CC BY
287
МАЛЫЕ ГОРОДА В ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
A.B. ЛАЗАРЕВ
Академия бюджета и казначейства Министерства финансов РФ
Место малых городов в социально-экономическом развитии страны состоит в том, что они играют важную роль в формировании пропорций территориального разделения труда, выступают в регионах России опорными центрами систем хозяйствования и расселения. Формирование современной стратегии регионального развития невозможно без выделения специфического круга задач будущего малых городов России, что требует не только их четкой идентификации как экономического и поселенческого феномена, но и глубокого анализа той роли, которую малые города играют в хозяйственном и социальном развитии конкретных регионов и страны в целом.
Типология малых городов: современные подходы
Понятие «малый город» в значительной степени условно. В Градостроительном кодексе Российской Федерации в качестве главного классификационного признака города используется численность его населения и, в частности, указывается, что по этому признаку городские поселения подразделяются на следующие категории:
• сверхкрупные — свыше 3000 тыс. чел.;
• крупнейшие — от 1000 до 3000 тыс. чел.;
• крупные — от 250 до 1000 тыс. чел.;
• большие — от 100 до 250 тыс. чел.;
• средние — от 50 до 100 тыс. чел.;
• малые города — менее 50 тыс. чел. 1
Малые города являются основными социокультурными центрами для 17 % населения страны. В них проживает около 16,6 млн человек, а поскольку в большинстве своем это — районные центры (в настоящее время около 70 % малых городов России являются центрами районов), в зонах их влияния в целом проживает еще около 38 млн чел. сельского
1 Градостроительный кодекс РФ, 1998. Все дальнейшие оценки по малым городам приводятся в работе в соответствии с данным критерием.
населения2. Это означает необходимость сосредоточения в малых городах базовой жизненной инфраструктуры для окружающих их иных поселений. Многие малые города представляют собой «корни нации», сохранившие историко-культурные традиции. Неслучайно многие из них имеют государственный статус исторических.
В малых городах расположены предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции, горнодобывающие предприятия, предприятия тяжелой промышленности, машиностроения, пищевой и легкой промышленности. Малые города часто осуществляют важные функции в системе региональной экономики, специализируясь как транспортно-распределительные центры, центры науки и научного обслуживания, размещая на своей территории филиалы и подразделения крупных предприятий, в том числе, и расположенных в других регионах страны.
Значительная часть малых городов в настоящее время выступает в роли «форпостов» государства, обеспечивая контроль обширной российской территории и единство административных связей в масштабах всей страны: 75 % малых городов находятся на расстоянии свыше 80 км от региональных центров, а 10 % — даже на расстоянии свыше 500 км.
На протяжении последнего десятилетия социально-экономическое развитие России сопровождалось глубокими и разносторонними экономическими реформами. Российские муниципальные образования по-разному отреагировали на эти реформы. Наиболее социально болезненным переход к рынку стал именно для малых городов, которые в силу многих причин оказались наименее готовыми к резким и во многом непоследовательным экономическим реформам. Социально-экономические преобразования проводились без учета специфики
2 Всероссийская перепись населения 2002г. Том 1 «Численность и размещение населения» / сайт Росстата http:/ www. perepis2002.ru/ct/doc/1_TOM_01_06.xls
малых городов, без адекватного прогноза экономических и социальных последствий реформ для данной группы поселений.
Сложившаяся в настоящее время неблагоприятная социально-экономическая ситуация в большинстве малых городов во многом обусловлена также отсутствием реально реализуемых стратегий и программ развития и поддержки этих городов как интегрального составляющего федеральной политики регионального развития. Кроме того, следует учесть, в настоящее время социально-экономическая ситуация в малых городах, равно как и функционирование систем управления ими существенно затронуты проводимой в стране муниципальной реформой3.
Вместе с тем, как показывает проведенный анализ, малые города России по-разному отреагировали на экономические реформы 1990-х гг. и их социально-экономическое положение в настоящее время отличается друг от друга. В этой связи разработать и реализовать такой компонент федеральной политики регионального развития как государственная поддержка малых городов невозможно вне их типизации как объектов целевой поддержки, что единственно позволяет сделать подобную политику гибкой, адресной и эффективной. Как мы полагаем, в основе государственной политики в отношении малых городов должен лежать критерий степени или «потенций» их рыночной адаптации.
В качестве критериев подобной типизации можно использовать такие показатели, как степень дотационности местных бюджетов, уровень бюджетной обеспеченности на 1 жителя, прибыль и кредиторскую задолженность предприятий, состояние рынка труда и уровень доходов населения. В результате проведенного нами исследования определились следующие типы малых городов, характеризующие степень их адаптации к условиям рыночного хозяйствования:
• малые города, адаптированные к рыночным условиям;
• малые города, трудно адаптируемые к рыночным условиям;
• неадаптировавшиеся города, экономически стагнирующие из-за различных причин как экономического, так и внеэкономического характера.
3 Итоги первого года проведения реформы (в рамках так называемого переходного периода) еще не позволяют сделать достаточные обобщения о том воздействии, которое оказывает реформа на проблемы и перспективы развития малых городов России.
