CC BY
97
Т.Д. Белкина, М.М. Минченко, Н.Н. Ноздрина,
Л. В. Протокалистова, Е.М. Щербакова
МОНИТОРИНГ СОСТОЯНИЯ И ПРОБЛЕМ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ РОССИИ В ГОДЫ РЕФОРМ
В статье рассматриваются основные характеристики и проблемы, типичные для городов России последнего десятилетия. Показана роль городов в формировании и функционировании экономических и социальных систем регионов и страны в целом. Проанализированы изменения в системе финансирования городского развития из местных бюджетов.
Города на рубеже веков. Одним из характерных признаков XX в. был стремительный рост городов на всех континентах. Этот процесс, обусловленный появлением новых технологий в промышленности и сельском хозяйстве, коренным образом изменил образ жизни многих миллионов людей, предоставив им новые возможности, но также заставил столкнуться с неизвестными ранее проблемами или, как сейчас принято говорить, вызовами.
За период с 1800 по 1900 г. население городов мира увеличилось с 5 до 13% общей численности жителей Земли, к 1950 г. достигло 28,9, а в 2000 г. - 47%. Быстрее всего росли города в Европе и Америке. Количество городов с населением 100 тыс. чел. и более в начале XX в. равнялось 360, а к концу века превысило 2000. Число городов-миллионеров увеличилось с 16 до 300. Если в среднем население 100 самых крупных городов мира в 1800 г. составляло 200 тыс. чел., в 1950 г. -2,1 млн. [1, с. 25], то в 1990 г. - 5 млн. чел.
По прогнозным расчетам ООН, население мира к 2030 г. возрастет до 8 млрд. чел. (по сравнению с 6 млрд. чел. в 2000 г.), городское население увеличится с 2,9 млрд. чел. до 4,9 млрд. чел., а его доля составит 61% [2].
В табл. 1 показаны тенденции роста уровня урбанизации в различных странах мира, которые, согласно классификации Всемирного Банка разделены на три группы. К странам с высокими доходами отнесены те, где величина ВВП на человека в год -9836 долл. и выше, к средним - 766-9835 долл., к низким - до 765 долл. Эти прогнозные расчеты отражают стремительный рост городов в группе стран с низкими доходами и значительно более медленные темпы в странах со средними и низкими доходами. При абсолютном росте городского населения во всех указанных группах с 2010 г. ожидается общее замедление темпов роста городского населения во всех странах, что свидетельствует об исчерпании ресурсов пополнения городского населения. Это особенно ярко может проявиться в странах с развитой экономикой.
Таблица 1
Оценка и прогноз уровня урбанизации и темпов роста городского населения в мире
Группа стран Уровень урбанизации Темпы роста городского населения
2000 г. 2030 г. 2000-2010 гг. 2020-2030 гг.
Высокие доходы 77,3 84,7 0,8 0,6
Средние доходы 50,8 69,0 2,1 1,2
Низкие доходы 28,1 45,3 3,1 2,9
Согласно исследованию крупнейшей в мире международной сети фирм (PricewaterhouseCoopers - ПрайсвотерхаусКуперс), предлагающих профес-
сиональные услуги в области консалтинга и аудита, в 2008 г. на 100 крупнейших городов мира приходилось 30% мирового ВВП [3]. Некоторые города по объему экономики превышают такие небольшие по территории страны, как Швеция и Швейцария. Однако до сих пор систематизированных международных данных о масштабах экономики городов не было, а имеющиеся рейтинги составлялись преимущественно на основе численности населения, что не позволяло получить полную картину. Даже если оценку экономики городов, подготовленную PwC на основе данных ООН о численности населения за 2008 г. и расчетного ВВП на душу населения по паритету покупательной способности, рассматривать как весьма приблизительную, то тем не менее результаты впечатляют.
Если говорить о России, то в середине XIX в. лишь около 8% ее населения проживало в городских поселениях. В страну городов и горожан Россия превратилась менее чем за 100 лет. Первая Всеобщая перепись населения Российской империи, проведенная в 1897 г., показала, что тогда в границах современной РФ насчитывалось 430 городов, в которых проживало 15% россиян. По переписи 2002 г., доля горожан в нашей стране превышает 73% общей численности населения. По прогнозу Федеральной службы государственной статистики России, к 2015 г. она увеличится до 73,5, а к 2025 г. - до 76% [4].
Таблица 2
Городские поселения в Российской Федерации*
Показатель Города Поселки городского типа
Число (единиц) Население, (тыс. чел.) Число (единиц) Население, (тыс. чел.)
Всего из них с числом жителей, тыс. чел 1099 95609 1318 8081
до 3 11 20 351 611
3-4,9 25 104 295 1179
5-9,9 107 816 457 3231
10-19,9 282 4115 193 2514
20-49,9 354 11580 22 547
50-99,9 156 10889 - -
100-499,9 129 27042 - -
500-999,9 24 15388 - -
1 млн. и более * Данные на начало 2009 г. 11 25655
Подавляющая часть городского населения (92,2%) проживает в городах, остальные (7,8%) - в поселках городского типа (табл. 2) [5]. Большинство горожан сконцентрировано в крупных городах. Почти 2/3 населения городов сосредоточены в городах с числом жителей от 100 тыс. и более, в том числе примерно четвертая часть - в городах-миллионерах. В то же время в России довольно много средних и малых городов, в том числе городов-«карликов» с числом жителей, не превышающим 10 тыс. чел., хотя в них проживает менее 1% населения городов. Число жителей поселков городского типа чаще всего составляет от 5 до 10 тыс. чел., но не превышает 50 тыс. чел.
Городская сеть более развита в европейской части страны. В Центральном федеральном округе (ЦФО) сосредоточена почти треть российских городов, в том числе крупнейший город Европы, столица Российской Федерации - Москва, а также пять городов с числом жителей, превышающим 500 тыс.: Воронеж, Ярославль, Рязань, Тула и Липецк. В Северо-Западном федеральном округе (СЗФО) насчитывается 145 городов, среди которых выделяется по численности населения и социально-политическому, экономическому и культурному значению С.-Петербург. Наиболее крупные города Южного феде-
рального округа (ЮФО;) - Ростов-на-Дону, Волгоград, Краснодар и Астрахань. В Приволжском федеральном округе (ПФО) находятся 197 городов, в том числе четыре города-миллионера - Нижний Новгород, Самара, Казань, Уфа. Еще в восьми городах округа численность населения превышает 500 тыс. чел.: Пермь, Саратов, Тольятти, Ижевск, Ульяновск, Оренбург, Пенза, Набережные Челны. Уральский федеральный округ (УФО) насчитывает 115 городов, в том числе два города-миллионера: Екатеринбург и Челябинск. В азиатской части страны находятся лишь два города-миллионера (Омск и Новосибирск в Сибирском федеральном округе (СФО) и восемь городов с числом жителей от 500 тыс. до 1 млн. чел. Это - Тюмень в Уральском федеральном округе, Красноярск, Барнаул, Иркутск, Новокузнецк, Кемерово в Сибирском федеральном округе (СФО), Владивосток и Хабаровск в Дальневосточном федеральном округе (ДФО).
