущности стимулирует определенную унификацию правовых институтов [8].
Вышеуказанные причины способствуют тому, что в общественном мнении МСУ связывается с государственным управлением. В итоге провоцируется перенос негативного стереотипного отношения к госслужащим на систему МСУ и ее представителей.
Стереотипное отношение чрезвычайно устойчиво и изменяется с большим трудом даже в результате столкновения с эмпирической реальностью. По мнению У. Липпмана, «это связано с экономией усилий. Ведь попытка увидеть все вещи заново и в подробностях, а не как типы и способы обобщения, утомительна, а если вы очень заняты, то она практически обречена на провал» [9]. МСУ «спасает» лишь то, что она близка к народу, а стереотипы начинают изменяться как раз тогда, когда расхождение между стереотипной оценкой приходит в противоречие с оценкой, которую человек дает на основе слишком очевидных фактов и личного неоднократного опыта взаимодействия с представителями МСУ.
Чаще всего эмоционально окрашиваются предвзятые, наиболее яркие, броские, лежащие «на поверхности» черты МСУ. Это сближает явление стереотипизации с первоначальным значением слова «престиж». Латинское «preastigium» означало иллюзию, эффект, достигаемый посредством трюка; французское «prestige» - обаяние, очарование. Употребление этого слова сейчас в значении «авторитет», «почет», «доверие», «моральный кредит» как бы указывает на то, что уровень общественного признания МСУ является (хотя и частично) результатом переноса на нее того уважения, которое в прошлом реально заслужили ее лучшие представители, и того, которое было создано профессиональной категорией путем идеализации и поэтизации.
Перенос здесь осуществляется дважды. Сначала характеристики наиболее ярких и доступных для взаимодействия представителей МСУ приписываются всей системе МСУ. Затем эти характеристики распространяются на всех представителей МСУ. Затем каждого отдельного представителя МСУ рассматривают как типичного представителя обобщенной категории МСУ и невольно наделяют его характеристиками всей системы МСУ. Совершается как бы «двойное превращение» (В.Ф. Черноволенко), при котором личност-
ный престиж ярких представителей МСУ репрезентирует престиж всей системы МСУ (как социального института), а затем этот институциональный престиж распространяется на каждого представителя МСУ, т. е. снова превращается в личностный престиж, но теперь уже не наиболее «выдающегося», а типичного (среднего) представителя.
Видимо, данный процесс начинается на уровне индивидуального сознания, а затем продолжается на уровне группового и общественного. Позднее престиж начинает мифологизироваться и влиять на индивидуальные представления о МСУ. Но уровень мифологизации престижа МСУ значительно ниже уровня мифологизации престижа госслужбы. На уровне МСУ значительно чаще существуют немифологизированные оценки престижа, связанные с индивидуальными оценками.
Специфика формирования престижа МСУ на современном этапе обусловлена фактом развития информационного общества и повышением роли коммуникации и знаний. Неслучайно один из крупнейших немецких социологов трактует власть как средство коммуникации [10]. Вместе с тем считаем, что влияние указанного фактора зависит от территории местного сообщества. На территории крупного областного центра роль информационных технологий в формировании оценок МСУ значительно важнее, чем на территории маленького сельского поселения.
Подводя итоги, отметим наиболее существенные моменты.
Оценки престижа МСУ формируются на общественном и индивидуальном уровнях. В общественном мнении оценивается социальная значимость и социальная эффективность МСУ. На индивидуальном уровне оцениваются возможности МСУ для удовлетворения актуальных индивидуальных потребностей.
Противоречия в оценках престижа МСУ связаны с ее двойственной природой. Она сочетает в себе два начала: общественное и государственное. Поэтому, с одной стороны, критерии и показатели престижа МСУ отличаются от престижа госслужбы. С другой стороны, они являются результатом некоего переноса оценок госслужбы (в основное негативных и стереотипных) на систему МСУ.
1. Комлева В. В. Престиж государственной службы в социокультурном контексте. М., 2004. С. 71.
2. Социальная стратификация. М., 1992. Вып. 2. С. 162-164.
3. Девятко И.Д. Модели объяснения и логика социологического исследования. М., 1996. С. 40-41.
4. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2007. С. 55.
5. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление. М., 2006. С. 114.
6. Кутафин О.Б., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 2004. С. 78-93.
7. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ / под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 6.
8. Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления как проблема муниципальной теории // Право и государство: теория и практика. 2005. № 4. С. 29.
9. Липпман У. Общественное мнение. М., 2004. С. 103.
10. Луман Н. Власть. М., 2001.
Поступила в редакцию 7.12.2010 г.
UDC 301
EVALUATION MECHANISM OF PRESTIGE OF LOCAL SELF-MANAGEMENT
Oleg Savelyevich Pravosud, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, Post-graduate Student of Theoretical and Applied Sociology Department, e-mail: [email protected]
The article gives the meaning of the notion “prestige of local self-management”, considers the levels, assessment and normative nature, mechanism of formation of prestige of local self-management. The contradictions in assessment of prestige of LSM are proved.
Key words: prestige as sociocultural phenomenon; local self-management; evaluation of prestige of local selfmanagement.