Среди городов, в той или иной степени адаптировавшихся к условиям рынка, были выявлены малые города следующих групп:
• малые города с предприятиями экспортоори-ентированных отраслей с конкурентной на внешних и внутренних рынках продукцией;
• малые города с предприятиями, выпускающими конкурентоспособную продукцию на внутреннем рынке;
• малые города с предприятиями, специализированными в сфере туризма и рекреации;
• приграничные малые города;
• малые города, находящиеся в зонах влияния крупнейших агломераций.
Достаточно высокая адаптированность этих городов к рыночным условиям обусловлена характером их градообразующей экономической (хозяйственной) базы. Наиболее адаптируемыми в условиях перехода к рынку оказались малые города и поселки городского типа, градообразующей базой которых являются экспортоориентированные отрасли промышленности — преимущественно нефтегазодобывающие и перерабатывающие, добывающие и перерабатывающие цветные металлы.
В малых городах, где ведущее градообразующее предприятие относится к таким экспортоориен-тированным отраслям, обеспечивалась занятость, сравнительно высокие доходы населения, стабильно шли поступления в городские бюджеты, что позволяло поддерживать развитие отраслей социальной сферы.
К городам, выпускающим конкурентную на внутреннем рынке продукцию, относятся, прежде всего, все города с предприятиями естественными монополистами — это города и поселки при АЭС, ГРЭС, ГЭС и пр., наиболее крупные транспортные центры, а также малые города с предприятиями, владельцами или совладельцами которых являются иностранные компании. Типичными представителями городов с предприятиями — естественными монополистами являются города при АЭС. В настоящее время в России 9 таких городов — это Полярные Зори, Сосновый Бор, Десногорск, Удомля, Курчатов, Нововоронеж, Балаково, Заречный, Би-либино. АЭС производят последние два года около 15 % всей электроэнергии в стране. Устойчивый спрос на их продукцию связан с незначительным снижением электроемкости промышленности, а также ростом коммунально-бытового потребления электроэнергии. Это позволяет таким городам иметь потенциально стабильную базу пополнения местных бюджетов и, следовательно, достаточные
возможности хозяйственного и социального развития.
Аналогичная ситуация характерна и для малых городов — транспортных центров. Даже при сокращении объемов перевозок транспорт потенциально является одним из наиболее крупных налогоплательщиков и в значительной степени формирует бюджетную базу малого города, обеспечивает занятость, поддерживает развитие социальной сферы.
В условиях либерализации внешнеэкономических связей совершенно новые источники приобрело развитие приграничных малых городов. Тенденции развития прямых экономических отношений с сопредельными странами, активизация трансграничной торговли, в том числе мелкооптовой, приграничного туризма создали условия для высокой адаптированности этих городов к условиям рынка. К приграничным можно отнести городские поселения, находящиеся на небольшом расстоянии от государственной границы, на трассах трансграничных сообщений и пр. К данной группе можно отнести также малые города, являющиеся морскими портами, откуда осуществляется судоходство в зарубежные порты, и где грузы проходят пограничные формальности. В обжитых зонах с относительно высокой плотностью расселения приграничные функции характерны для городов, находящихся в непосредственной близости от границы (как правило — менее 25-30 км). В менее обжитых зонах, например, на севере страны и в центральной Сибири, такие функции могут реализовываться и малыми городами, расположенными на расстоянии 100 и более километров от границы (например: Заполярный, Горно-Алтайск или Слюдянка).
К малым городам, которые более успешно смогли адаптироваться к рыночным условиям следует отнести и ряд центров туризма и рекреации. Проведя мероприятия по реконструкции существующих и строительству новых туристических объектов, рекламные кампании, эти города смогли превратить имеющийся у них курортный и ту-ристско-рекреационный потенциал в стабильный источник формирования доходов своих бюджетов. К малым городам — центрам туризма и рекреации следует относить городские поселения с преимущественным развитием или значительным потенциалом развития функций, связанных с приемом в самом городе или в его зоне влияния посетителей извне, которых можно отнести к категориям туристов, экскурсантов, пациентов курортных учреждений. Города данной категории отличаются значительной спецификой в структуре занятости
населения, в характере планировки и застройки, в сезонной неравномерности функционирования городского хозяйства, а в некоторых случаях и в демографическом составе населения.
Наиболее яркий случай доминирующей роли курортно-рекреационных функций в формировании и развитии целой групповой системы расселения — Кавказские Минеральные Воды с их целой группой городов — бальнеологических курортов: Пятигорск, Кисловодск, Ессентуки, Железно-водск. В этой системе расселения все системы обслуживания, инженерного оснащения, транспорта, местная промышленность имеет целью, прежде всего, удовлетворение интересов организации курортного лечения и должного приёма посетителей. К приморско-климатическим курортам, приуроченным к немногим имеющимся в России участкам морских побережий, относятся города Анапа и Геленджик на Черноморье; Зеленогорск и тяготеющие к нему поселки в курортной зоне Санкт-Петербурга на Карельском перешейке, Зе-леноградск и Светлогорск на Балтийском взморье в Калининградской области.