Россия сегодня - страна городов. В городах и поселках городского типа сосредоточена хозяйственная жизнь и львиная доля капитала. Однако концентрация на сравнительно небольших территориях огромных масс людей повлекла за собой столь масштабный шлейф проблем, игнорирование которых может привести к драматическим последствиям. Нельзя не признать, что проблемы российских городов являются, как правило, прямой проекцией социально-экономических проблем развития страны в целом. В условиях кризиса в тяжелейшем положении оказались города, в которых преобладали оборонные, текстильные, угледобывающие и другие подобные предприятия. Спад производства вызвал в этих городах своего рода цепную реакцию: рост безработицы, падение уровня жизни, резкое ухудшение социально-экономической ситуации, сложности обслуживания жилищного фонда, инженерной и социальной инфраструктур. Активная муниципализация бывших ведомственных объектов в 1990-х годах проводилась без придания муниципалитетам адекватных источников их содержания. Практически таким же образом в 2000-х годах произошло разделение полномочий между различными уровнями исполнительной власти. Значительная часть функций по жизнеобеспечению городов, не подкрепленная соответствующими финансами, осталась за муниципальными властями.
Города — центры экономической жизни. Города и поселки городского типа играют главную роль в формировании и функционировании экономических систем регионов и страны в целом. В российских городах сейчас сосредоточен почти весь потенциал развития страны: финансовый, промышленный, интеллектуальный, демографический, инфраструктурный и административный. При этом особо значимыми являются крупные города (с населением от 100 тыс. чел. и более), прежде всего - региональные «столицы», в которых проживает большая часть населения.
Наряду с высокой концентрацией населения в крупных городах, большое значение имеет сосредоточение в них ресурсного потенциала территорий. При этом следует учитывать и специфику выполняемых такими городами функций: большинство из них - транзитные транспортные узлы, центры торговли и обслуживания, центры медицины, образования и культуры.
В 2008 г. на долю крупных городов приходилась почти половина всех занятых в экономике (более 40%), инвестиций в основной капитал (43,4%); около 2/3 розничного товарооборота; более 55% основных фондов предприятий и ввода жилых площадей (табл. 3) [6]. Почти для всех показателей характерен их рост в восточных районах, особенно это касается обрабатывающих производств; производства и распределения электроэнергии, газа и воды; ввода в действие жилья, оборота розничной торговли, что свидетельствует о высокой концентрации в городах населения и экономического потенциала.
1 Указом Президента России Д.А. Медведева от 19 января 2010 г. из состава ЮФО выделен СевероКавказский федеральный округ (СКФО).
Таблица 3
Удельный вес административных центров субъектов РФ и городов с населением 100 тыс. чел. и более в основных социально-экономических показателях федеральных округов РФ, 2008 г., %
Показатель РФ ЦФО СЗФО ЮФО ПФО УФО СФО ДФО
Численность населения Среднегодовая численность ра- 41,6 35,8 34,4 37,7 47,5 48,8 47,2 45,7
ботников организаций 49,6 43,0 38,9 50,9 55,9 57,7 53,8 52,1
Основные фонды организаций 55,7 57,1 41,4 68,0 63,0 39,9 71,6 54,4
Обрабатывающие производства Производство и распределение 59,3 47,9 46,5 71,8 69,9 57,0 76,9 68,1
электроэнергии, газа и воды 58,6 47,4 37,8 76,4 73,6 62,9 60,4 62,0
Строительство Ввод в действие общей площади 54,7 49,3 49,4 65,9 67,9 55,3 69,1 38,5
жилых домов 52,1 38,2 46,1 56,5 56,1 63,4 68,0 70,7
Оборот розничной торговли 64,8 54,4 50,0 69,6 76,6 73,1 73,3 70,3
Инвестиции в основной капитал 43,4 42,3 39,0 56,8 59,0 34,7 48,9 32,2
Города — центры трудовой деятельности. Именно в городах население имеет возможность получать относительно высокие по сравнению с сельским населением доходы. Городская среда привлекательна для людей как умственного, так и физического труда. Отчасти это связано с включением населения в неформальный сектор экономики, особенно в крупных городах.
Тенденции и реалии трудовой активности горожан формируются под воздействием социально-экономических процессов, происходящих в стране и регионах. Численность населения городов, о чем было написано выше, составляет почти 3/4 россиян, поэтому ситуация в сфере занятости практически совпадает с общероссийской. Особого изучения заслуживают тенденции изменений в уровне занятости и безработицы [7].
Таблица 4
Динамика экономической активности городского и сельского населения трудоспособного возраста в 1992-2008 гг., %
Год Занятость Безработица
городское население сельское население городское население сельское население
1992 79,8 82,1 5,5 3,6
1993 77,1 79,7 6,4 4,2
1994 73,4 76,3 8,9 6,4
1995 72,1 73,5 10,0 8,4
1996 71,0 71,8 10,1 9,0
1997 68,3 66,2 11,9 12,4
1998 66,3 63,2 13,4 13,8
1999 69,2 67,6 12,7 13,4
2000 71,1 68,2 9,6 11,2
2001 71,4 66,0 8,3 11,1
2002 71,9 66,4 7,7 11,6
2003 72,3 66,5 7,0 11,0
2004 72,4 64,5 7,1 11,3
2005 73,3 65,6 5,9 11,4
2006 74,4 64,8 5,1 10,8
2007 75,1 66,1 4,6 9,9
2008* 75,2 66,8 5,9 10,9
* Ноябрь 2008 г.
Жители городских поселений до 1999 г. по своей экономической активности не очень существенно отличались от жителей села. Однако уже в 1997 г. наметились некоторые изменения: если в начале 1990-х годов на селе уровень занятости был
выше, а уровень безработицы ниже, чем в городах, то с 1997 г., напротив, занятость на селе стала ниже, а безработица выше, чем в городе.
В период с 2000 по 2006 г. разрыв значительно увеличился. Это может быть объяснено лучшей адаптацией населения городов к условиям рыночной экономики, а также возможностями увеличения натурализации хозяйственной жизни на селе. В 2007-2008 гг. резких перемен в занятости населения не наблюдалось ни в городе, ни в селе. Однако уже в ноябре 2008 г. отмечался рост безработицы как среди городского, так и среди сельского населения. Причем доля безработных в сельской местности почти вдвое превысила показатели города.
В 2008 г. занятость населения РФ достигла 73% всего населения трудоспособного возраста и характеризовалась следующими показателями:
- уровень безработицы, рассчитанной по методике МОТ, повысился до 7,1%;
- уровень официально зарегистрированной безработицы - до 2%;
- экономическая занятость среди мужчин трудоспособного возраста составила 75,2%, среди женщин - 70,6%.
Сегодня городская среда для определенной части населения притягательнее сельской во многом по причине больших возможностей найти работу в городском неформальном секторе.
По результатам обследования в ноябре 2008 г., общая численность городского населения, занятого в неформальном секторе, составила примерно 12% общей численности занятого городского населения, причем для большинства работающих в указанном секторе мужчин и женщин (более 93%) это единственное место работы (табл. 5) [8].
Таблица 5
Распределение городского населения по типу занятости в неформальном секторе
Показатель 2006 г. 2007 г. 2008 г.
Всего занято в неформальном секторе, чел. мужчины женщины В том числе только в неформальном секторе, % мужчины женщины в неформальном секторе и вне его, % мужчины женщины 3 314 116 3 164317 96,0 96,5 4,0 3,5 3 611470 3 403826 96.7 95.7 3.3 4.3 4 446 815 3 968 435 93,6 94,2 6,4 5,8
К концу 2008 г. численность занятых в неформальном секторе составила 8415 тыс. чел., увеличившись почти на 30% по сравнению с тем же периодом 2006 г., причем количество работающих мужчин возрастало за 2007-2008 гг. значительно более высокими темпами, чем женщин.
В городских поселениях неформальная занятость наиболее распространена в следующих секторах экономики:
- сфера торговли и ремонтных услуг - 49% общего числа занятых в неформальном секторе;
- обрабатывающие производства - 10%;
- транспорт и связь - 9%;
- сфера финансовых, коммунальных, социальных и персональных услуг - 13%;
- гостиницы и рестораны - 3%.
