CC BY
82
МАТЕРИАЛЫ
К КОНЦЕПЦИИ ПОСТРОЕНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Макеев В.А.. главный специалист Центра стратегических исследований гражданской защиты МЧС России
Настоящие материалы определяют общий концептуальный замысел построения и порядка функционирования системы Гражданской защиты Российской Федерации. Замысел не предусматривает радикальных мер по перестройке существующей системы и имеет в виду упорядочение ее построения и функционирования.
1. РАССМАТРИВАЕМАЯ ОБЛАСТЬ
Сущность рассматриваемой области жизнедеятельности - противодействие чрезвычайным ситуациям. Жизнедеятельность в данной области проявляется в сферах знаний, права, деятельности и морали.
К рассматриваемой области знаний, права, деятельности и морали относятся вопросы противодействия в мирное и военное время чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, а также чрезвычайным ситуациям, возникающим на территории тыла (вне зоны боевых действий) в результате воздействия средств вооруженной борьбы.
Поскольку содержание настоящего документа ограничено вопросами построения и функционирования государственной системы, обеспечивающей противодействие чрезвычайным ситуациям, практически, в нем, в основном. рассматриваются вопросы деятельности и, отчасти, права.
Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного бедствия или воздействия по территориям тыла средств вооруженной борьбы, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (далее - чрезвычайная ситуация).
Чрезвычайные ситуации в рассматриваемой области могут происходить в мирное и военное время, носить природный или техногенный характер, а также возникать на территориях тыла (вне зоны боевых действий) вследствие воздействия средств вооруженной борьбы, иметь конфликтный или бесконфликтный характер, насильственную или ненасильственную природу, различный масштаб и тяжесть последствий, разную скорость распространения опасности (степень внезапности), входить в компетенцию государства, местного самоуправления, отдельных коллективов (сообществ), личностей.
Нуждается в коррекции принятая в настоящее время классификация чрезвычайных ситуаций по масштабу (локальные, местные, территориальные. региональные, федеральные, трансграничные). Термин "территориальные" никак не характеризует масштаб. Термин "федеральные" имеет смысловое отношение к понятиям государственного устройства, а не к масштабу бедствий. Термин "трансграничные" также не характеризует масштаб, т.к. трансграничные последствия могут иметь любые чрезвычайные ситуации. начиная с местной. С учетом ранее принятой классификации масштаба, предложенных в данных материалах структурных изменений системы, общепринятой терминологии и норм языка предлагается ввести восемь гра-
даций. Чрезвычайные ситуации относить к: локальному масштабу: объектовому масштабу; местному масштабу;
региональному (областному) масштабу; окружному (межрегиональному) масштабу; национальному масштабу; межнациональному масштабу; глобальному (планетарному) масштабу.
Для обозначения характера чрезвычайных ситуаций, возникающих на территориях тыла (вне зоны боевых действий, вне пределов прифронтовой полосы) в результате воздействия средств вооруженной борьбы, отсутствует краткий термин, подобный применяемым для чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Предлагаемый разработчиками терминологического стандарта термин "военного характера" неприемлем ввиду своей неправомерности. Может быть предложен ряд других терминов, но заслуживающего внедрения пока нет: "оборонно-защитного", "гражданс-
ко-оборонного", "нонкомбатантного". "военно-гражданекого", "защитно-тылового", "военно-тылового" характера. Последний термин представляется предпочтительней.
3. СУЩЕСТВУЮЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ ДЕЛ В ОБЛАСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫМ СИТУАЦИЯМ
В настоящее время противодействие чрезвычайным ситуациям оказывает созданная в 1992 и частично реформированная в 1995 году единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
Причины создания единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций
Единая государственная система возникла вследствие острой потребности общества и государства в выполнении трех целевых функций:
предотвращения чрезвычайных ситуаций техногенного, экологического и природного характера;
снижения потерь и ущерба при возможных ситуациях данного характе-
ликвидации этих чрезвычайных ситуаций и их последствий.
Создание этой системы предопределено тем, что чрезвычайные ситуации техногенного и даже природного характера за последние десятилетия стали более частыми, опасными и масштабными. Таким образом, у общества и государства проявилась острая потребность иметь объединенную систему. способную на уровне национальной политики противодействовать этой возросшей угрозе.
За 1996 год в МЧС России зарегистрировано около 1340 достаточно масштабных чрезвычайных ситуаций. В них пострадало около 20000 человек и 1945 погибло. При этом, в данную статистику не вошли самые многочисленные - локальные чрезвычайные ситуации (отдельные дорожно-транспортные происшествия, аварии на рабочем месте, несчастные случаи в быту), которые учитываются на территориальном и местном уровнях РСЧС. и на которые они реагируют самостоятельно.
Другими важными причинами формирования единой государственной
системы были:
необходимость расширения круга, объема и сложности задач, решае-
мых ранее государственными системами по тем или иным видам чрезвычайных ситуаций (гражданская оборона, пожарная охрана, государственный надзор за безопасным ведением работ в промышленности, санэпиднадзор и
т. д.);
необходимость, для радикального повышения эффективности противодействия. объединения в целостную систему органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. предприятий, учреждений и организаций, которые ранее занимались делом противодействия чрезвычайным ситуациям разрозненно;
необходимость приспособления системы к функционированию в нестабильных условиях переходного периода, сохранения переживающих трудности или находящихся на грани выживания ранее функционировавших отдельных систем противодействия отдельным видам чрезвычайных ситуаций;
необходимость получения возможности в условиях ограниченных ресурсов вести защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на основе системы строгих и объективных приоритетов;
потребность, с целью оптимизации организационных, технологических и экономических процессов при противодействии чрезвычайным ситуациям, в создании единой системы нормативных, правовых и технологических документов. реализующих единые организационные и методические принципы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиты населения и территорий от них.
Система создавалась на базе существовавших ранее организаций. Основной ее предшественницей была гражданская оборона, на основе структур которой и формировалась РСЧС. Однако гораздо более широкая и глубокая интеграция, достигнутая при этом формировании, высокий статус головного органа системы (госкомитет, министерство), более мощные ре-
сурсные возможности, преодоление существовавшего формализма позволили поднять потенциал вновь образованной системы на достаточно высокий уровень.
Достижения единой государственной системы
За время существования РСЧС подтвердилась целесообразность ее создания - система работает достаточно эффективно. Об этом свидетельствует ряд фактов.
1. Функционирование в стране единой государственной системы, призванной противодействовать чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, позволило придать этой работе общенациональную значимость, поднять ее на уровень государственной политики, повысить ее авторитет. Был преодолен распространенный ранее синдром неполноценности данной области деятельности, ее второстепенности для общества и невозможности достичь в ней существенных результатов.
2. Частично произошло и продолжает осуществляться объединение в целостную систему органов управления, сил и средств федеральных министерств и ведомств, республик, краев, областей, городов, районов, организаций. учреждений и предприятий, рациональное распределение между ними полномочий и ответственности, налаживание согласованных усилий различных участников работ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оптимального привлечения и использования их ресурсов.
3. В ходе становления РСЧС удалось сломать тенденцию "остаточного принципа" при финансировании и обеспечении ее деятельности, существовавшую прежде по отношению к гражданской обороне и другим подобным системам.
4. Учет реальных потребностей страны обусловил расширение объема
и повышение сложности задач РСЧС по сравнению с задачами, реализуемыми ранее. Система взяла на себя функции предупреждения чрезвычайных ситуаций. оказания гуманитарной помощи, преодоления радиационных и других катастроф и т.д. В этой связи пришлось, в рамках единой государственной системы, наметить систему приоритетов, позволяющую в условиях ограниченных ресурсов направлять усилия и средства на решение наиболее актуальных проблем, делать правильный выбор направлений и влиять на тенденции развития системы, целесообразно распределить ответственность между уровнями государственного управления, местного самоуправления, хозяйственными структурами.