Активизация рыночных отношений способствовала росту привлекательности малых городов, расположенных в зонах крупнейших агломераций. Благоприятное транспортное положение, стимулирующее влияние развитой инфраструктуры рынка большого города наряду с относительно более низкой (чем в самих крупных городах) арендной платой, платой за землю создают благоприятную рыночную среду в таких пригородных зонах. В настоящее время в зонах крупнейших городских агломераций сосредоточено почти 18 % малых городов России и более 20 % их населения.
Благодаря своему местоположению многие такие малые города, часто будучи сравнительно слаборазвитыми в социально-экономическом отношении, получили, тем не менее, в новых условиях значительные возможности для размещения предприятий с иностранным участием, размещения объектов сервиса, для жилищного строительства, ремонтных и реставрационных работ, агробизнеса. В малых и средних городах пригородной зоны агломераций сформировались также привлекательные условия и для развития малого бизнеса и предпринимательства благодаря меньшим затратам и большому рынку. Все это позволяет создавать достаточно стабильную доходную базу бюджетов таких малых городов и осуществлять дальнейшее развитие градообслуживающих отраслей и объектов социальной сферы. В качестве примера можно
привести малые города, расположенные в зоне влияния Московской агломерации: Дзержинский, Одинцово, Котельники, Щербинка, Бронницы, Красноармейск.
Во вторую группу малых городов трудно адаптируемых к рынку, вошли города требующие коренной конверсии производства, а также города, нуждающиеся в изменении условий функционирования градообразующих предприятий.
К малым городам, требующим коренной конверсии (реструктуризации) производства, относятся, прежде всего, города с доминирующей ролью предприятий ВПК и некоторые добывающие центры, имеющие потенциальные запасы рудного и нерудного сырья, но нерентабельные в современных условиях.
Ядро ВПК — закрытые административно-территориальные образования или города ЗАТО. В настоящее время города — ЗАТО имеются в системе Минобороны РФ, Минатома РФ, Российского космического агентства и других. Основой градообразующей базы городов ЗАТО является научно-промышленный комплекс, включающий в свой состав крупное промышленное монопроизводство и работающие на него различные научно-исследовательские, проектно-конструкторские, опытно-экспериментальные организации и учебные заведения соответствующего профиля. Это города с особым режимом функционирования, требующим соблюдения режима безопасности и охраны государственной тайны, включающим специальные условия проживания жителей, что обуславливает определенную автономность этого вида поселений.
В процессе проведения экономических реформ, в результате обвального сокращения оборонного заказа, масштабного недофинансирования соответствующего круга научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций произошло сокращение оборонных производств и сопряженных с ним научно-проектных и экспериментальных баз. В результате отсутствия дальновидной конверсионной политики государства эти предприятия не смогли провести эффективную конверсию, развернуть производства с использованием «двойных технологий», экономически компенсировать значимость утраченных производств. В настоящее время большинство городов — ЗАТО «выживают», испытывая значительные экономические трудности и неся невосполнимые потери: в технологиях, кадрах, научном потенциале. Работа основного (оборонного) производства
характеризуется глубоким спадом (до 2-10 % дореформенного уровня); в структуре кадров упала доля молодежи и увеличилась доля пенсионеров и лиц предпенсионного возраста. Тем не менее, на предприятиях данной группы малых городов идет поиск своей ниши на рынке гражданской продукции с применением наукоемких технологий (в основном, сложная бытовая техника, медицинская техника, приборы безопасности и др.). Эти усилия, как будет сказано ниже, должны получить целевую государственную поддержку.
К данной группе относится и значительное число малых городов — добывающих центров, имеющих потенциальные запасы рудного и нерудного сырья, но нерентабельных для добычи в современных условиях. Прежде всего, сюда относятся малые «угольные» города.
Реструктуризация угольной отрасли экономики России, предпринятая еще на начальной стадии реформ, привела к возникновению целого ряда острых проблем для монопрофильных угольных городов. В целом Россия располагает крупнейшими ресурсами ископаемого угля (35 % мировых запасов). Другими словами ресурсная база надежно обеспечивает развитие добычи угля в России. Однако в то время, как мировая добыча угля растет, в России она сократилась за 1988 — 1995 гг. на 40 %. Основные причины падения добычи угля — нерентабельность большинства угледобывающих предприятий, низкая производительность труда, удаленность угледобывающих районов от мест потребления угля и в связи с этим — высокая стоимость топлива из-за затрат на его транспортировку. В условиях, когда шахты являлись единственным градообразующим предприятием большинства угольных городов и поселков, закрытие нерентабельных шахт без создания альтернативных мест приложения труда привело к резкому ухудшению положения в таких городах: значительно увеличилась безработица, возросла дотационность бюджетов, усилилось разрушение социальной сферы.
Аналогичная ситуация складывается также в поселках золото — и алмазодобывающих предприятий. Снижение более чем в 2 раза добычи золота, обусловленное отсутствием средств не только на инвестиции, но и на пополнение оборотных фондов предприятий, привело к резкому ухудшению положения и в золотодобывающих поселках.