Данные о неформальной занятости и безработице существенно разнились в 2008 г. по регионам РФ. Самый высокий уровень этих показателей был в ЮФО, самый низкий уровень неформальной занятости наблюдался в СЗФО, а самый низкий уровень безработицы - в ЦФО.
В результате обследования, проведенного Территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Республике Татарстан в сентябре 2006 г., выявлено, что численность «серого» рынка труда (заработная плата выплачивается частично в конвертах, т. е. по ней не начисляются налоги) в Казани из числа занятого в экономике населения составляла 96,4 тыс. чел. Состав их по социальному положению неоднороден, большинство - рабочие (около 60 тыс. чел.), более 17 тыс. - служащие, около 12 тыс. - инженерно-технические работники. Кроме того, из числа незанятого в экономике населения неформальной занятостью были охвачены 61,3 тыс. чел. (8% трудовых ресурсов). Среди них - 16,3 тыс. студентов, 31,5 тыс. безработных, 13,5 тыс. пенсионеров.
Таким образом, более трети общего числа участников «серого» рынка (53 тыс. чел., или 33,6%) трудились на частных предприятиях в качестве наемных рабочих, несколько меньше - 48,4 тыс. чел. (30,7%) - осуществляли деятельность в рамках самозанятости, 47,7 тыс. чел. (30,2%) работали на государственных и акционерных предприятиях, 8,6 тыс. чел. (5,5%) являлись хозяевами частных предприятий.
Одним из эффективных направлений повышения экономической активности населения является развитие в городах малого и среднего бизнеса. В 2001-2008 гг. в России наблюдалась позитивная динамика развития малых предприятий, их число увеличилось с 843,0 тыс. до 1347,7 тыс. Важность поддержки малого бизнеса в городах объясняется тем, что преобладающая доля малых предприятий приходится на такие «городские» виды деятельности, как торговля и ремонтные услуги (42,4% предприятий), операции с недвижимым имуществом и предоставление услуг (17,5%), обрабатывающие производства (10,7) [9].
По итогам 2007 г. в сфере развития малого предпринимательства Астрахани2 на 7,5% увеличилось количество зарегистрированных малых предприятий, на 10% - индивидуальных предпринимателей. Наибольшее количество малых предприятий (свыше 37%) функционировало в сфере оптовой и розничной торговли, более 16% - в сфере операций с недвижимым имуществом, немногим более 15% - в строительстве, 12% - в обрабатывающих производствах, 7% - в сфере транспорта и связи. Средняя численность работающих на малых предприятиях в 2007 г. составила 38,2 тыс. чел.
В Казани в 2006 г. в сфере малого предпринимательства функционировали более 12 тыс. экономически активных малых предприятий и около 40 тыс. индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица. Численность работающих в этой сфере достигала 140 тыс. чел. (в том числе наемные работники) - т. е. на малых предприятиях занят каждый четвертый трудоспособный горожанин.
По оценке на 1 июля 2007 г., в городском округе Тольятти насчитывалось 8,4 тыс. малых предприятий. Доля малых предприятий в общем количестве организаций городского округа Тольятти составляет 32,4%. На 1000 жителей приходится в среднем 12 малых предприятий. Структурный состав предприятий малого бизнеса: оптовая и розничная торговля, ремонт автотранспортных средств и бытовых изделий, операции с недвижимым имуществом и услуги. Доля этих предприятий в их общем количестве в январе-июне 2007 г. составила 78,4%.
В 2010 г. уровень официальной безработицы медленно продолжал увеличиваться, достигнув к марту 2010 г. почти 2 млн. 290 тыс. чел. Тем не менее власти и экс-
2 По материалам обследований НИ НП «Город-Регион-Семья», проведенных в Астрахани, Казани и Тольятти.
перты надеются на улучшение ситуации и не ожидают в этом году резкого роста безработицы.
Самозанятость стала одним из признанных направлений антикризисных программ. Служба занятости на протяжении многих лет оплачивала безработным регистрацию собственного дела. С 2009 г. стали давать субсидию для начала дела, но не во всех городах и регионах это направление поддерживается. За 2009 г. через общественные работы прошло более 2 млн. чел., находящихся под угрозой увольнения. В 2010 г. данная программа сократилась ввиду спада остроты кризиса. Разрабатываются специальные программы для моногородов, а также программы переселения граждан. Последняя оказалась в 2009 г. слабо востребованной, ею воспользовалось немногим более половины семей, которые могли бы в ней участвовать.
Еще одной крупной проблемой является трудоустройство мигрантов, а также социальная защита этих граждан и тех, кто работает в частных домохозяйствах нянями, домработницами и т.д. Предполагается более активно посредством реализации специальных программ решать проблему трудоустройства инвалидов.
Из всего комплекса направлений по решению проблемы занятости особенно важными Бюро Международной организации труда в Москве считает следующие: разработку политики и программ, направленных на повышение уровня квалификации и расширение возможностей занятости для трудовых ресурсов страны; содействие организации и развитию новых малых и средних предприятий; сохранение и создание эффективных рабочих мест в условиях кризиса.
Города — центры образования. Значение высокого образовательного уровня населения сегодня, при переходе к информационному обществу, специализирующемуся на высокотехнологичных производствах, трудно переоценить. Среди показателей, характеризующих качество человеческого потенциала, индикаторы образования являются одной из определяющих это качество составляющих. Формирование образовательного уровня населения начинается с дошкольного воспитания и начального образования и продолжается всю активную трудовую жизнь человека.
Статистика свидетельствует о том, что уровень образования горожан заметно выше, чем сельских жителей. Это в значительной мере связано с особенностями инфраструктуры образования в городе и на селе.
Если говорить о детях 3-9 лет, то необходимо отметить, что программы дошкольного воспитания и начального общего образования в России имеют существенные различия в зависимости от типа населенных мест [10]. Перепись населения 2002 г. показала, что городские дети в большей степени охвачены системой дошкольного воспитания (от 73,3% детей трех лет до 80,9% детей в возрасте пяти лет). В сельской местности дети чаще остаются дома - доля посещающих дошкольные учреждения составляет от 43,4% в возрасте трех лет до 48,4% в возрасте пяти лет. В то же время сельские дети несколько раньше отправляются на учебу в школу - 45,0% детей шести лет в сельской местности уже обучаются в общеобразовательной школе (в городе - 30,6%).
В 2008 г. в городах дошкольным образованием было охвачено 66% детей в возрасте 1-6 лет (на селе - 42%). На каждые 100 детей, посещающих дошкольные образовательные учреждения в городах, приходится еще 12, стоящих на учете.
Разброс показателей охвата детей детским дошкольным образованием в ряде городов России и количество детей на 100 мест в этих учреждениях очень велик. Количество детей, посещающих детские образовательные учреждения, колеблется от 40% общей численности в Ханты-Мансийске до почти 100% в Великом Новгороде.
В 2008 г. охват детей 7-15 лет программами начального и основного общего образования составлял 99%, молодежи в возрасте 15-34 лет программами профессионального образования - 25% [5].
Существенные различия в профессиональном образовании между городским и сельским населением связаны с тем, что учреждения профессионального обучения, прежде всего, по программам высшего образования располагаются преимущественно в городских поселениях. Молодежь в возрасте 17-21 года в наибольшей степени вовлечена в процесс обучения в высших образовательных учреждениях. В них обучается почти каждый третий, хотя различия между городской и сельской молодежью очевидны. В старших возрастных группах доля нигде не учащихся быстро становится преобладающей - среди 20-24-летних, особенно среди сельской молодежи.