5. Успешно формируется нормативная правовая база деятельности в области противодействия чрезвычайным ситуациям. Приняты Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", указы Президента, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
6. Обязательным и, как показало время, в главном правильным подходом к созданию РСЧС было соблюдение условия о сохранении, в основном. возможностей и ресурсов организационных структур, включаемых в систему. В частности и прежде всего, это условие коснулось гражданской обороны. Часть структур, например, контрольно-спасательные службы профсоюзов, накануне их вхождения в РСЧС, находились на грани развала. Упомянутый подход позволил их сохранить и частично реформировать.
В процессе функционирования РСЧС получены и другие принципиальные результаты. Децентрализовано управление системой за счет создания регионального уровня управления, повышены оперативность и эффективность реагирования на чрезвычайные ситуации, усилены значение и целенаправ-
ленность работ по их предупреждению, начато создание системы материальных резервов, налажено широкое международное сотрудничество.
Трудности единой государственной системы
За период существования РСЧС наряду с достижениями проявился ряд трудностей в организации ее функционирования и недостатков в ее построении.
1. В целом верный территориально-ведомственный принцип, положенный в основу РСЧС. в связи с распадом системы централизованного отраслевого управления, изменил свое содержание. Поэтому функциональные и бывшие ведомственные подсистемы РСЧС. созданные с учетом отраслевых вертикалей подчиненности, оказались значительно ослабленными и снизили свою дееспособность.
2. Как упоминалось выше, РСЧС создавалась из элементов ранее существовавших организаций с учетом конъюнктурной необходимости максимального сохранения их старых структур и принципов функционирования. На тот момент это было совершенно правильным подходом. Однако в последующем проявилось недостаточное организационное единство системы, некоторый разнобой в порядке и формах функционирования ее составных частей.
3. Несмотря на достаточно полное нормативное определение задач
головного органа системы - МЧС России, из-за сложной обстановки и реалий переходного периода не удалось в полной мере установить оптимальное соотношение между двумя сторонами деятельности Министерства: как
органа, творящего политику в своей области, формирующего, развивающего и обеспечивающего эффективное функционирование всей системы, в том числе ее низовых звеньев, и как органа оперативного управления работа-
ми по противодействию конкретным чрезвычайным ситуациям силами и средствами федерального уровня. В настоящее время второму направлению уделяется значительно больше внимания, чем первому. В то же время действия из центра (кроме мер по оказанию финансовой и материальной помощи) результативны лишь при крупномасштабных чрезвычайных ситуациях, в основном глобального и национального масштабов.
4. В процессе становления РСЧС не удалось в нужной степени перенести центр тяжести действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на основной оперативно-тактической уровень системы - в республики, края и области, достигнуть требуемой эффективности и самостоятельности действий органов управления, сил и средств этого уровня. Объективный анализ показывает, что эффективность всей системы прежде всего зависит от возможностей ее основных оперативно-тактических звеньев - республиканских, краевых и областных территориальных подсистем РСЧС. Именно их организационная отлаженность, наличие и готовность собственных сил и средств, их обученность и оснащенность могут радикально повлиять на эффективность всей системы.
5. Необходимость одновременного решения силами РСЧС задач мирного и военного времени в организационном плане была реализована недостаточно четко. С самого начала становления системы возникла сложность по вопросу распределения сфер ответственности по этим задачам. Было решено. что задачи военного времени - это задачи гражданской обороны, но. при этом, последнюю определили всего лишь как комплекс мероприятий. Однако, наличие четко обозначенных задач обусловило возникновение и определенных структур для их реализации. Было подтверждено наличие института начальников гражданской обороны, на некоторое время образованы в составе ГКЧС (МЧС) России сначала Главное, а затем просто управление ГО, признана необходимость сохранить службы гражданской обо-
роны. Одновременно с этим продолжали существовать и развиваться Войска ГО Российской Федерации. Эти категории явно оказались не комплексом мероприятий, а типичными структурными элементами организационной системы. Таким образом, внутри единой РСЧС сохранились элементы другой, отчасти параллельной ей системы. Выделить ее как составную автономную часть РСЧС было нельзя, поскольку только некоторые ее элементы работали исключительно на военное время, а большинство - на оба периода одновременно. Нормативные документы по РСЧС задачи военного времени не предусматривали и вообще военное время не упоминали. Возникли также вопросы по применению сил гражданской обороны в ликвидации чрезвычайных ситуаций мирного времени - невоенизированных формирований, а также служб, являющихся важнейшими силами республиканского, краевого и областного уровня. Неразрешенность проблемы, связанной с местом гражданской обороны в РСЧС. приводила к некоторой путанице в распределении полномочий и ответственности, частичному дублированию функций, определенной неразберихе в терминологии.
6. В настоящее время уровни системы, принятые в РСЧС (местный, региональный и федеральный) не полностью соответствуют административно-территориальному устройству России, что нерационально. Особенно это относится к местному уровню, который фактически включает второй государственный уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления (города, районы, сельские поселения и др.).
7. До настоящего времени не удалось (даже с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. N 1094 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера") с достаточной детализацией отрегламентировать в нормативных документах распределение между уровнями РСЧС полномочий и ответственности в части действий в чрезвычайных ситуациях, покрытия затрат на аварий-
но-спасательные и восстановительные работы, возмещения ущерба и др. Но особенно плохо, что общий порядок распределения ответственности, кратко установленный в Положении о РСЧС, выдерживается не всегда и часто нарушается.
8. До сих пор остается не до конца отлаженным механизм выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации и контроля за их использованием на мероприятия по ликвидации чрезвычайных
ситуаций.
9. В новых условиях наблюдается резкое снижение активности участия населения в мероприятиях гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В итоге следует сделать вывод, что создание РСЧС позволило поднять дело противодействия чрезвычайным ситуациям в России на принципиально новый качественный уровень, но при этом сохраняется достаточно широкое поле деятельности для целесообразного реформирования системы, ее дальнейшего развития.
Меры по текущему совершенствованию РСЧС Министерством определены, спланированы и осуществляются. Целесообразно остановиться на более отдаленных перспективах развития системы.
4. ОСНОВНАЯ ПЕРСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
Анализ положения дел в области противодействия чрезвычайным ситуациям дает основание полагать, что вероятной перспективой совершенствования РСЧС является дальнейшее формирование на основе существующей системы унифицированной, на единых принципах построенной системы, ре-
шающей весь комплекс задач по противодействию чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера, а также задач защиты гражданского населения и национального достояния от воздействия по территориям тыла средств вооруженной борьбы, а также в условиях других конфликтных чрезвычайных ситуаций. Основы построения и функционирования данной системы должны быть установлены соответствующим федеральным законом, а детально вопросы жизнедеятельности системы необходимо отрегламентиро-вать в положении о системе.
Такая система должна базироваться на четко очерченной для нее области знаний, права, морали и деятельности. Данная область, являясь составной частью национальной безопасности государства (или ее вида -общественной безопасности), может быть условно названа "гражданская безопасность". Хотя эта область не имеет до сих пор краткого официального названия (аналогичного, например, также условным терминам - "оборона", "государственная безопасность", "внутренние дела"), она практически сложилась и теперь требует признания и описания.
5. ГРАЖДАНСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
Серьезными факторами, затрудняющими достижение высших национальных интересов России, являются растущая угроза аварий и катастроф, масштабность природных бедствий, распространенность инфекционных заболеваний. неблагоприятные условия экосреды, риск возникновения вооруженных конфликтов, несущих угрозу гражданскому населению. Обеспечение безопасности государства, общества, граждан от этих угроз является составной частью жизненно важных интересов государства и достигается систематической работой по противодействию чрезвычайным ситуациям.
Противодействие чрезвычайным ситуациям является предметом граж-
данской безопасности. Таким образом, область знаний, права, морали и деятельности по противодействию чрезвычайным ситуациям может быть названа областью гражданской безопасности.
Гражданская безопасность - составная часть общественной безопасности Российской Федерации, которая, в свою очередь, является одним из видов национальной безопасности страны. Можно также трактовать ее как самостоятельный вид национальной безопасности (в случае, если эти виды будут определяться в соответствии со сложившейся государственной практикой распределения ролей в области национальной безопасности между федеральными органами исполнительной власти).
Гражданская безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от угрозы возникновения и воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также чрезвычайных ситуаций, возникающих при вооруженных конфликтах на территориях тыла (вне зоны боевых действий) в результате применения средств вооруженной борьбы.
Объекты гражданской безопасности - жизнь и здоровье людей, земельное. водное, воздушное пространство, объекты производственного и социального назначения, объекты окружающей природной среды, которые могут пострадать при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также чрезвычайных ситуациях, возникающих при вооруженных конфликтах на территориях тыла (вне зоны боевых действий) в результате воздействия средств вооруженной борьбы.
Субъектами гражданской безопасности выступают все элементы общественной структуры страны, обеспечивающие гражданскую безопасность, в том числе и прежде всего - составные части единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и система в целом.
Угрозы гражданской безопасности - совокупность условий и факторов, создающих потенциальную опасность нанесения объектам гражданской безопасности ущерба (потерь, урона, вреда).
Угрозы гражданской безопасности проявляются в ряде сфер жизнедеятельности государства, общества и граждан.
Природные угрозы
К угрозам природной сферы, которые могут реализовываться в виде опасных природных явлений, стихийных бедствий и природных катастроф относятся:
риск возникновения геофизических стихийных бедствий и катастроф; опасность возникновения экзогенных геологических явлений; возможность метеорологических и агрометеорологических опасных явлений;
риск появления гидрологических опасных явлений; опасность возникновения природных пожаров;
возможность появления инфекционных заболеваний людей и животных, болезней и вредителей растений;
нерациональное расселение и размещение объектов хозяйственной деятельности в зонах потенциальной природной опасности;
антропогенная деятельность, провоцирующая или усугубляющая нега--тивные последствия опасных природных явлений;
отсутствие или плохое состояние гидротехнических, противоселевых. противооползневых и других защитных инженерных сооружений, а также защитных лесонасаждений;
недостаточная эффективность, неразвитость или отсутствие систем мониторинга природной среды, ослабление государственных систем наблю-
дения за вулканическими, сейсмическими, экзогенными процессами, гидро метеорологическими и гелиофизическими явлениями;
низкая достоверность прогнозирования опасных природных явлений, отсутствие теоретической или практической возможности прогнозировать некоторые из них;
свертывание мероприятий по предотвращению некоторых опасных природных явлений, проводящихся путем систематического снижения их накапливающегося угрожающего потенциала;
снижение активности специализированных государственных служб по проведению санитарно-эпидемиологических, ветеринарно-эпизоотических и других профилактических мероприятий в области инфекционной заболеваемости и распространения вредителей;
незавершенность и недостаточная детализация районирования территории страны по критериям природной опасности, отсутствие или недостаточность кадастров потенциально опасных районов (регулярно затапливаемых, особо сейсмоопасных, селеопасных, лавиноопасных, оползневых, карстовых, абразивных, цунамиопасных и др.).
Техногенные угрозы
К угрозам техногенной сферы, которые реализуются в виде аварий и техногенных катастроф, относятся:
риск возникновения транспортных аварий;
опасность пожаров и взрывов;
возможность выбросов опасных веществ;
риск возникновения гидродинамических аварий;
угроза внезапных обрушений зданий и сооружений;
возможность аварий на коммунальных системах жизнеобеспечения.
электро-энергетических системах, промышленных очистных сооружениях;
нерациональное размещение с точки зрения техногенной безопасности по территории страны потенциально опасных объектов производственного назначения, хозяйственной и социальной инфраструктуры;
технологическая отсталость производства, низкие темпы внедрения ресурсо- и энергосберегающих, других технически совершенных и безопасных технологий;
просчеты в технической политике проектирования, строительства, модернизации и эксплуатации потенциально опасных объектов;
недостаточная развитость транспортных и информационных коммуникационных сетей страны;
значительный износ средств производства;
снижение профессионального уровня работников, культуры труда, уход квалифицированных специалистов из производства, проектно-конструкторского дела, прикладной науки;
упадок ответственности, снижение уровня производственной и технологической дисциплины, несоблюдение норм и правил безопасности;
упадок проектно-конструкторского дела и качества труда, низкое качество прикладных исследований, проектирования, производства и произведенной продукции;
увеличение объемов производства, транспортировки, хранения, другого использования опасных (вредных) веществ, материалов и изделий;
недостаточность мер, предпринимаемых владельцами потенциально опасных объектов по предотвращению аварий на них, предупреждению возможного ущерба и защите близживущего населения;
отсутствие, недостаток или низкая надежность локальных или централизованных систем контроля обстановки по опасным (вредным) факторам и оповещения о ней, недостаточный контроль и надзор за состоянием по-
тенциально опасных объектов;
снижение уровня техники безопасности в производстве, энергетике, на транспорте, в сельском хозяйстве, отсутствие или низкая эффективность систем технологического контроля и диагностики, безаварийной остановки технологических процессов, локализации или подавления аварийных ситуаций, других систем технологической безопасности;
резкое снижение объемов производства индивидуальных средств защиты для персонала потенциально опасных объектов и населения;
недостаточные объемы средств в государственных и других резервах, предназначенных для использования при чрезвычайных ситуациях;
сокращение числа работников сферы обеспечения безопасности в производстве, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве, сокращение, ликвидация или недостаточная эффективность объектовых профессиональных аварийно-спасательных служб;
незавершенность построения и малоэффективное функционирование систем декларирования и лицензирования деятельности по созданию и эксплуатации потенциально опасных объектов в промышленности, энергетике, на транспорте, в сельском хозяйстве и социальной сфере;
недостаточный охват экспертизой проектов создания производственных и иных объектов по вопросам их безопасности.