К типу малых городов, нуждающихся в изменении государством условий функционирования градообразующих предприятий относится большинство малых городов. Это малые города — центры об-
рабатывающей промышленности; центры по обслуживанию сельского хозяйства на окружающей территории; текстильные города; наукограды.
К малым городам — центрам обрабатывающей промышленности, испытывавшим наиболее значительные трудности при вхождении в рынок, относятся моноструктурные (монофункциональные) города, в основном с градообразующими машиностроительными предприятиями. Именно такие города наиболее многочисленны среди малых промышленных городов этого типа. В них расположены преимущественно предприятия общего машиностроения и металлообработки, часто являвшиеся филиалами предприятий, расположенных в крупных городах. Ранее, предприятия (филиалы), размещенные в малых городах, были эффективны, лишь выполняя свои функции в кооперации с головными предприятиями, т. е. при условии гарантированного сбыта. Сейчас же в целом по машиностроительному комплексу почти 80 % видов продукции выпускается самими крупными предприятиями без привлечения филиалов, которым ныне крайне сложно выявить новые возможности установления новой системы кооперационных связей.
Резкий спад производства на предприятиях машиностроения малых городов, вызванный снижением спроса на продукцию, большой зависимостью от поставок сырья и комплектующих изделий, низкой конкурентоспособностью их продукции, слабой ориентацией в конъюнктуре рынка при практически неразвитом маркетинге обусловил разрушение градообразующей базы таких моноструктурных городов. Отсутствие средств на инвестиционную деятельность, моральное и физическое старение основного технологического оборудования и всех элементов инженерной инфраструктуры, отток квалифицированных кадров, а также общая низкая инвестиционная привлекательность машиностроения усложняют процесс рыночной адаптации городов с такими предприятиями, и также требуют мер по государственному регулированию, связанных с определением общегосударственной стратегии развития машиностроения на перспективу.
Особое место среди городов, нуждающихся в изменении государством условий функционирования градообразующих предприятий, занимают малые города — центры по обслуживанию сельского хозяйства на окружающей территории. С сельским хозяйством и его обслуживанием так или иначе связано абсолютное большинство небольших городских поселений: примерно 90 % малых
городов и поселков городского типа. Именно эта принципиальная особенность определяет и особый тип малых городов — как центров по организационно-хозяйственному и социально-культурному обслуживанию окружающей территории. В рамках этого типа выделяются города с ярко выраженными сельскохозяйственными функциями, обслуживанием сельского хозяйства, а также промышленной переработкой сельскохозяйственного сырья.
Главная особенность этого функционального типа малого города состоит в том, что его хозяйство специализируется не на одной какой-либо отрасли, а на комплексе объектов различных отраслей, обслуживающих сельское хозяйство. В соответствии со сложившимися направлениями специализации в совокупности данного типа малых городов выделяются следующие группы:
1) города с выраженными сельскохозяйственными функциями — преимущественно центры сельскохозяйственных районов с сельскохозяйственными и пищевыми предприятиями.
2) города с преобладанием функций по организационно-хозяйственному и инженерно-техническому обслуживанию сельского хозяйства.
3) промышленные центры, ориентированные на переработку местного сельскохозяйственного сырья.
4) города, расположенные в зонах влияния крупных центров, специализация которых ориентирована на их продовольственное обслуживание, имеющие сельскохозяйственные предприятия пригородного типа.
В последнее десятилетние реформирование агропромышленного комплекса на деле свелось к ликвидации государственных отраслевых структур управления, к проведению неблагоприятной для сельскохозяйственного производителя ценовой, таможенной и налоговой политики. Новая, рыночная система цен и транспортных тарифов, ценовая дискриминация отечественного сельхозпроизводителя, а также демпинговая политика в отношении импортной пищевой продукции обусловили, в конечном счете, неконкурентоспособность и глубокий системный кризис российского АПК в целом, в т. ч. и его низовых звеньев — предприятий агропромышленного профиля. Этот кризис характеризуется масштабным сокращением площади пахотных земель, падением производства отдельных культур и поголовья скота, растущей безработицей в сельской местности, высокой зависимостью перерабатывающих предприятий от импортного сырья и, как следствие, их тяжелым финансовым поло-
жением, отсутствием необходимого оборотного капитала и инвестиций. Все это привело к тому, что малые города, обслуживающие сельское хозяйство на окружающей территории, находятся в глубоком системном кризисе. Преодоление его требует от государства кардинальных мер по изменению ситуации в сельском хозяйстве и в перерабатывающей промышленности.
Следующий тип малых городов, наиболее трудно адаптируемых к условиям рынка и нуждающихся в изменении государством условий функционирования градообразующих предприятий — текстильные города.
Текстильная промышленность является исторически традиционной отраслью специализации небольших городских поселений, особенно, в центральной части России. Более того, такие малые города выросли из сел, где зародились первоначально отдельные стадии мануфактурного дела. Основные регионы размещения текстильных городов общеизвестны — это области Нечерноземной зоны России (лидирующими среди них являются Ивановская, Владимирская, Московская). Большинство из них— это либо моноструктурные центры текстильной промышленности, либо многофункциональные города, но с заметно преобладающей долей текстильной промышленности в структуре экономики города.