Наблюдаются значительные колебания расходов на образование в местных бюджетах городов в расчете на душу населения - от более чем 900 долл. на человека в год в Ханты-Мансийске до более 100 долл. в Тольятти и Великом Новгороде. При этом и в первом, и во втором случае доля этих расходов в местных бюджетах приблизительно одинаковая (табл. 6).
Таблица 6
Расходы на образование из местных бюджетов, 2008 г.
Город Расходы местных бюджетов на образование, (долл. на человека в год) Доля расходов на образование в общих расходах местных бюджетов, (%)
Ханты-Мансийск 935 28
Анадырь 742 21
Москва 678 13
С.-Петербург 474 15
Якутск 401 39
Новосибирск 322 35
Абакан 269 46
Великий Новгород 258 28
Ярославль 239 24
Элиста 195 41
Воронеж 180 33
Владивосток 179 37
Ростов-на-Дону 160 24
Екатеринбург 152 20
Тольятти 120 28
В приоритетном национальном проекте «Образование», который начал реализовываться в 2005 г., заложено два основных механизма стимулирования необходимых системных изменений в образовании. Во-первых, это выявление и приоритетная поддержка «точек роста» нового качества образования, а во-вторых, внедрение в массовую практику элементов новых управленческих механизмов и подходов.
В 2008 г. на реализацию национального проекта «Образование» было выделено 45,3 млрд. руб., уточнены программы его осуществления, определен ряд новых направлений и параметров выполнения в 2009-2012 гг., а именно:
- создание оптимальных условий для образования детей дошкольного возраста;
- развитие дистанционного образования детей-инвалидов;
- развитие сети национальных исследовательских университетов, призванных обеспечить постоянное обновление исследовательских и производственных технологий в наиболее конкурентоспособных отраслях отечественной экономики;
- поддержка инновационных образовательных программ в системе непрерывного профессионального образования, обеспечивающих подготовку высококвалифицированных рабочих и специалистов среднего звена.
Городской жилищный фонд. По состоянию на начало 2008 г. жилищный фонд в РФ составил 3116 млн. кв. м общей площади. В городских поселениях он насчитывает 2250,1 млн. кв. м, или 72,2% всего жилищного фонда. Общая площадь жилых помещений, приходящихся в среднем на одного городского жителя в 2008 г. составила 21,7 кв. м [5]. Жилищная обеспеченность в наиболее крупных городах России
с численностью населения более 1 млн. в основном находится на уровне ниже средней (табл. 7) [11]. На этом фоне выделяется только С.-Петербург (23,1 кв. м/чел.), что во многом связано с наличием традиционно просторных, часто коммунальных, квартир в сохранившемся старом жилищном фонде.
Таблица 7
Обеспеченность населения жильем в крупнейших городах России
Города-миллионеры Численность населения на 01.01.2009 (тыс. чел.) Жилищная обеспеченность (кв. м/чел.)
Москва 10509,0 20,1
С.-Петербург 4581,9 23,5
Новосибирск 1397,2 21,5
Екатеринбург 1332,3 21,7
Нижний Новгород 1272,5 21,6
Самара 1134,7 22,5
Омск 1129,1 21,8
Казань 1130,7 21,9
Челябинск 1093,7 22,5
Ростов-на-Дону 1049,0 21,5
Уфа 1024,8 20,4
Анализ муниципальной статистики в ряде городов России показал, что количество домохозяйств, где в одной комнате проживает более трех человек, колеблется от 1 до 5% общей численности домохозяйств. Причем в большей части рассмотренных городов таких домохозяйств более 2% (рис. 1). Таким образом, можно сказать, что население многих городов живет достаточно тесно.
Анадырь
Рис. 1. Домохозяйства, которые проживают в жилых единицах, где на 1 комнату приходится более 3 чел., 2008 г.
Основными материалами несущих конструкций жилых зданий в РФ являются кирпич, камень, железобетонные панели и блоки. На их долю приходится порядка 70% площади всех зданий [12]. В городских поселениях в таких домах, согласно переписи 2002 г., проживало 82% населения [13].
Благоустройство жилищного фонда в городах России находится на достаточно высоком уровне (табл. 8) [14].
Таким образом, городское жилье, которое по классификации ООН-ХАБИТАТ считается капитальным, в жилищном фонде городов РФ в 2008 г. составило порядка 96,8%. По-существу, к некапитальному типу жилья по этой классификации можно отнести лишь ветхие и аварийные дома.
Таблица 8
Уровень благоустройства городского жилищного фонда (на конец года),
% общей площади
Виды благоустройства жилищного фонда
Год водопровод канализация отопление ванны, душ газ горячее водоснабжение
1995 84 82 85 77 67 72
2000 86 84 87 79 69 75
2005 88 86 91 81 68 79
2006 88 86 91 81 68 79
2007 88 86 91 81 68 79
2008 89 87 91 81 67 80
Подавляющая часть нового жилья в России вводится в городах. Так, в 2008 г. на них пришлось 76,4% всего ввода нового жилья, на сельскую местность - 23,6,3%. При этом следует отметить, что за 2006-2008 гг. наметилось увеличение темпов ввода жилья в сельской местности, а также более чем двукратный по сравнению с 2000 г. ввод жилья за счет средств населения и заемных средств. Причиной этого является переселение многих семей с высокими доходами в загородные дома, расположенные в сельской местности вблизи больших городов. Таким образом, реально доля нового жилья горожан еще выше [15].
Экономические трудности, связанные с развитием кризисной ситуации в мире и в России, отрицательным образом сказались на строительном комплексе, в том числе на строительстве жилья. Так, в 2008 г. при запланированном вводе жилья в объеме 66 млн. кв. м, фактический ввод составил 64,1 млн. кв. м. В 2009 г. было введено в эксплуатацию 701,3 тыс. квартир общей площадью 59,8 млн. кв. м, что составило 93,3% к предыдущему году. В то же время в 2009 г. продолжился рост объемов ввода жилья за счет собственных и заемных средств населения. Он составил 28,5 млн. кв. м общей площади (47,8% всего введенного жилья) или 104,3% к 2008 г. Несмотря на кризисную ситуацию, объем инвестиций в жилища по сравнению с 2008 г. увеличился, что, прежде всего, объясняется поддержкой государством строительного комплекса, в частности, ипотечного кредитования.
Города — центры охраны здоровья городского и сельского населения. К числу положительных сторон городской жизни, позитивно влияющих на здоровье населения в отличие от сельского, следует отнести: лучшее социально-бытовое, торговое, первичное и специализированное медико-санитарное обслуживание, хорошие условия проведения досуга, которому способствует многообразие культурноразвлекательных, рекреационных учреждений.
В табл. 9 [16] показаны различия в обеспеченности услугами здравоохранения в ряде городов и соответствующих им регионах. Показатели по регионам включают как города, так и сельские поселения, поэтому реальные показатели в сельской местности еще ниже. В то же время не следует забывать, что городские центры здравоохранения оказывают врачебную помощь, как горожанам, так и сельским жителям, хотя для последних эти услуги менее доступны.
Проблемы улучшения здоровья граждан России решаются в рамках реализации национального проекта «Здоровье». В 2008 г. на его финансирование было выделено 128,7 млрд. руб.
В отношении укрепления здоровья сейчас особо акцентируемым направлением является формирование здорового образа жизни: разработка мер по снижению уровня злоупотребления алкоголем, распространенности курения, по привлечению
к занятиям физической культурой и спортом детей и подростков и обеспечению для них доступности спортивных сооружений. Предусматриваются более широкий, чем ранее, охват населения профилактическими осмотрами на туберкулез и более активное совершенствование организации онкологической помощи.