Экологические угрозы
К угрозам экологической сферы, которые реализуются через различные негативные экологические проявления (чрезвычайные ситуации экологического характера) вплоть до экологических бедствий и катастроф, относятся:
обострение противоречий в процессе взаимодействия общества с при-
родой, антагонизм между процессом развития производительных сил. ростом объемов производства и необходимостью сохранения благоприятной среды обитания, усиление антропогенной нагрузки на Землю, разрушение экологического равновесия;
риск возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с изменением состояния суши (почвы, недр, ландшафта), в том числе из-за катастрофических просадок, обвалов, оползней в результате антропогенной деятельности, наличия вредных веществ в почве (грунте) сверх ПДК, интенсивной деградации почв, опустынивания обширных территорий в результате эрозии, засоления, заболачивания и т.д.,а также истощения невозобновляемых природных ископаемых, переполнения хранилищ (свалок) промышленными и бытовыми отходами;
опасность возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с изменениями состава и свойств атмосферы (воздушной среды), в том числе из-за резких изменений погоды и климата в результате антропогенной деятельности. наличия вредных примесей в атмосфере сверх ПДК, резких температурных инверсий и кислородного голода в городах, образования обширных зон кислотных дождей, разрушения озонового слоя атмосферы и др.;
угрозы чрезвычайных ситуаций, связанных с изменением состояния гидросферы (водной среды), в том числе из-за нехватки пресной или технической воды для бытовых и хозяйственных нужд в результате истощения или загрязнения водоисточников, нарушения хозяйственной и вокационной деятельности, экологического равновесия вследствие критического загрязнения вод морей и океанов;
возможность чрезвычайных ситуаций, связанных с негативными изменениями в биосфере, в том числе с исчезновением отдельных видов животных и растений, массовой гибелью животных и гибелью растительности на
обширных территориях, резким снижением способности биосферы к воспроизводству возобновляемых ресурсов и т.д.;
угроза широкомасштабного влияния последствий экологического неблагополучия на граждан страны путем создания условий для развития бо лезней, снижения рождаемости, повышения уровня смертности, утраты генофонда и возможности воспроизводства будущих поколений;
недостаточная забота общества и государства об охране окружающей среды и плохая работа в этом направлении;
несогласованность актов природоохранного законодательства между собой, принятие значительного числа нормативных правовых документов в области экологии и использования природных ресурсов на ведомственном и территориальном уровнях, противоречащих законодательству;
низкая достоверность прогнозирования непосредственных и отдаленных последствий проявлений экологического неблагополучия или отсутствие таких прогнозов;
недостаточный уровень или отсутствие возмещения ущерба, нанесенного окружающей природной среде и здоровью населения;
низкий уровень экологических воспитания, образования и культуры населения, психологическое примирение общества с обстановкой экологического неблагополучия.
В приведенный перечень некоторые угрозы включены при условии, что комплекс природоохранной работы относится к области гражданской безопасности. Поскольку такое его отнесение маловероятно, то к области гражданской безопасности скорее всего будут отнесены те экологические угрозы, которые реализуются в виде чрезвычайных ситуаций и ликвидируются единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом, надо четко отличать чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, имеющие экологические последс-
твия. от чрезвычайных ситуаций, имеющих экологическое происхождение. Чрезвычайные ситуации экологического происхождения развиваются не вследствие чрезвычайного события (аварии, взрыва, землетрясения и т.д.). а в результате постепенного накопления под действием антропогенных факторов изменений состояния суши, атмосферы, гидросферы и биосферы. Чрезвычайная ситуация, в этом случае, складывается в результате резкого отрицательного влияния этих изменений, достигших определенного порога, на здоровье людей, среду обитания, жизнедеятельность, генофонд. экономику.
Военно-тыловые угрозы
К угрозам военно-тыловой сферы, которые реализуются в виде чрезвычайных ситуаций, возникающих при вооруженных конфликтах на территориях тыла (вне зоны боевых действий) из-за возможности применения средств вооруженной борьбы, относятся:
опасность воздействия на гражданское население и тыловые объекты боеприпасов противника со взрывчатыми и зажигательными веществами, химического и бактериологического оружия, поражающих факторов ядерного оружия;
возможность нанесения урона гражданскому населению и тыловым объектам вторичными факторами поражения, возникающими вследствие аварий и опасных природных явлений, происшедших, в свою очередь, в результате воздействия средств вооруженной борьбы;
угроза жизни и здоровью гражданского населения, сохранности и устойчивому функционированию объектов от действий в военное время в тылу диверсионных групп и десантов противника, а также действий террористов;
угроза потери возможности выживания гражданского населения и устойчивого функционирования тыловых объектов в условиях разрушения или нарушения систем жизнеобеспечения населения и падения уровня необходи мого обеспечения производства ниже критического;
задержки и неполнота выполнения мероприятий по переводу единой
государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситу-
аций в соответствующие степени готовности гражданской защиты, опоздание с переходом ее составных частей на штаты военного времени;
низкая готовность или отсутствие основных и запасных защищенных пунктов управления федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, городов, отнесенных к группам по гражданской защите и категорированных по гражданской защите объектов;
недостаточная готовность систем связи и оповещения гражданской защиты, техническое несовершенство не прошедших реконструкцию систем;
отсутствие условий для создания группировки сил гражданской защиты в загородной зоне в установленное время, в том числе больничных баз
медицинской службы гражданской защиты;
недостаток, малая вместимость или низкая готовность фонда защитных сооружений для укрытия населения и наибольшей работающей смены персонала объектов производственного и социального назначения, продолжающих работу в военное время;
неготовность к строительству быстровозводимых простейших укрытий, противорадиационных укрытий и убежищ, а также неподготовленность предприятий стройиндустрии к выпуску конструкций и оборудования для защитных сооружений гражданской защиты;
неготовность подвалов, других заглубленных сооружений и метрополитенов для укрытия населения;
отсутствие или непригодность для использования запасов продовольствия и медикаментов, заложенных в убежища гражданской защиты;
недостаток объемов хранящегося в резерве имущества гражданской защиты (средств индивидуальной защиты, приборов радиационной, химической разведки и дозиметрического контроля, приборов и комплектов специальной обработки, средств фильтровентиляции и регенерации воздуха защитных сооружений, индивидуальных средств медицинской защиты, средств связи и оповещения);
недостаточная отработанность порядка выдачи, большие сроки и возможные задержки выдачи имущества гражданской защиты населению и невоенизированным формированиям гражданской защиты;
неготовность предприятий промышленности к массовому выпуску продукции. относящейся к имуществу гражданской защиты;
неготовность загородной зоны к приему из городов, отнесенных к группам по гражданской защите, эвакуируемого населения и рассредоточению наибольшей работающей смены, а также к размещению нормативно-технологической документации, запасов медицинского имущества, продовольствия, предметов первой необходимости, горюче-смазочных материалов и ценностей национального масштаба;
неготовность к проведению эвакуационных мероприятий; незавершенность отселения населения, отгона скота и вывоза материальных ценностей из приграничных районов (районов возможного развертывания боевых действий);
непроведение массовой иммунизации населения по эпидпоказаниям; несоблюдение или выполнение не в полном объеме (при организации защиты населения от средств вооруженной борьбы и повышении устойчивости функционирования объектов производственного и социального назначения в военное время) норм проектирования инженерно-технических мероп-
риятий гражданской защиты;
невыполнение мероприятий по повышению физической стойкости особо важных объектов от воздействия поражающих факторов оружия, защите уникального оборудования и национальных ценностей; отсутствие светомаскировки;
несниженность запасов взрывоопасных, легковоспламеняющихся, ради-ационно. химически, биологически и других опасных веществ на объектах производственного и социального назначения, расположенных в городах, отнесенных к группам по гражданской защите;
незавершенность или неполнота проведения мероприятий по защите запасов материальных средств, источников водоснабжения, сельскохозяйственных животных и растений;
несвоевременная сработка крупных водохранилищ; отсутствие или недостаточность обученных невоенизированных формирований гражданской защиты из числа лиц. не имеющих мобилизационных предписаний;
неготовность учреждений и постов сети наблюдения и лабораторного контроля к работе в режимах, установленных для условий военного времени;
недостаточная возможность из-за особенностей обстановки и нехватки сил провести аварийно-спасательные и другие неотложные работы во всех очагах поражения в полном объеме.
В приведенный перечень включены лишь возможные на территориях тыла в военное время угрозы, которые относятся к области гражданской безопасности.