Текстильные города одними из первых и наиболее болезненно ощутили на себе процесс реформирования российской экономики. В результате изменения геополитической ситуации и потери рынка среднеазиатского сырья, а также ценовой, таможенной и налоговой политики, текстильная продукция оказалась неконкурентоспособной на отечественном рынке и была практически полностью вытеснена иностранной продукцией. Старые текстильные предприятия принесли в новую рыночную среду весь шлейф своих проблем, которые во многом обозначились еще в эпоху плановой экономики: техническую и технологическую отсталость, консерватизм и слабую восприимчивость руководства к инновациям. К ним добавились новые проблемы — неумение работать в рынке, слабый маркетинг, отсутствие оборотных средств и инвестиций на простую модернизацию производства. Все это, а также то, что большинство текстильных городов моноструктурны, делает их трудно адаптируемыми к условиям рынка и также требует определенных мер целевого государственного регулирования и поддержки.
К следующему типу малых городов, трудно адаптируемых к условиям рынка и нуждающихся в
изменении условий функционирования относятся малые города — наукограды, т. е. города, в которых ведущей градообразующей функцией является наука и научное обслуживание. В настоящее время в России около 30 таких городов, статус которых регулируется специальным федеральным законом4.
Система небольших городов, развивающихся преимущественно на базе объектов науки и научного обслуживания, стала складываться еще с середины 1950-х годов, первоначально как система Академгородков. Наиболее представительными из них являются Протвино (ядерная физика), Пущино (инновационный биотехнологический центр), Троицк и Черноголовка (многоотраслевой научно-производственный центр), Дубна (ядерная физика) и т. д.
В настоящее время «бюджетные» в своей отраслевой основе наукограды, не имея прежнего государственного финансирования, во многом утрачивают свой научно-технический и кадровый потенциал. Объем научных исследований и экспериментальных работ резко сократился, не создаются новые научные заделы, нет средств на поддержание экспериментальной базы, завершение начатых работ, высокоценное оборудование простаивает или используется неэффективно. Но самое главное — распадаются научные школы, специалисты в самом творческом возрасте — за рубежом или в коммерческих структурах, а чаще — на лотках или в «челноках» на извозе: средний возраст ученых — 60 и более лет. Утратила динамику развития и социальная база данных городов. В результате эти города, являясь моноструктурными, теряют свою специализацию, отсутствие альтернативных видов деятельности не позволяет сформировать новую хозяйственную или научно-исследовательскую специализацию города, учитывающую профессионально-квалификационную структуру населения. В городах усиливается социальная напряженность, что с учетом специфики этих городов весьма опасно.
Следующая группа малых городов — это города, деградирующие в силу разнообразных причин экономического и внеэкономического характера. К ним относятся малые города: • не имеющие потенциала для экономического развития из-за истощения ресурсов, особенностей местоположения (северные города, закрывающиеся железнодорожные ветки и станции);
4 Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).
• деградирующие в результате геополитических причин.
К малым городам, стагнирующим в результате отсутствия достаточного потенциала для экономического развития, относятся:
• северные города;
• города с выработанными полезными ископаемы -ми, ранее являвшимися основой их развития. К типу деградирующих малых городов относятся северные малые города. Это произошло в результате того, что государство в середине 1990-х гг. посчитало устойчивую, масштабную поддержку северных территорий нецелесообразной и финансово обременительной, а проводимую на Севере ранее протекционистскую политику — не соответствующей новым рыночным отношениям. В этой связи резко сократились объемы средств, выделяемых на государственную поддержку преобладающих отраслей экономики данной группы малых городов (угольная, рыболовство, оленеводство), сократились собственные доходные источники региональных и местных бюджетов, стали урезаться северные льготы и гарантии проживающим и работающим на Севере гражданам.
Резкое сокращение перевозок грузов по Северному морскому пути привело к снижению качества жизни населения, поставило многие северные города на грань экономической, социальной и экологической катастрофы.
Моноструктурные поселения, градообразующей базой которых являлись рудники, шахты и пр., с полным исчерпанием запасов или переходом их в разряд неэффективных для дальнейшей добычи лишаются основы своего развития. В условиях отсутствия возможностей и средств для создания альтернативных направлений развития экономической базы эти малые города неизбежно переходят в разряд деградирующих. Будет ли будущее у населения этих городов, напрямую зависит от вмешательства государства и от проводимой им политики.
К малым городам, деградирующим в результате геополитических изменений, можно отнести населенные пункты, попавшие в приграничную зону новой российской границы, но не расположенные при этом на крупных транспортных магистралях. Особый режим функционирования приграничной зоны усложнил доступ к таким поселениям и снизил их инвестиционную активность и привлекательность. К поселениям, деградирующим в результате геополитических изменений, также можно отнести и населенные пункты, оказавшиеся в зоне межнациональных и военных конфликтов,
полностью лишившиеся не только своей градообразующей и градообслуживающей базы, но часто и значительной доли населения.