Таблица 9
Доступность услуг здравоохранения в городах и соответствующих регионах, 2008 г.
(на 10000 населения)
Город Численность врачей Количество больничных коек
Город Соответствующий регион Город Соответствующий регион
РФ - 50 - 99
Тольятти 41 49 78 86
Абакан 73 39 139 87
Великий Новгород 74 42 163 101
Москва 81 81 103 103
Ростов-на-Дону 82 38 117 93
Казань 82 43 133 81
Екатеринбург 84 44 139 107
Санкт-Петербург 85 85 96 96
Новосибирск 88 58 123 111
Ярославль 89 59 149 119
Якутск 91 55 139 122
Воронеж 93 53 128 95
Владивосток 99 52 135 91
Элиста 100 50 182 103
Ханты-Мансийск 146 53 129 89
Анадырь 160 81 248 238
Наиболее острые проблемы городов России. Как отмечалось выше, в условиях реструктуризации экономики в 1990-е годы в особенно тяжелое положение попали города, в которых преобладали предприятия оборонной, текстильной, тяжелой, угледобывающей промышленности и некоторых других отраслей. Ухудшилась ситуация в монопрофильных городах, градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими одного профиля. При закрытии градообразующих предприятий было поставлено под угрозу само существование таких городов. Специфические проблемы развития возникли у городов с ценным историко-культурным наследием, у городских поселений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, городах со сложной экологической ситуацией.
Расслоение населения по доходам, бедность. При существующей дифференции российских регионов, среди массы российских городов имеется огромная доля стагнирующих и депрессивных в экономическом смысле поселений. Число динамично развивающихся городских центров относительно невелико (к ним относятся в первую очередь столичные города, административные центры нефте- и газодобывающей, металлургической и химической промышленности, а также города некоторых приграничных регионов). Для значительной части российских городов весьма актуальны проблема дефицита привлекательных (хотя бы в смысле оплаты труда) рабочих мест, рост безработицы и неформальной занятости. В результате обостряется проблема абсолютной и относительной бедности городского населения, усиливается неоправданная дифференциация населения по доходам, чреватая накоплением значительного потенциала социального недовольства, а главное, являющаяся серьезным тормозом экономического развития.
В рамках реализации проекта ООН-ХАБИТАТ «Состояние городов России» для построения рядов распределения населения по уровню дохода в городах различных типов были проведены расчеты. В них использовались макроэкономические пока-
затели среднедушевых доходов, официальные показатели о распределении населения по доходу для Москвы и С.-Петербурга, интервальные ряды распределения городского и сельского населения по уровню денежного дохода и показатели бедности населения городов различного размера из материалов обследований бюджетов домашних хозяйств (ОБДХ) [17].
Исследования показали, что городские поселения в целом характеризуются несколько меньшим уровнем бедности по сравнению с Россией в целом. За период с 2003 по 2006 г. наблюдалась устойчивая тенденция сокращения абсолютной численности бедного населения в городах всех типов. Однако если в столичных и крупных городах снижение уровня бедности происходит весьма быстро, в малых городах эта тенденция является неустойчивой (рост уровня бедности в 2006 г.) (табл. 10).
Таблица 10
Численность бедного населения и уровень бедности в городах различных типов в 2003-2006 гг.
Показатель 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г.
Россия - всего, млн. чел. 35,5 30,6 25,2 21,6
Проживающие в городах 22,9 19,3 15,5 14,3
Москва 2,3 1,8 1,4 1,4
С.-Петербург 0,9 0,7 0,5 0,4
Города от 100 тыс. и выше
(без Москвы и С.-Петербурга) 11,7 9,9 8,2 6,8
Остальные города 7,9 6,9 5,5 5,7
Доля бедного населения, %
Россия - всего 24,6 21,4 17,7 15,3
Проживающие в городах - всего 21,9 18,6 14,9 13,8
Москва 22,6 17,7 13,2 13,5
С.-Петербург 18,9 15,4 10,1 9,7
Города от 100 тыс. и выше
(без Москвы и С.-Петербурга) 21,7 18,1 14,9 11,7
Остальные города 22,3 20,0 16,2 18,4
Одним из показателей, характеризующих ожидания населения относительно изменений своего благосостояния, является показатель потребительской уверенности. По данным Росстата, индекс потребительской уверенности, отражающий совокупные потребительские ожидания населения, снизился в I кв. 2009 г. до (-35%). По сравнению с IV кв. 2008 г. индекс снизился на 15 проц. п., с I кв. 2008 г. - на 35 проц. п. Аналогичный уровень индекса наблюдался в IV кв. 1999 г. (-35%) [18].
На снижение индекса потребительской уверенности повлияло, прежде всего, преобладание негативных оценок респондентами произошедших изменений в экономике России. Оценки остальных компонентов индекса также ухудшились, но в значительно меньшей степени.
Перспективы роста доходов в городах различных типов обусловливаются, прежде всего, сложившейся структурой российской экономики и комплексом мер по ее модернизации, осуществляемых федеральными властями. Продолжится рост благосостояния населения в следующих городах: привязанных к нефтегазовому комплексу; на предприятиях которых осуществляются федеральные программы развития высокотехнологичных и наукоемких производств; где создаются условия для малого бизнеса и растет предложение рабочих мест. Особое место, по-прежнему, будут занимать столичные города: Москва и С.-Петербург.
Неблагоприятная экологическая обстановка. Одна из самых актуальных проблем современных городов - загрязнение атмосферного воздуха выбросами промышленных предприятий, тепловых электростанций, бытовых котельных и автотранспорта. В 2004-2008 гг. Федеральная служба по гидрометеорологии и монито-
рингу окружающей среды включила 50 городов в перечень промышленных центров с особо высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха [19].
В составе выбросов загрязняющих веществ доля выбросов автотранспорта во многих городах достигает 90% и более. Так, в Москве на его долю приходится 90% всех загрязнений приземного слоя атмосферы. В крупных городах доля выбросов автотранспорта редко составляет менее 50% всех выбросов загрязняющих веществ в воздух.
В 2008-2009 гг. из общего объема загрязняющих выбросов от стационарных источников 41% составляли выбросы энергетической отрасли, 30% - химической.
В 2008 г. наблюдения за качеством воздуха в России проводились в 248 городах. Список городов с очень высоким уровнем загрязнения воздуха, для которых комплексный индекс загрязнения атмосферы равен или выше 14, в указанном году включал 30 городов (общее число жителей в них - 11,2 млн. чел.)
Потребление воды существенно различается по российским городам. Это зависит от характера благоустройства жилищного фонда, возможностей поставки воды, наличия или отсутствия приборов учета и многих других факторов. Так, уровень потребления холодной воды в домах с полным благоустройством в Москве составляет примерно 190 л на человека в день, в Астрахани - 173, Пскове - 183, Казани - 250. Потребление в таких домах горячей воды меньше. Часто вода в городах расходуется нерационально по причине плохого технического состояния коммуникаций.
При достаточности в целом в России водных ресурсов имеются проблемы регионального характера относительно снабжения водой населения. В соответствии с нормативными требованиями обеспечение водой средних и крупных городов должно базироваться не менее чем на двух независимых источниках, т.е. не только уязвимых поверхностных, но и подземных, доля которых должна гарантировать возможность подачи воды населению при отключении систем поверхностных источников воды при их загрязнении. По исследованиям специалистов, из 1710 населенных пунктов с населением до 10 тыс. чел. поверхностные воды используют менее 10%, в 35 городах с населением более 500 тыс. чел. - более 50%. Крупнейшие города - Москва, С.-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург, Волгоград, Челябинск и др. - практически не имеют закрытых источников водоснабжения населения [20].