Угрозы общего характера, относящиеся ко всем сферам гражданской безопасности
К угрозам общего характера, несущим опасность при природных, техногенных, экологических и военно-тыловых чрезвычайных ситуациях или при части из них, относятся:
слабая развитость отрасли знаний по противодействию чрезвычайным ситуациям;
несформированность нормативной правовой и нормативно-технической документальной базы в области противодействия чрезвычайным ситуациям;
слабая развитость и незавершенность становления организационных структур, призванных противодействовать чрезвычайным ситуациям;
низкая квалификация руководящего состава и персонала органов управления и сил, призванных вести работу по противодействию чрезвычайным ситуациям;
плохая обученность населения действиям в чрезвычайных ситуациях; низкая техническая оснащенность сил наблюдения и контроля и сил ликвидации чрезвычайных ситуаций;
отсутствие или недостаточные объемы резервов материально-технических ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций.
Гражданская безопасность обеспечивается ведением гражданской защиты.
6. ГРАЖДАНСКАЯ ЗАЩИТА Гражданская защита ведется непрерывно, на всей территории страны,
в мирное и военное время.
Гражданская защита представляет собой совокупность мероприятий, направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Термин "гражданская защита" предпочтен выражению "гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций" по следующим причинам:
он предметно условен (как положено названию) и достаточно полно соответствует содержанию терминов "противодействие чрезвычайным ситуациям", "защита населения и территорий", "предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций", "гражданская оборона";
он краток, емок, удобен в употреблении, объединяет в себе и заменяет все вышеназванные термины со всеми их смысловыми оттенками и различиями, что косвенно содействует интеграции будущей системы в единую на мирное и военное время;
он более точен, чем термин "гражданская оборона", поскольку фактическим смыслом деятельности в рассматриваемой области является защита, а не такой конфликтный метод активного противодействия, как оборона;
он аналогичен названию подобных областей деятельности и систем многих развитых государств, Европейской системы гражданской защиты, соответствующего Комитета НАТО, что упрощает международное сотрудничество в этой области;
он сохраняет преемственность международных правовых документов, сформулированных применительно к гражданской обороне, поскольку на него распространено действие Протокола I к Женевским конвенциям о защите жертв войны (Амманская конференция МОГО, 1994 г. ) и других актов.
Гражданская защита реализуется системой Гражданской защиты Российской Федерации.
Система Гражданской защиты Российской Федерации (далее -Гражданская защита РФ) является единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. а также чрезвычайных ситуаций, возникающих при вооруженных конфликтах на территориях тыла (вне зоны боевых действий) в результате воздействия средств вооруженной борьбы.
Гражданская защита РФ объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. предприятий, учреждений и организаций, в компетенцию которых входят функции по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время.
Принципы построения и функционирования Гражданской защиты РФ
Гражданская защита РФ строится и функционирует на единых организационно-методических принципах.
Основными принципами построения и функционирования Гражданской защиты РФ являются:
правовая обусловленность деятельности;
соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства, их взаимная ответственность;
соответствие структуры системы государственному устройству Российской Федерации и решаемым задачам;
осуществление деятельности на основе системы приоритетов, концентрации усилий в условиях ограниченных ресурсов на наиболее неотлож-
ных, важных и перспективных направлениях работ;
необходимость сочетания при управлении системой стратегической и оперативной компонент ее деятельности;
разделение полномочий и ответственности между звеньями системы с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
целесообразная унифицированность структур системы и порядка ее функционирования на мирное и военное время с обязательным учетом особенностей этих периодов;
приоритетность мер предупреждения чрезвычайных ситуаций по отношению к их ликвидации;
заблаговременность подготовки страны к ведению гражданской защиты в военное время;
согласованность основных мероприятий гражданской защиты с усилиями, предпринимаемыми в других областях национальной безопасности;
признание (при любых усилиях по противодействию) обязательного сохранения риска возникновения чрезвычайных ситуаций;
осуществление деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в условиях высокой неопределенности, несмотря на наличие прогнозов и оценок обстановки;
дифференцированный подход к уровням защиты различных категорий населения и территорий (по группам и категориям гражданской защиты);
необходимость противодействия всем видам чрезвычайных ситуаций, комплексность проведения мероприятий по их предупреждению и ликвидации;
эшелонированное применение сил и средств;
использование современных технических средств И технологий, пере-
дового отечественного и зарубежного опыта;
признание принципиально затратного характера деятельности системы в сочетании с усилиями по ее частичному самообеспечению из внебюджетных источников;
построение финансово-экономических механизмов системы на основе сочетания элементов гражданской и военной экономики;
интеграция с международными и иностранными системами гражданской защиты, в том числе сближение отечественной и международной нормативно-правовых баз.
Преобразование существующей системы в систему Гражданской защиты РФ (в т.ч. исключающее использование частично дублирующихся терминов "РСЧС" и ТО") завершает процесс создания единой системы противодействия чрезвычайным ситуациям.
Единство Гражданской защиты РФ
Единство системы достигается:
единством нормативно-правовой базы системы;
государственным управлением системой и непрерывной координацией ее деятельности;
оптимальным сочетанием централизованного и децентрализованного управления;
оптимальной унифицированностью структуры системы; совпадением типовых задач различных звеньев системы одного уровня и ее элементов сходного назначения;
соподчинением и тесным взаимодействием ее звеньев и элементов; едиными принципами планирования гражданской защиты,преемственностью и взаимоувязанностью ее планов;
идентичностью основного содержания на всей территории страны программ подготовки специалистов и формирований одного профиля, а также обучения населения.
Одним из важнейших факторов этого единства является решение задач мирного и военного времени в рамках одной системы.
Возможность и целесообразность решения задач мирного и военного времени единой системой
Основными причинами возможности и целесообразности решения задач мирного и военного времени в рамках одной системы являются:
единство физических принципов, лежащих в основе поражающих факторов аварий, опасных природных явлений и оружия;
сходство воздействия на людей и объекты поражающих факторов аварий, опасных природных явлений и оружия, последствий этого воздействия;
единство целевых функций системы на мирное и военное время (предотвращение чрезвычайных ситуаций, снижение возможного ущерба от них, ликвидация их последствий) и сходство задач на оба периода;
гипотетичность организационных предпосылок работы в оба периода -деятельность по противодействию чрезвычайным ситуациям в военное время базируется на гипотетических моделях воздействия потенциального противника по территории страны, а в мирное время - на прогнозах возможности возникновения каждого вида чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера:
возможность решения задач этих разных периодов практически одними и теми же органами управления, силами и средствами;
сходная методология и организация наблюдения, контроля, оценки
обстановки и ликвидации последствий воздействия в мирное и военное время;
возможность использовать при противодействии чрезвычайным ситуациям в мирное и военное время в значительной степени одни и те же технические средства, материалы, имущество;
высокий экономический эффект строительства и использования одной и той же системы для противодействия чрезвычайным ситуациям в мирное и военное время, в отличие от наличия отдельных систем на каждый период.
Особенности ведения гражданской защиты в военное время
Вместе с тем ведение гражданской защиты в военное время имеет ряд
особенностей:
в военное время, в отличие от мирного.одновременно имеют место многочисленные (массовые) чрезвычайные ситуации на обширных территориях тыла страны;
для противодействия массовым чрезвычайным ситуациям необходимы многочисленные силы и значительные объемы ресурсов;
при формировании сил системы на военное время приходится исходить из наличия граждан, не имеющих мобилизационных предписаний;
действия в условиях военного времени проводятся по степеням готовности, отличным от режимов функционирования в мирное время, с соблюдением ужесточенных режимов скрытности и безопасности;
действия в условиях военного времени базируются на нормативно-правовой базе, учитывающей особенности военного времени, в том числе нормы международного права о статусе военных организаций, используемых в гражданской обороне (гражданской защите);
управление действиями в военное время осуществляется в условиях
двух противоположных тенденций: его централизации, поскольку оборонные вопросы находятся в федеральном ведении и объективно требуют единоначалия. и его децентрализации, поскольку возможности центра влиять на положение дел на всех пораженных территориях тыла ограничены, а применение оружия массового поражения ведет к автономизации территорий;
ввиду определенных отличий процессов и явлений, происходящих в ходе чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время, в условиях военного времени необходимо применять некоторые специфические методы и технические средства наблюдения и контроля, оценки обстановки, ликвидации последствий.