Государственная поддержка малых городов в рамках федеральной политики регионального развития
Федеральное государство в своей политике регионального развития должно учитывать сложившую типизацию малых городов России и принимать меры, направленные на устранение препятствий для реализации потенциала развития этих городов. В связи с ограниченными финансовыми возможностями, государственная (федеральная) поддержка должна быть оказана, прежде всего, тем малым городам, которые сохраняют свое значение для устойчивого социально-экономического развития страны. Предлагаем следующую систему мер, которые необходимо предпринять в рамках политики регионального развития, применительно к особенностям выявленных типов малых городов.
Учитывая приведенную выше типологию малых городов, будет правильным в государственной поддержке основное внимание обратить на малые города, трудно адаптированные к рынку и деградирующие малые города, еще не утратившие потенций устойчивого социально-экономического развития.
Следует отметить, что, по нашему мнению, сама государственная поддержка должна заключаться не столько в выделении бюджетных средств конкретному малому городу, хотя в отдельных случаях это возможно, сколько в реализации мер, направленных на подъем отраслей экономики, имеющих приоритетное значение для государства. В этом случае градообразующие предприятия малых городов, работающие в приоритетных отраслях экономики, смогут динамично развиваться, увеличатся заработная плата и отчисления в бюджеты малых городов. Администрации малых городов смогут выделять больше денежных средств для решения социальных вопросов. Таким образом, государство должно определить приоритетные отрасли экономики и реализовывать систему мер, направленную на их развитие, что, в конечном счете, скажется на улучшении социально-экономического положения и развитии малых городов. Другими словами, система эффективных мер поддержки малых городов складывается в результате взаимного «наложения» основных положений политики регионального развития и отраслевых стратегий, выделяющих приоритетные отрасли и подотрасли экономики, которые должны
получить опережающее развитие и соответствующие шаги государственного стимулирования.
Также необходимо отметить, что для эффективной реализации общегосударственной политики регионального развития необходимо разделить полномочия в сфере государственной поддержки малых городов между федеральными и региональными органами власти. При этом, по нашему мнению, на федеральном уровне должна быть, прежде всего, разработана концепция федеральной политики регионального развития страны, где должны быть перечислены приоритетные направления и задачи этой политики и предложены меры, которые необходимо принять для их реализации, в том числе, в плане устойчивого социально-экономического развития малых городов страны. За федеральным уровнем остается преобладающая мера ответственности за нормализацию социально-экономической ситуации в таких типах малых городов, как наукограды, монофункциональные города на базе предприятий ВПК и пр. Только мерами федеральной политики (во внешнеэкономической сфере, в области регулируемых цен и тарифов и пр.) могут быть сформированы условия для радикального изменения ситуации в таких типах малых городов, как текстильные и угольные малые города.
На региональном уровне должна быть принята программа социально-экономического развития конкретного региона, учитывающая приоритеты, обозначенные федеральной концепцией регионального развития. В такой программе должна быть разработана система мер по развитию приоритетных отраслей экономики в каждом муниципальном образовании, входящем в данный субъект РФ, в том числе, в малых городах. И, наконец, в каждом малом городе должна быть разработана городская (муниципальная) программа социально-экономического развития, включающая перспективы предприятий, входящих в приоритетные отрасли экономики. Эта программа должна учитывать политику государственной поддержки малых городов и их субъектов хозяйствования на федеральном и региональном уровнях, а также включать систему мер поддержки таким предприятиям на муниципальном уровне.
Теперь рассмотрим, какие меры нужно принять на государственном уровне для развития малых отраслей с учетом их типологии.
Малые города — центры туризма и рекреации
Современное функционирование городов — центров туризма и рекреации, с том числе, с учетом зарубежного опыта, свидетельствует о том, что их
градообразующая база является потенциальным источником весьма значительных доходов для бюджетов всех уровней. Но для того, чтобы эти доходы сделать реальным источником пополнения бюджетов всех уровней необходимо создать условия для увеличения числа отдыхающих и туристов, в том числе, и из-за рубежа. В условиях ограниченности бюджетных средств государственная поддержка должна быть сосредоточена лишь на ограниченном числе целей, при отборе которых следует руководствовать строгими критериями, в частности:
• уникальность культурного, природного ресурса города и его ближайшего окружения, осознанная не только профессионалами, но и массовым сознанием, так сказать «раскрученность» объекта туризма и рекреации:
• возможность использовать ранее созданные объекты размещения и обслуживания туристов и рекреантов:
• относительно лучшая транспортная доступность для потенциальных посетителей (расстояние и качество транспортных систем). Важным дополнительным критерием является
подготовленность органов местного самоуправления к приоритетному развитию в своем городе такой деятельности, их готовность использовать получаемую поддержку не на «затыкание дыр» в городском бюджете, а на развитие инфраструктуры рекреационного предпринимательства. Индикатором такой готовности может служить наличие у городской администрации соответствующих программных документов.