Устойчивое водоснабжение населения, упорядоченное отведение и очистка сточных вод, т.е. комплексное водопользование в жилищно-коммунальном хозяйстве, имеет приоритетное значение в решении водохозяйственных проблем. По данным Минприроды России, из общего объема воды, подаваемой в централизованные системы водоснабжения населенных пунктов, через системы водоподго-товки в городах пропускается не более 59%. В сельских населенных пунктах этот показатель не превышает 20%.
Объемы сброса сточных вод существенно различаются по городам, включая объемы нормативно-чистых, недостаточно очищенных5 и загрязненных стоков4. Плохо очищенные сточные воды современных городов (канализационная сеть, ливневые и талые воды с промышленных площадок, городских свалок, стоянок автотранспорта и т.д.) загрязняют природные водоемы. «Шлейф» водных загрязнений от больших городов зачастую распространяется по естественным водотокам на десятки и
5 Недостаточно очищенные сточные воды — стоки, прошедшие очистку, но недостаточную — их отведение
в водные объекты приводит к нарушению норм качества воды в контролируемом створе или пункте
водопользования (содержание загрязняющих веществ превышает утвержденные нормы предельно допустимого сброса).
4 Загрязненные сточные воды — производственные и бытовые (коммунальные) стоки, сброшенные в поверхностные водные объекты без очистки (или после недостаточной очистки) и содержащие загрязняющие вещества в количествах, превышающих утвержденный предельно допустимый сброс. Коллекторно-дренажные воды, отводимые с орошаемых земель после полива, в них не включаются.
даже сотни километров. Задачу обеспечения населения качественной питьевой водой намечается решить в рамках государственной программы «Чистая вода».
Почвенный покров городов загрязняется в результате выпадения на него из приземного слоя атмосферы выбросов от стационарных источников и автотранспорта. Эти выбросы, содержащие тяжелые металлы, накапливаются в почвах и представляют угрозу здоровью населения и состоянию окружающей среды.
Объемы образующихся отходов производства и потребления растут и достигли в 2008 г. 3,9 млрд. т (27 т/чел.). Большая часть твердых бытовых отходов (ТБО), образующихся в городских поселениях, отправляется на свалки, в разной степени оборудованных для хранения отходов. Растет число городов, где есть мусороперерабатывающие заводы. Тем не менее утилизация ТБО продолжает оставаться большой проблемой. В городах России практически отсутствуют объекты размещения отходов, которые можно назвать санитарными полигонами. Подавляющее большинство существующих «полигонов» - это санкционированные (легальные) свалки, которые не отвечают действующим санитарным нормам. Практически они есть в каждом населенном пункте: в крупных городах может быть размещено несколько свалок, в малых городах и поселках - по одной. Наряду с легальными свалками, на территории всех российских регионов имеется множество несанкционированных свалок.
Следует отметить, что инвестиции, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов за период с 2000 по 2008 г. увеличились более чем в 4,5 раза, причем на охрану и рациональное использование водных ресурсов - в 5,5 раза, на охрану атмосферного воздуха в 3,4 раза, на охрану и рациональное использование земель - в 5 раз [21].
Рост ветхого и аварийного жилья, износ инженерных систем городского жизнеобеспечения. Одной из наиболее острых проблем в жилищном секторе экономики является рост объемов ветхого и аварийного жилья. Общая площадь жилых помещений в аварийных и ветхих строениях почти вдвое превышает объемы вновь вводимого жилья. В 2008 г. она составила 99,5 млн. кв. м, что на 33,9 млн. кв. м больше, чем в 2000 г., и на 61,8 млн. кв. м больше, чем в 1995 г. [15].
С 2002 г. в России реализовывалась подпрограмма «Переселение граждан из аварийного и ветхого жилищного фонда». За период 2002-2004 гг. для переселения граждан из ветхого и аварийного жилья было израсходовано 12,0 млрд. руб. Тем не менее к 2005 г. было признано, что основная цель крупномасштабного переселения граждан из ветхих и аварийных жилых домов, не достигнута [22].
Замещение ветхого и аварийного жилья новым в последние годы шло крайне медленно. По ветхости и аварийности в 2006 г. выбыло всего лишь 1,9 млн. кв. м общей площади жилых помещений (2% общего объема ветхого и аварийного жилищного фонда), в 2007 г. - 2,7 млн. кв. м (2,7%), в 2008 г. - 2,3 млн. кв. м (2,3%). Это весьма низкие показатели выбытия.
Разброс показателей объемов ветхого и аварийного жилищного фонда в городах России чрезвычайно высок. В Москве это 0,3% всего жилищного фонда, в С.-Петербурге - 0,6, Пскове - 0,7, в Казани - 1,4, Тольятти не имеет такого фонда, а вот в Астрахани он составляет 17,1%.
Рост ветхого и аварийного жилья мог бы быть предотвращен своевременным проведением текущего и капитального ремонта, но подход к решению этой проблемы оставляет желать лучшего. Объем капитального ремонта зданий с 1990 г. сократился почти в 6 раз (табл. 11). Пять лет, с 2003 по 2007 г. доля ветхого и аварийного жилья во всем объеме жилищного фонда держалась в России на уровне 3,2%. И это несмотря на то, что начиная с 2005 г. показатели капитально отремонтированных площадей стали расти. После 2008 г. объемы капитального ремонта жилых зданий стали сокращаться.
Таблица 11
Сдача жилых помещений в квартирах в эксплуатацию после капитального ремонта, млн. кв. м общей площади
Показатель 1990 г. 1995 г. 2000 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Всего, 29,1 11,7 3,8 5,5 5,3 6,7
в том числе: по муниципальным организациям 8,5 5,8 2,7 4,1 3,6 -
по организациям министерств, комитетов и других объединений 20,6 5,9 1,1 1,1 0,9 -
Сейчас большие надежды возлагаются на созданную в июле 2007 г. государственную корпорацию - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Ее цель - обеспечение безопасных и благоприятных условий проживания граждан, а также установление правовых и организационных основ предоставления финансовой поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда.
Эффективность работы коммунальных систем снижается из-за высокого уровня износа основных фондов и их технологической отсталости.
Износ объектов коммунальной инфраструктуры в России составляет в среднем 60%, при явной тенденции к росту. По состоянию на конец 2005 г. износ котельных составлял 55%, сетей водопровода - 65, сетей канализации - 63, тепловых сетей - 63, электрических сетей - 58, водопроводных насосных станций - 65, канализационных насосных станций - 57, очистных сооружений водопровода - 54, очистных сооружений канализации - 56, трансформаторных подстанций - 57% [22].
Вследствие износа объектов коммунальной инфраструктуры суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% произведенной тепловой энергии, что эквивалентно сжиганию 65-80 млн. т у.т./год. Потери, связанные с утечками теплоносителя из-за коррозии труб, составляют 10-15%. Ветхое состояние тепловых и электрических сетей становится причиной отключения теплоснабжения домов в зимний период.
Утечки и неучтенный расход воды при транспортировке в системах водоснабжения в ряде городов достигают 60% объема воды, поданной в сеть. Одним из следствий такого положения стал дефицит в обеспечении населения питьевой водой нормативного качества. Более 40% водопроводов с забором воды из поверхностных источников, обеспечивающих 68% потребностей в воде в городах, а также около 65% в сельской местности, не имеют необходимого комплекса очистных сооружений и не обеспечивают полного обеззараживания и очистки воды.