Ввиду отличий ведения гражданской защиты в мирное и военное время требуется трансформация Гражданской защиты РФ при ее переводе на военное положение - переход на решение задач военного времени на основе соответствующей нормативной правовой базы, переход на штаты военного времени, приведение в готовность по степеням готовности на военное время.
8. ЗАДАЧИ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ РФ Задачи Гражданской защиты РФ базируются на целевых функциях сис-
темы:
предотвращение чрезвычайных ситуаций;
снижение возможного ущерба от чрезвычайных ситуаций;
ликвидация чрезвычайных ситуаций и их последствий.
Основными задачами Гражданской защиты РФ в мирное время являются: осуществление мер, направленных на предупреждение аварий и опасных природных явлений (предотвращение и снижение ущерба);
осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
ведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в ходе ликвидации последствий аварий и опасных природных явлений;
ликвидация долговременных последствий природных и техногенных катастроф;
осуществление первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения. оказание гуманитарной помощи;
подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях.
Основными задачами Гражданской защиты РФ на военное время являют-
подготовка страны к ведению гражданской защиты в военное- время; оповещение населения об угрозе применения средств вооруженной борьбы;
защита гражданского населения от средств вооруженной борьбы; эвакуация и рассредоточение населения;
проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникших на территориях тыла (вне зоны боевых действий) в результате воздействия средств вооруженной борьбы;
первоочередное жизнеобеспечение населения на территориях тыла с выведенными из строя системами жизнеобеспечения;
защита сельскохозяйственных животных, растений, продовольствия, пищевого сырья, фуража, водоисточников и систем водоснабжения от радиоактивного. химического и бактериологического (биологического) заражения;
повышение устойчивости функционирования в военное время объектов
хозяйственного и социального назначения путем осуществления инженерно-технических мероприятий гражданской защиты;
всеобщее обязательное обучение населения способам защиты от средств вооруженной борьбы.
Для реализации этих задач мирного и военного времени Гражданская защита РФ:
прогнозирует возможность возникновения и социально-экономические последствия чрезвычайных ситуаций, проводит оценку обстановки, связанной с потенциальными природными и техногенными угрозами и возможным воздействием средств вооруженной борьбы, а также оперативной обстановки в ходе чрезвычайных ситуаций;
готовит предложения по государственной политике в области гражданской безопасности, разрабатывает и реализует в рамках этой политики правовые, экономические и организационные меры по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
организует осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на совершенствование деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, повышение устойчивости функционирования объектов экономики и социальной сферы в чрезвычайных ситуациях и на развитие системы;
создает и обеспечивает готовность к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных или выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
создает и использует резервы финансовых и материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций;
осуществляет государственную экспертизу, надзор и контроль в области гражданской безопасности;
осуществляет перевод Гражданской защиты РФ с мирного на военное
положение;
организует комплекс работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и осуществляет его;
проводит информационное обеспечение деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оповещение и информирование населения, общественных объединений и средств массовой информации в области гражданской безопасности;
ведет подготовку специалистов в области гражданской безопасности и сил системы к действиям по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
организует подготовку населения к действиям в чрезвычайных ситуациях в условиях мирного и военного времени;
организует и контролирует реализацию прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также работников Гражданской защиты РФ и других лиц. непосредственно участвующих в их ликвидации;
осуществляет международное сотрудничество в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Задачи Гражданской защиты РФ реализуются в ходе ее ведения путем проведения превентивных и оперативных мероприятий.
Характер, объем и сроки проведения мероприятий гражданской защиты определяются Правительством Российской Федерации. Министерством Гражданской защиты Российской Федерации (ныне - МЧС России), а также другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в зависимости от социально-экономического и оборонного значения соответствующих территорий и обстановки на них. сложившейся в связи с потенциальными природными, техногенными и военно-тыловыми уг-
9. РУКОВОДСТВО ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТОЙ РФ
Общее руководство Гражданской защитой Российской Федерации осуществляет Председатель Правительства Российской Федерации - начальник Гражданской защиты Российской Федерации.
Непосредственно и повседневно Гражданской защитой РФ руководит Первый заместитель начальника Гражданской защиты Российской Федерации - Министр гражданской защиты Российской Федерации (ныне - Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий).
Руководство гражданской защитой в федеральных органах исполнительной власти, в субъектах Российской Федерации, в городах и районах, на предприятиях, в учреждениях и организациях любых организационно-правовых форм осуществляют соответствующие начальники гражданской защиты - руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главы органов местного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций.
Начальники гражданской защиты всех уровней осуществляют руководство гражданской защитой через комиссии и органы управления, специально уполномоченные для решения задач в области защиты населения и террито рий от чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время.
10. ПОСТРОЕНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ РФ
Гражданская защита Российской Федерации строится по территориаль-
но-производственному принципу. Ее структура должна, в основном, соответствовать уровням административно-территориального деления страны и ее социально-экономической инфраструктуре.
На каждом уровне образуется соответствующее звено гражданской защиты.
Рабочий термин "звено" употреблен в качестве понятия, заменяющего родовое понятие "подсистема". Термин "подсистема" принадлежит системотехнике и не применяется для обозначения подсистем конкретных, реально функционирующих в жизни систем (название типичных подсистем - "цех", "производственный участок"; "полк", "батальон"; "губерния", "уезд", "отдел", "лаборатория"; "войсковая часть", "подразделение"; "город", "район", "стратегическое направление", "военный округ", "отрасль",
"главк", "объединение", "соединение" и т.д.). Желательно нахождение
для звеньев каждого уровня своих специфических конкретных названий, подобных приведенным.
Общая структура Гражданской защиты РФ включает: федеральное звено; ведомственные звенья; окружные звенья;
региональные звенья - звенья субъектов Российской Федерации (республика. край, область, город федерального значения, автономная область. автономный округ);
местные звенья - звенья местного самоуправления (город, сельский и городской районы);
объектовые звенья - звенья объекта экономики или социальной сферы.
Каждое звено гражданской защиты включает в качестве своих элементов органы управления, учреждения, службы, силы и средства.
К органам управления гражданской защиты относятся:
коллегиальные руководящие органы - постоянные комиссии, специально уполномоченные для решения задач в области гражданской безопасности:
постоянные органы управления - федеральный орган исполнительной власти, подразделения других федеральных органов исполнительной власти, органы управления при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, специально уполномоченные для решения задач в области гражданской безопасности, а также органы управления округов, служб, войск и других формирований гражданской защиты;
дежурные органы управления - оперативная дежурная служба Гражданской защиты РФ, дежурные службы гражданской защиты, объединенные диспетчерские службы и дежурно-диспетчерские службы потенциально опасных объектов, дежурные войск и других формирований гражданской защиты;
эвакоорганы;
временные оперативные органы управления - правительственные и иные комиссии, оперативные группы.
Учреждения
К учреждениям гражданской защиты относятся специализированные организации. решающие на постоянной основе научные, аналитические, экспертные и другие задачи в области защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуации, а также учебные заведения гражданской защиты.
Службы гражданской защиты
Одним из важнейших элементов системы гражданской защиты являются службы гражданской защиты.