Если государство хочет получать дополнительные доходы от функционирования данной отрасли, оно должно создать механизм поддержки их развития через выделение целевых краткосрочных и среднесрочных низкопроцентных кредитов или взять на себя функции гаранта по кредитам на восстановление и усовершенствование объектов инфраструктуры таких городов. Эффективность таких вложений подтверждается быстрой оборачиваемостью средств в данной сфере деятельности и ее высокой ликвидностью, обеспечивающих гарантированный возврат сделанных вложений в достаточно близкой перспективе. Кроме того, за счет ликвидации ряда неоправданных налоговых льгот, следует восстановить реальную платность использования природных ресурсов рекреационных зон, с тем чтобы получаемые таким образом средства целевым образом направлялись на поддержание природной среды данных городов и инфраструктурной обеспеченности.
Приграничные малые города Возможная государственная поддержка приграничных малых городов, как мы полагаем, заключается в создании на их территории специальных торговых зон с режимом, стимулирующим увеличение торгового оборота. Критерии отбора малых городов для создания таких зон могут быть следующими:
• малый город должен находиться на важной установившейся и интенсивно используемой трассе трансграничного сообщения или, по крайней мере, трассе, имеющей надежные перспективы активизации по ней таких сообщений, ввиду высокого потенциала района с обеих сторон границы;
• приграничный город должен быть расположен достаточно близко к границе и удален от других городов на данной трансграничной трассе;
• район, прилегающий к данному городу, должен располагать ресурсами, могущими привлечь внимание иностранных посетителей или инвесторов (ресурсы «ближнего» туризма, в том числе, экологического, малой приграничной торговли, обмена продуктами местного производства и т. д.).
Сказанное выше в отношении создания за счет факторов государственной поддержки механизма кредитования и создания условий для формирования бюджетной самодостаточности городов туризма и рекреации в полной мере относиться и к созданию специальных торговых зон.
Малые города, трудно адаптируемые к рынку Приоритетным направлением государственного регулирования трудно адаптируемых к рынку городов (наукоградов, городов ВПК и АПК, текстильных, центров добывающей и обрабатывающей промышленности) является восстановление их экономического потенциала с помощью адресной системы мер, составляющих конкретный компонент промышленной политики государства и направленный на развитие и государственную поддержку приоритетных отраслей и подотраслей российской экономики.
Среди малых городов ВПК, в первую очередь, должны быть поддержаны те монофункциональные города, предприятия в которых имеют инновационный потенциал для перехода на выпуск наукоемкой продукции, конкурентоспособной на мировых рынках. Этот путь связан с относительно меньшими финансовыми затратами и способствует загрузке имеющего научного потенциала. Вместе с
тем, государство должно заботиться о накопленном научно-техническом заделе в ВПК и увеличивать госзаказ на разработку и производство новых видов вооружения и техники, отвечающих самым последим требованиям, в том числе, и на продажу их за рубеж.
Еще одним приоритетом государственной поддержки должны стать градообразующие предприятия тех малых городов, в которых возможно развитие приоритетных отраслей машиностроения на основе использования наукоемких технологий. Это — машиностроительные предприятия по производству оборудования для модернизации производственной базы экспортоориентированных отраслей и отраслей, производящих конкурентоспособную на внутреннем рынке продукцию. Активизация деятельности этих предприятий также не потребует значительных инвестиций. Не потребует значительных финансовых средств и другое направление государственной поддержки — создание условий для рационализации внутри — и межотраслевых производственных связей. Осуществление такой деятельности будет способствовать расширению емкости рынка машиностроительной продукции и вовлечению предприятий малых городов в интеграционные производственные структуры. Такое направление государственного регулирования будет способствовать подъему экономики, а значит и социальной сферы таких малых городов. Государственная поддержка вышеуказанных предприятий заключается в создании условий, дающих возможность предприятиям приоритетных отраслей экономики получать кредиты банков по сниженным процентам под гарантии специализированных фондов развития приоритетных отраслей экономики в малых городах.
В некоторых случаях необходима специальная государственная поддержка органов местного самоуправления малых городов. Так, для восстановления и развития наукоемких производств и высоких технологий наиболее эффективным направлением явится поддержка тех малых городов, в которых возможно создание технопарков, технополисов и пр. В настоящее время уровень развития закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и наукоградов соответствует практически всем требованиям, предъявляемым к технополисам, кроме одного: в них отсутствуют условия и средства для развития инновационного предпринимательства. Поэтому средства для поддержки таких городов необходимо направлять, прежде всего, на создание в них технопарков и инкубаторов инно-
вационного бизнеса, что позволит превратить эти города в источники инноваций, стимулирующие рост экономики страны на основе ее инновационного обновления.