Загрязнение окружающей среды связано с дефицитом мощностей по очистке канализационных стоков: 60% канализационных очистных сооружений перегружены, 38% эксплуатируются 25-30 и более лет, требуя срочной реконструкции. Дефицит мощностей по очистке канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн. куб. м в сутки. Как следствие неочищенные или недостаточно очищенные сточные воды сбрасываются в открытые водоемы, что значительно ухудшает экологическую обстановку.
Таким образом, в последнее десятилетие качество существующего жилищного фонда ухудшается под влиянием:
- ускоренного роста износа объектов коммунальной инфраструктуры, который в среднем близок к 60%, что приводит в ветхое состояние многие инфраструктур -ные сети и сооружения, становится причиной нарушений подачи в дома тепла, электроэнергии, воды;
- увеличения доли ветхих и аварийных жилых зданий (за последние 10 лет более чем вдвое). Объем выбытия таких зданий в год составляет 2-2,3%, что крайне мало;
- сокращения объемов работ по капитальному ремонту жилых зданий.
Снижение доступности жилья. Экономические трудности, связанные с развитием
кризисной ситуации в мире и в России, отрицательным образом сказались на строительном комплексе, в том числе строительстве жилья. Наметившийся в 2006-2007 гг. рост объемов жилищного строительства остановился. В 2008-2009 гг. наблюдалось сокращение строительства и ввода жилья.
С начала 2000 г. на рынке жилья наблюдался стремительный рост цен (табл. 12) [23]. Особенно высоким он был в 2006-2007 гг., что зафиксировано практически во всех субъектах РФ. Падение цен на рынке жилья началось в конце 2008 г. Сейчас оно продолжается, но значительно более низкими темпами, чем предполагалось. Население находится в ожидании большего падения цен на рынке жилья, позиция строительных организаций - законсервировать цены.
Таблица 12
Динамика роста цен на первичном и вторичном рынке жилья в РФ
Показатель 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.
На конец периода цена за 1 кв. м общей пл., долл. Средние цены на первичном рынке жилья Средние цены на вторичном рынке жилья На конец периода в % к концу предыдущего периода Индексы цен на первичном рынке жилья Индексы цен на вторичном рынке жилья 725 625 118,5 124,1 897 783 117,5 118 1337 1351 147,7 154,4 1862 1851 123,4 120,6 2100 2260 110.3 115.3
Доступность жилья для большей части домохозяйств иллюзорна (рис. 2). Соотношение цен на жилье и медианных годовых доходов домохозяйств, которое характеризует доступность жилья, зашкаливает во многих городах за 10, а в некоторых случаях и за 15 ед.
В этой ситуации требуется осмысление задач, которые необходимо решать в первую очередь:
- активизировать жилищное строительство путем создания и применения действенного механизма антимонопольного регулирования цен на жилье на всех этапах его строительства и реализации;
- способствовать развитию арендного сектора жилья, эффективность которого доказана мировым опытом. (Частный жилищный фонд во многих европейских странах не превышает 60-70%, в России - 80%). Готовность государства заняться выкупом готового жилья у строительных компаний, могла бы положить начало созданию в России рынка коммерческой аренды. Развитие арендного сектора жилья позволит увеличить количество предложений жилья населению, ослабит давление на рынке частного жилья и затормозит рост цен продаж жилья как на первичном, так и на вторичном рынке;
- создать экономически эффективную для застройщиков систему инвестирования арендного сектора жилья;
- пересмотреть структуру формирования тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг. Следует включить в них экономически обоснованный тариф на капитальный ремонт, применяя скользящий норматив предельных платежей для домашних хозяйств с разными доходами. Это позволит получить дополнительные средства, которые будут поступать от населения с высокими доходами и предотвратит увеличение платежей бедных и близких к бедным домохозяйств, а также привлечет дополнительные средства на капитальный ремонт;
- увеличить финансовые средства, направляемые на ремонт и реконструкцию зданий, инженерных сетей и сооружений селитебных территорий;
- учитывать при разработке систем жилищного финансирования и тарифов на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению, что доходы большей части граждан сегодня недостаточны для покрытия расходов по эксплуатации жилых зданий;
- разработать нормативно-правовую базу для широкого внедрения системы сбережений населения по типу строительно-сберегательных касс, которая в меньшей степени, чем ипотека, работает на «раскрутку» цен, а также предусмотреть возможность применения системы стройсбережений населения совместно с ипотекой.
Рис. 2. Доступность жилья в городах в РФ, 2008 г.
Сужение базы собственных финансов в бюджетах городов. Финансы местного самоуправления сегодня находятся в жесткой зависимости от перечислений из бюджетов вышестоящих уровней - федерального и региональных - и не располагают необходимыми собственными финансовыми ресурсами. Между тем, согласно Ст. 52 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», каждое муниципальное образование должно иметь собственный (местный) бюджет, который выступает финансовой основой местного самоуправления и предназначен для исполнения администрациям городов всех полномочий.
Одной из самых серьезных проблем муниципальных образований является сужение налоговой базы в связи с экономическим кризисом и масштабным падением производства, что привело к перераспределению финансовых средств явно не в пользу городов. Особенно опасной становится тенденция резкого сокращения в местных бюджетах средств, направляемых на инвестиции.
Сужение финансовой базы муниципалитетов особенно явно проявилось после кризиса 1998 г. Обострению финансово-бюджетных проблем муниципальных образований способствовала массовая передача в 1990-е годы на местный уровень ведомственных объектов жилья и социально-культурной сферы (муниципализация социальной сферы), что не было подкреплено соответствующими финансами.
Тенденции усиления централизации бюджетных доходов и (как следствие) сокращения ресурсной базы территориальных бюджетов действуют в России и в по-
следние годы. Об этом, в частности, свидетельствует общее падение доли территориальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета РФ.
Доходы бюджетов муниципальных образований складываются из двух крупных составляющих: так называемых «условно-собственных доходов» (совокупность налоговых и неналоговых поступлений) и безвозмездных поступлений (основная их часть - межбюджетные трансферты из бюджетов вышестоящих уровней). До 2005 г. основная доля доходов бюджетов муниципальных образований приходилась на совокупность их налоговых и неналоговых доходов. Более половины совокупных доходов местных бюджетов (52,5% - в 2004 г.) составляли налоговые доходы. Однако с 2005 г. ввиду вступления в действие основных изменений налогово-бюджетного законодательства в соответствии с новыми положениями о местном самоуправлении и межуровневом разграничении полномочий произошли существенные изменения в этом соотношении: резко возросла доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней на фоне падения доли налоговых доходов.
Доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней в местные бюджеты увеличилась в РФ с 26,7% в 1999 г. до 58,6% в 2008 г. В структуре налоговых доходов бюджетов муниципальных образований существенно возросла доля налога на доходы физических лиц - с 34,3% в 2001 г. до 68,8% в 2008 г. Объем местных налогов в доходах бюджетов муниципальных образований остается незначительным. В 2008 г. их доля в совокупных доходах муниципальных бюджетов составила всего 3,4%.
Основная часть (более 3/4) расходов местных бюджетов приходится на отрасли социально-культурной сферы (образование, здравоохранение, культуру, искусство, социальную политику) и жилищно-коммунальное хозяйство. В 2008 г. расходы по этим направлениям составили 57,9 и 19,9% соответственно.
На протяжении периода с 2000 по 2008 г. структура расходов из местных бюджетов изменялась следующим образом:
- расходы на управление возросли почти в 1,5 раза;
- расходы на образование увеличились с 25,6 до 34,8%;
- расходы на культуру увеличились с 2,1 до 3,5%;
- снизилась доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство - с 28,9 до 19,9% [24].