Службы представляют собой дочерние ведомственные объединения, в состав каждой из которых включены органы управления, силы и средства соответствующего ведомства (или ведомств), предназначенные для выполнения специальных мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии со специализацией ведомства, на базе которого они образованы.
Поскольку гражданская защита является всенародным делом, профессионалы гражданской защиты составляют не столь значительную долю в общем числе людей, занятых в противодействии чрезвычайным ситуациям, и для большинства из участвующих в этой работе она является дополнительной к основной деятельности. В этих условиях службы гражданской защиты и их формирования являются основной формой использования этого контингента для решения специфических аварийно-производственных и обеспечивающих задач в процессе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Силы гражданской защиты
Силы гражданской защиты подразделяются на силы:
наблюдения и контроля;
ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Детализацию состава, организационного построения и использования сил гражданской защиты следует провести в отдельных концепциях для каждого вида этих сил. Этой работе должно предшествовать принятие доктрины или другого комплексного концептуального документа, определяющего основы построения и применения сил гражданской защиты. В процессе подготовки доктрины должна быть рассмотрена целесообразность и возможность подразделения всех сил гражданской защиты на ряд высших оперативно-тактических объединений - корпусов. При этом, необходимо четко выделить из этих сил различной подчиненности и назначения силы, непосредственно подчиненные Министерству Гражданской защиты Российской Федерации - Национальный корпус гражданской защиты, включив или не включив в него войска гражданской защиты.
Основу сил гражданской защиты составляют войска гражданской защиты - государственная военная организация, предназначенная для выполнения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время.
Из состава территориальных невоенизированных формирований могут выделяться силы повышенной готовности для формирования Корпуса действующего резерва гражданской защиты.
Силы гражданской защиты в соответствии с характером и масштабом чрезвычайной ситуации используются как разрозненно, так и в составе группировки сил гражданской защиты.
Группировка сил гражданской защиты представляет собой сведенную по предназначению и дислоцированную (развернутую) на определенной территории совокупность соединений, частей и подразделений войск гражданской защиты, а также других ее военизированных и невоенизированных формирований различного назначения и принадлежности.
В мирное время в звеньях Гражданской защиты РФ создаются группи-
ровки сил гражданской защиты, предназначенные для решения задач мирного времени и планируется создание группировок сил для решения задач военного времени.
Группировка сил наблюдения и контроля формируется в виде соответствующей сети наблюдения и лабораторного контроля (СНЛК).
Средства гражданской защиты
К средствам гражданской защиты относятся сооружения, технические средства и имущество, используемые при ведении гражданской защиты.
К ним относятся сооружения и технические средства стационарных, а также технические средства подвижных пунктов управления, системы связи и оповещения, защитные сооружения, средства индивидуальной защиты, специальной обработки, разведки и контроля, поисковые приборы, противопожарные. пиротехнические, транспортные и переправочные средства, землеройная, дорожная и грузоподъемная техника, аварийно-спасательные комплексы и средства малой механизации, медикаменты и медимущество. а также другие технические средства и имущество, содержащиеся в резервах материальных ресурсов на случай чрезвычайных ситуаций.
11. ЗВЕНЬЯ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральное звено гражданской защиты
Головным звеном Гражданской защиты РФ является федеральное звено гражданской защиты.
В состав федерального звена Гражданской защиты РФ входит Феде-
ральная межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - Министерство Гражданской защиты Российской Федерации, оперативные дежурные органы управления, центральные службы гражданской защиты, другие учреждения, силы и средства гражданской защиты центрального подчинения.
В настоящее время название Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычаных ситуаций не несет в себе информацию о принадлежности ее к федеральному уровню. Поэтому ее целесообразно назвать Федеральной. Государственной или Межведомственной федеральной.
Ведомственные звенья гражданской защиты
Федеральные органы исполнительной власти, другие федеральные органы (далее - ведомства) организуют работу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в своей сфере деятельности и порученных им отраслях экономики, создавая на своей базе ведомственные звенья гражданской защиты.
Ведомственные звенья гражданской защиты предназначены для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на предприятиях, в учреждениях и организациях, непосредственно подведомственных федеральным органам исполнительной власти и другим федеральным органам, а также входящих в данную отрасль. В случае, когда ведомство по своему предназначению и возможностям способно решать специальные задачи гражданской защиты, оно в составе федерального звена гражданской защиты участвует в решении этих задач (силами и средствами центральных служб граж-
данской защиты, сформированных на базе данного ведомства).
Ведомственные звенья гражданской защиты включают руководителей соответствующих ведомств - начальников гражданской защиты, структурные подразделения центральных аппаратов этих ведомств, специально уполномоченные для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, звенья гражданской защиты предприятий, учреждений и организаций (объектовые звенья гражданской защиты), подведомственные данным федеральным органам исполнительной власти, другим федеральным органам или входящие в состав соответствующих отраслей. Если на базе федерального ведомства создается центральная служба гражданской защиты, она также является составной частью ведомственного звена гражданской защиты.
Окружное звено гражданской защиты
С целью оптимизации управления Гражданской защитой РФ на межрегиональном уровне создаются девять округов гражданской защиты - Северо-Западный. Центральный. Северо-Кавказский. Приволжский. Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский. Забайкальский. Дальневосточный.
Состав субъектов Российской Федерации, включенных в территорию каждого округа, определяется Правительством Российской Федерации. При этом необходимо, чтобы границы округов гражданской защиты максимально совпадали с границами военных округов, а также, по возможности, соответствовали территориям, охватываемым ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерациии.
Окружное звено гражданской защиты является головным по отношению к звеньям нижестоящих уровней гражданской защиты.
Окружное звено гражданской защиты включает орган управления, спе-
циально созданный при Министерстве Гражданской защиты Российской Федерации для выполнения в границах округа полномочий Министерства - Уп равление округа гражданской защиты, силы и средства гражданской защиты окружного подчинения .
Введение термина "округ", вместо употребляющегося ныне для этой территории термина "регион", целесообразно по следующим причинам:
термин "регион" является родовым понятием, обозначающим какой-то район вообще. В стране в настоящее время установилось представление о регионе, как территории субъекта Российской Федерации, причем в этом смысле данный термин получил полуофициальное применение в Федеральном Собрании, в деловой устной речи и прессе. Понятие региона, используемого в РСЧС. противоречит официальному толкованию термина и сложившейся языковой практике;
единицы ведомственного территориального членения у нас в стране, как правило, называются округами (военные, пограничные, внутренних войск, горноспасательные. Госгортехнадзора. Госатомнадзора и др.). Поэтому естественно образование округов гражданской защиты.
Звенья гражданской защиты субъектов Российской Федерации (региональные звенья гражданской защиты)
Звено гражданской защиты субъекта Российской Федерации (звено гражданской защиты республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) является основным оперативно-тактическим звеном Гражданской защиты РФ и головным по отношению к звеньям гражданской защиты местного самоуправления, объекта экономики и социальной сферы. В военное время оно осуществляет непосредственное руководство деятельностью этих звеньев.
Звено гражданской защиты субъекта Российской Федерации включает: главу органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации - начальника гражданской защиты, комиссию по чрезвычайным ситуациям (КЧС) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган управления субъекта Российской Федерации, специально уполномоченный для решения задач в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций, оперативные дежурные органы управления, эвакоорганы, службы гражданской защиты субъекта Российской Федерации, силы и средства звена гражданской защиты субъекта Российской Федерации, учебные заведения гражданской защиты.
Конкретные структуры звеньев гражданской защиты субъектов Российской Федерации и их элементов на мирное и военное время определяются органами исполнительной власти этих субъектов с учетом типового состава данного звена на военное время.