Для обеспечения наполнения потребительского рынка продукцией отечественной легкой промышленности необходимо в большей мере задействовать малые города — текстильные центры. В целом решение этой проблемы (полное техническое переоснащение предприятий легкой промышленности) требует значительных финансовых ресурсов, которыми в настоящее время государство не располагает; да и не может государство бесконечно «брать на содержание» давно приватизированные частные предприятия. Поэтому приоритетом адресной поддержки должны стать, прежде всего, малые текстильные города, имеющие на своей территории полный производственный цикл от обработки сырья до получения готовой продукции в виде тканей. Основные финансовые ресурсы здесь должны быть направлены на приобретение оборотных средств: сырья, качественных красителей и пр.; создание специализированной системы высоко профессионального маркетинга: на развитие оптовой, мелкооптовой и розничной дилерской сети.
Одной из главных мер государственной поддержки отечественной текстильной отрасли должна стать таможенная политика государства в отношении иностранных товаров легкой промышленности, ввозимых на территорию России. В настоящее время российский рынок заполнен дешевыми, но часто низкого качества товарами из Китая, что создает трудности для реализации товаров российских производителей. Повышение государством таможенных пошлин на иностранные товары (хотя это и не вполне укладывается в русло требований ВТО) позволит увеличить объем реализации данной категории российских товаров, и, следовательно, позитивно скажется на развитии легкой промышленности России, улучшит социально-экономическую ситуацию в малых монофункциональных городах текстильной промышленности.
Приоритетом государственной поддержки должны стать и градообразующие объекты агропромышленного профиля, имеющие федеральное и межрегиональное значение и расположенные на территории малых городов: мясокомбинаты, мас-лосыркомбинаты, жиркомбинаты, сахарозаводы, спиртозаводы. Поддержка таких предприятий позволит в большей мере наполнить потребительский рынок товарами высокого качества; ослабить
зависимость от импорта продовольствия, которая уже реально угрожает ситуации продовольственной безопасности страны.
Приоритетное развитие этих предприятий одновременно потребует государственной поддержки комбикормовых заводов, племенного и селекционного дела, заводов сельскохозяйственного машиностроения. Такое направление государственного регулирования позволит задействовать потенциал 300малых и средних городов России, обеспечить занятость 1,5 млн чел. Это будет способствовать существенному улучшению социально-экономического положения данной группы городов. При этом не потребуется больших инвестиций, так как мощности существуют, они технически достаточно современны. Основные средства в данном случае потребуются на пополнение оборотных фондов, на создание грамотного менеджмента и маркетинга, а также внедрение инноваций в само сельскохозяйственное производство.
Деградирующие малые города Государству необходимо также обратить особое внимание на поддержку северных малых городов. Интенсивное развитие Севера в советский период стало возможным во многом потому, что в отношении северных территорий проводилась особая политика регионального развития, учитывающая специфику данного региона. Данная специфика определяется, прежде всего, суровыми природно-климатическими условиями Севера и связанными с ними повышенными затратами на производство и жизнеобеспечение населения. В государстве должна быть сформирована новая «северная» политика. В основе такой политики мы видим использование следующих принципов и механизмов:
• комплексное социально-экономическое развитие северных территорий. Поддержка действующих и имеющих перспективу развития, а также создание новых территориально-производственных комплексов;
• государственный протекционизм, направленный на создание для населения и отраслей экономики не льгот и преференций, а благоприятного режима развития с учетом обеспечения государственных нужд в производимой ими продукции;
• поддержание и дальнейшее развитие транспортных систем, обслуживающих основные грузопотоки на Севере, в том числе, с учетом перспектив использования Северного морского пути;
• ускоренное внедрение достижений науки и новых технологий, обеспечивающих быстрый рост производства при сокращении времени технологического цикла и необходимого объема завоза и накопления топлива, сырьевых и других ресурсов;
• формирование бюджетной обеспеченности северных территорий с учетом повышенных затрат на воспроизводство трудовых ресурсов и обеспечение жизни населения;
• оптимизация численности населения с учетом рыночных принципов хозяйствования, содействие переселению нетрудоспособных и социально незащищенных граждан;
• создание условий, обеспечивающих традиционный образ жизни и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;
• дифференцированный подход к каждой северной территории исходя из природно-климатический условий, транспортной обеспеченности, уровня и перспектив социально-экономического развития.
В заключение необходимо отметить, что проведение результативной политики регионального развития, в частности, в отношении малых городов России, невозможно, если в ней не будут задейство-
ваны все уровни власти, в том числе, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Роль органов власти субъектов РФ заключается в разработке и реализации стратегии развития региона, учитывающей функциональные особенности различных типов малых городов, находящихся на их территории, а также содержащей меры, направленные на реализацию потенциальных возможностей их дальнейшего развития. Одной из важных составляющих политики регионального развития является также акцент на повышение качества управления территориями. Органы местного самоуправления малых городов с целью существенного улучшения их социально-экономического положения должны разработать долгосрочные и среднесрочные документы развития малых городов, учитывающие их собственные финансовые ресурсы, а также ресурсы хозяйствующих субъектов, находящихся в малом городе, и конечно, потенциально привлекаемые ресурсы (инвестиции, кредиты, субсидии и т. п.). Без наличия четко определенных приоритетов и целей муниципальной политики экономического развития территорий, без соответствующих программных документов и пр. невозможно добиться положительных результатов по возрождению к жизни малых городов России.