Особого внимания заслуживает динамика бюджетных затрат на жилищнокоммунальное хозяйство. В 1996-2000 гг. их доля оставалась относительно стабильной и составляла 27-30% совокупных расходов бюджетов муниципальных образований (максимума - 30,3% - она достигла в 1998 г.). Несмотря на то, что Постановление Правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг» было принято еще в 1997 г., его влияние на величину соответствующих расходов местных бюджетов по-настоящему проявилось только в 2002 г., когда доля бюджетных затрат на жилищно-коммунальное хозяйство за один год снизилась с 24,6 до 19,5%. В 2008 г. она составила 19,9% совокупных расходов местных бюджетов.
Практика показывает, что сегодня состояние местных бюджетов и реалии их формирования не позволяют муниципальным властям, в том числе и органам местного самоуправления городов, выполнять в полной мере свои функции вследствие финансовой зависимости от региональных и федеральных властей. Это в свою очередь ограничивает возможности местного самоуправления как института публичной власти, превращая ее в формальный атрибут гражданского общества.
Глубокий кризис малых городов. Отношение уровня дохода к величине прожиточного минимума (ПМ) в малых городах приближается к величине ПМ. Население этих городов в наибольшей мере подвержено риску попадания в категорию
бедного населения. Можно с уверенностью говорить о том, что бедность в этих населенных пунктах является застойной и, прежде всего, объясняется отсутствием предложения достойно оплачиваемых рабочих мест. Вместе с тем следует заметить, что в число малых городов попадают и такие, как Ханты-Мансийск, население которого имеет очень высокие доходы.
В малых городах (исключая города, привязанные к экспортным добывающим производствам) повышение благосостояния населения во многом зависит от развития малого бизнеса. В настоящее время в подавляющем большинстве городов легальный малый бизнес остается слаборазвитым и, как ни парадоксально, малое предпринимательство в значительной мере сконцентрировано в городах федерального значения, в том числе в столичных. Это связано, прежде всего, с необоснованными институциональными барьерами. В малых городах имеется дополнительная проблема, связанная с отмеченным выше застойным характером бедности: при низком уровне доходов отсутствует и масштабный спрос на продукцию и услуги малого бизнеса, а отсутствие его в свою очередь не позволяет повысить уровень доходов населения. Основным инструментом решения этой проблемы, кроме снятия необоснованных институциональных ограничений, должно быть развитие кредитования малого бизнеса и развитие инфраструктуры малых городов.
Особенно в сложном положении оказались монопрофильные города, градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями одного профиля. При закрытии градообразующих предприятий ставится под угрозу само существование таких городов. Специфичны проблемы развития городов с ценным историко-культурным наследием, городских поселений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, городов со сложной экологической ситуацией.
По данным Минрегионразвития России, в стране около 300 индустриальных моногородов, в которых проживает более 16 млн. чел. Из них - 5% с высокой степенью проявления кризисной ситуации, в которых проживает более 1,4 млн. чел. и требуется срочное принятие мер на федеральном уровне. В зоне повышенной степени риска находятся 15% городов, в них проживает более 5,4 млн. чел. Главную роль в решении проблем этих городов играют регионы. В 80% городов требуется разработка программ развития на средне- и долгосрочную перспективу и регулярный мониторинг социально-экономического состояния на региональном и федеральном уровнях. Минрегионом развития РФ разработана примерная система мероприятий по стабилизации ситуации в моногородах:
- реструктуризация (модернизация) градообразующего предприятия;
- развитие местной промышленности и малого бизнеса;
- создание условий для привлечения инвестиций;
- развитие и модернизация социальной и инженерной инфраструктуры;
- обучение и повышение квалификации населения, временная занятость для молодежи [25].
Федеральный центр запланировал выделить моногородам в 2010 г. 27 млрд. руб.: 10 млрд. в виде бюджетных средств Минфина, 10 млрд. в виде субсидий Минрегион-развития России, 5 млрд. - средства фонда ЖКХ и 2 млрд. - средства Минэкономразвития на поддержку малого и среднего предпринимательства в моногородах [26].
* * *
В XXI в. система городов в России, как и в большинстве стран земного шара, превратилась в социальную, культурную и экономическую основу общественной и хозяйственной жизни. Наиболее серьезные проблемы переместились в города или
формируются под их воздействием. Важнейшими среди них стали бедность, преступность, разрушение окружающей среды, однобокое развитие сферы услуг, бездомность и многие другие. Отсутствие понимания их разрушительного воздействия на человека и необходимости разработки адекватных, противодействующих мер в будущем может привести к катастрофическому усугублению этих проблем.
Растущая значимость городов в полной мере не оценена. Зачастую используемые характеристики городов упрощены и недостаточно достоверны. Многие вновь возникшие проблемы урбанизации было бы справедливо приписать неспособности общества охватить ее сложные технологические и социальные аспекты.
Все это приводит к важному выводу о том, что города должны стать объектами пристального изучения, которое является обязательным условием обеспечения устойчивости развития этих сложных, быстроизменяющихся систем.
Литература
1. Пивоваров Ю.Л. Урбанизация. //Народонаселение стран мира. М.: Финансы и статистика, 1983.
2. Financing Urban Shelters Global Report of Human Settlements. 2005. UN-HABITAT. 2005.
3. www.pwh.com/ru/press-releases/2009.
4. Предположительная численность населения Российской Федерации до 2025 г. Федеральная служба государственной статистики. Стат. сб. М.: Росстат, 2005.
5. Российский статистический ежегодник. Стат. сб. М.: Росстат, 2009.
6. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2008. Стат. сб. М.:Росстат, 2008.
7. Обследование населения по проблемам занятости. Стат. бюлл. Ноябрь 2008 г. М.: Росстат, 2008.
8. Обследование населения по проблемам занятости. Стат. бюлл. Ноябрь 2006 г. М.: Росстат, 2006; Стат. бюлл. Ноябрь 2007г. М.: Росстат, 2007; Стат. бюлл. Ноябрь 2008 г. М.: Росстат, 2008.
9. Малое предпринимательство в России. 2009. Стат. сб. М.: Росстат, 2009.
10. Образование. М.: ИИЦ «Статистика России», 2004. (Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года в 14 томах / Федеральная служба государственной статистики, Т. 3. Кн. 1).
11. Регионы России. Основные социально-экономические показатели городов. 2009. Стат. сб. М.: Росстат, 2009.
12. Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России. 2007. Стат. сб. М.: Росстат, 2007.
13. Жилищные условия населения. М.: ИИЦ «Статистика России», 2005. (Итоги Всероссийской переписи населения 2002 г. Т. 11).
14. Жилищные условия населения. Стат. бюлл. № 11 (151). М.: Росстат, 2008.
15. О жилищном строительстве в РФ в 2008 г. Стат. бюлл. № 6 (157). М.: Росстат, 2009.
16. База данных показателей муниципальных образований. М.: Росстат, 2008-2009.
17. Социальное положение и уровень жизни населения России. 2007. М.: Росстат, 2007.
18. www.gks.ru. Потребительские ожидания в России в I квартале 2009.
19. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. М.: НИА-Природа, 2009.
20. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Государственный доклад «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации в 2008 году». М., 2009.
21. Инвестиции в России. Стат. сб. М.: Росстат, 2009.
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 годы». (Ред. от 10.08.2005).
23. Центральная база статистических данных. М.: Росстат, 2005-2009.
24. Данные бюджетной отчетности Министерства финансов Российской Федерации. http://www.minfin.ru.
25. Доклад «Моногорода: перспективы развития», Министерство регионального развития РФ,
www.minregion.ru.
26. Российская газета. http://www.rg.ru/2010/03/24/mono-anons.html.