Звенья гражданской защиты местного самоуправления (местное звено гражданской защиты)
Звенья гражданской защиты местного самоуправления создаются в городах и районах (в том числе городских) и являются составной частью соответствующего звена гражданской защиты субъекта Российской Федерации. На остальных уровнях местного самоуправления звенья гражданской защиты организуются при необходимости решением органа местного самоуправления.
Городское и районное звенья гражданской защиты включают глав местного самоуправления - начальников гражданской защиты, комиссии по чрезвычайным ситуациях, органы управления, специально уполномоченные для решения задач в области защиты населения и территории от чрезвы-
чайных ситуаций, эвакоорганы, службы гражданской защиты, силы и средства.
Конкретные структуры местных звеньев гражданской защиты на мирное и военное время определяются органами местного самоуправления с учетом типового состава данного звена на военное время . групп по гражданской защите городов и категорий по гражданской защите предприятий и организаций.
Звено гражданской защиты объекта экономики или социальной сферы (объектовое звено гражданской защиты)
Звенья гражданской защиты создаются на объектах экономики и социальной сферы независимо от их организационно-правовых форм.
Звено гражданской защиты объекта включает руководителя предприятия (учреждения, организации) - начальника гражданской защиты объекта, штаб или освобожденного (профессионального) работника гражданской защиты. дежурно-диспетчерскую службу объекта, объектовые невоенизированные формирования гражданской защиты и, на потенциально опасных объектах - объектовые профессиональные аварийно-спасательные формирования. При необходимости на крупных многопрофильных объектах экономики могут создаваться службы гражданской защиты.
Конкретная структура объектового звена гражданской защиты определяется руководителем предприятия (учреждения, организации) - начальником гражданской защиты объекта, исходя из категории объекта по гражданской защите, или. в случае некатегорированного объекта, из обстановки. складывающейся в результате потенциальных угроз в месте размещения объекта.
Звено гражданской защиты объекта, независимо от его организацион-
но-правовой формы и принадлежности к ведомственному или иному корпоративному звену гражданской защиты, является составной частью звеньев гражданской защиты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
12. ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ведение гражданской защиты по задачам мирного времени относится к совместному ведению и полномочиям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ведение гражданской защиты по задачам военного времени осуществляется под руководством федеральных органов исполнительной власти.
В мирное время Гражданская защита РФ функционирует в соответствии с установленными режимами функционирования ("повседневной деятельности". "повышенной готовности", "чрезвычайной ситуации"), в военное - в соответствии с установленными степенями готовности ("повседневная", "повышенная", "военная опасность", "полная"). Содержание деятельности определяется типовыми комплексами мероприятий гражданской защиты, установленными для соответствующих режимов функционирования и степеней готовности. Мероприятия носят превентивный и оперативный характер и направлены на реализацию задач гражданской защиты.
Ответственность за выполнение мероприятий гражданской защиты, в том числе проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, распределяется между звеньями Гражданской защиты РФ в соответствии с масштабом чрезвычайных ситуаций, предназначением звеньев и их возможностями.
Подготовка Российской Федерации к ведению гражданской защиты в
военное время проводится заблаговременно в мирное время с учетом развития средств поражения возможных противников и средств защиты.
В зависимости от социально-экономического и оборонного значения, а также обстановки, связанной с потенциальными угрозами, крупные административные центры и промышленные города Российской Федерации подразделяются на города особой, первой, второй и третьей групп по гражданской защите, а наиболее важные объекты экономики - на объекты особой важности, первой и второй категории по гражданской защите.
Отнесение городов к указанным группам по гражданской защите проводится Правительством Российской Федерации по представлениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласованным с Министерством Гражданской защиты Российской Федерации и Министерством экономики Российской Федерации.
Отнесение объектов экономики, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, к категориям по гражданской защите осуществляются этими органами по согласованию с Министерством Гражданской защиты Российской Федерации и Министерством экономики Российской Федерации.
Мероприятия гражданской защиты, в том числе организационные и инженерно-технические, планируются и проводятся дифференцированно в зависимости от принадлежности населенного пункта к группе, а объекта - к категории по гражданской защите.
Среди задач, выполняемых Гражданской защитой РФ в ходе своего функционирования, одной из важнейших является выработка и осуществление государственной политики в области своей компетенции.
Государственная политика в области гражданской защиты есть планомерная, целенаправленная и обусловленная жизненно важными интересами государства деятельность органов государственного управления, направ-
ленная на решение стратегических вопросов обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также чрезвычайных ситуаций, возникающих при вооруженных конфликтах на территориях тыла (вне зоны боевых действий) в результате воздействия средств вооруженной борьбы. Государство, считая гражданскую защиту всенародным делом, в то же время берет на себя ответственность и организующую функцию в этой области.
Государственная политика в области гражданской безопасности (гражданской защиты) проводится посредством скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе законодательства и других нормативных правовых документов государственного уровня.
Председатель Правительства Российской Федерации - начальник Гражданской защиты и возглавляемое им Правительство по вопросам проведения государственной политики в области гражданской безопасности (гражданской защиты) осуществляют свои руководящие полномочия. Функции подготовки предложений по государственной политике и непосредственного выполнения мероприятий по ее практической реализации осуществляют федеральное звено и звенья гражданской защиты субъектов Российской Федерации.
Федеральное звено Гражданской защиты РФ должно вести работу по государственной политике путем осуществления следующих мер:
объединения органов управления, сил и средств, причастных к противодействию чрезвычайным ситуациям, под эгидой Федеральной межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и Министерства Гражданской защиты Российской Федерации, строительства единой государственной системы, формирования необходимых организационных структур, их целесообразной унификации;
подготовки единой нормативной правовой базы, в том числе разработки законопроектов и их внедрения после принятия;
создания и реализации (после утверждения) федеральных целевых программ;
осуществления государственного надзора за мероприятиями гражданской защиты;
международного сотрудничества.
Функционирование звеньев Гражданской защиты РФ организуется в соответствии с планами:
в целях осуществления долгосрочной государственной политики, реализации федеральных (региональных) целевых и других программ - перспективными планами развития;
в режиме повседневной деятельности и в повседневной готовности -календарными планами основных мероприятий (на год и меньшие периоды);
в режимах и готовностях более высоких степеней - планами действий;
в целях организации работ по решению отдельных проблем - планами по отдельным вопросам.
Совокупность планов Гражданской защиты РФ и ее звеньев должна представлять собой систему документов, содержащих взаимоувязанные плановые задания (по целесообразному распределению полномочий и ответственности. возможностям исполнителей, необходимым ресурсам, преемственности работ, согласованным срокам и т.д.). При несоблюдении условия системности, планы могут оказаться противоречивыми или дублирующими друг друга. Решения о разработке планов по отдельным вопросам принимаются в случаях крайней необходимости из-за сложности решаемых проблем или для детализации процесса организации основного мероприятия. включенного в перспективный или календарный план. При разработке
таких планов они должны строго увязываться с календарными планами.
Правовая и социальная защита военнослужащих, гражданского персонала Гражданской защиты РФ, работников аварийно-спасательных служб и формирований гарантируется государством и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Финансовое обеспечение функционирования Гражданской защиты РФ осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, средств органов местного самоуправления, средств предприятий, организаций, учреждений, страховых фондов, а также других внебюджетных источников, использование которых предусмотрено законодательством. При финансировании мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций основную финансовую ответственность несет виновник происшествия или. в случае его отсутствия, органы власти, на подведомственной территории которых случилось происшествие. При отсутствии или недостаточности этих средств они. по обоснованному запросу, предоставляются с вышестоящих уровней или выделяются из резервных фондов. в том числе резервного фонда Правительства Российской Федерации.
