CC BY
168DOI 10.24411 /2076-1503-2020-10639 МИНАЕВ Андрей Иванович,
доктор исторических наук, доцент, Рязанский государственный университет им. С.А. Есенина, ректор, профессор кафедры истории России e-mail: a.minaev@365.rsu.edu.ru
КИРЬЯНОВА Елена Анатольевна,
доктор исторических наук, доцент, Рязанский государственный университет им. С.А. Есенина, проректор по учебно-методической деятельности, профессор кафедры истории России e-mail: e.kiryanova@365.rsu.edu.ru
ЛАРИНА Любовь Юрьевна,
кандидат юридических наук, доцент, Рязанский государственный университет им. С.А. Есенина,
директор Юридического института e-mail: l.larina@365.rsu.edu.ru
ЛОКАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ ВУЗА В УСЛОВИЯХ ПАНДЕМИИ COVID-19
Аннотация. Актуальность исследования связана с необходимостью решения нормативных вопросов организации и реализации образовательной и управленческой деятельности вузов в условиях распространения новой коронавирусной инфекции весной 2020 г. В статье проанализированы основные пути совершенствования нормотворческой деятельности образовательных организаций высшего образования в части регулирования отдельных аспектов ее деятельности в условиях пандемии. Авторы приходят к выводу о том, что условия пандемии и перехода в дистанционный формат работы поставили необходимость корректировки локальных нормативных актов вузов применительно к двум сферам: управленческой и образовательной. В статье указаны локальные нормативные акты, подлежащие изменению, а также перечислены основные сферы деятельности образовательной организации высшего образования, нормативно-правовое регулирование которых потребовало уточнения.
Ключевые слова: нормотворческая деятельность, локальные нормативные акты, пандемия, дистанционные образовательные технологии, образовательный процесс, электронная информационно-образовательная среда.
MINAEV Andrey Ivanovich,
Doctor of Historical Sciences, associate Professor, Ryazan State University named after S.A. Esenin, Rector, Professor of the Department of World History,
KIRYANOVA Elena Anatolyevna,
Doctor of Historical Sciences, associate Professor, Ryazan State University named for S. Yesenin, Vice-rector, Professor of the Department of Russian History,
LARINA Lyubov Yuryevna,
PhD in Law, associate Professor, Ryazan State University named for S. Yesenin, Director of the Law Institute
LOCAL REGULATIONS OF THE UNIVERSITY IN THE CONTEXT OF THE COVID-19 PANDEMIC
Annotation. The relevance of the research is related to the need to address regulatory issues of the organization and implementation of educational and managerial activities of universities in the context of the spread of a new coronavirus infection in the spring of 2020. The article analyzes the
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
main ways to improve the normative activity of higher education institutions in terms of regulating certain aspects of its activities in the context of a pandemic. The authors conclude that the conditions of the pandemic and the transition to the remote format of work have made it necessary to adjust local regulations of universities in relation to two areas: management and education. The article specifies the local regulations that are subject to change, as well as lists the main areas of activity of an educational organization of higher education, the legal regulation of which required clarification.
Key words: normative activity, local regulations, pandemic, distance educational technologies, educational process, electronic information and educational environment.
Введение
Весной 2020 г. весь мир столкнулся с проблемой распространения новой коронавирусной инфекции, что привело к существенным изменениям во всех сферах жизни общества. В научной литературе обоснованно отмечается, что глобальная пандемия потребовала оперативных законотворческих решений [9, а 503, 504]. В новых условиях Министерством науки и высшего образования РФ был принят целый ряд нормативных правовых актов, направленных на изменение деятельности образовательных организаций в условиях предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции [3; 4].
В результате деятельность организаций высшего образования максимально перешла на дистанционный режим работы, исключающий очное взаимодействие преподавателей и обучающихся, сотрудников между собой. Нормальное функционирование организации в новых условиях невозможно без создания для этого локальной нормативной базы. Образовательные организации высшего образования столкнулись с необходимостью изменения локальной нормативной базы как минимум в двух сферах: управленческой и образовательной.
Цель и задачи данной статьи
Цель данной статьи - рассмотрение нор-мотворческой деятельности образовательных организаций высшего образования в принципиально новых условиях распространения корона-вирусной инфекции. Задачами исследования являются анализ основных направлений формирования нормативной основы деятельности вузов, определение корпуса локальных актов, которые требуют разработки и/или корректировки с учетом дистанционного режима работы, выявление специфики нормотворческого процесса образовательной организации высшего образования в условиях пандемии.
Методы исследования
Для проведения исследования использованы эмпирические методы, связанные с отбором документов, нормативных актов федерального и локального уровней, регламентирующих управ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
ленческую и образовательную деятельность высших учебных заведений. Так же использованы эмпирические методы исследования в части анализа сайтов 25 вузов ЦФО России на предмет нормативного регулирования отдельных видов деятельности в условиях дистанционного формата обучения студентов и работы сотрудников. Теоретические методы анализа, систематизации и обобщения позволили осуществить выводы об основных направлениях совершенствования нор-мотворческой деятельности образовательных организаций высшего образования.
Результаты исследования
Деятельность любой образовательной организации высшего образования регламентируется действующим законодательством. Для этого в Российской Федерации принят Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», а также целый ряд подзаконных актов (постановлений Правительства РФ, приказов Минобрнауки и т.д.). В то же время ни одна образовательная организация не может осуществлять свою деятельность без принятия локальных нормативных актов.
В теории права локальный нормативный акт определяется как принятый организацией письменный документ, содержащий правила и другие предписания общеобязательного характера, предназначенные для определенного круга лиц и регулирующий основные сферы деятельности данной организации [2, с. 181]. Конкретизируя данное определение, следует указать, что речь идет о документах, принимаемых органами управления организации, в качестве которых в классическом вузе выступают ученый совет и ректор. Их компетенция в части принятия локальных нормативных актов закрепляется и разграничивается в Уставе образовательной организации.
Локальные акты организации всегда имеют ограничения по действию в отношении определенного круга лиц. Традиционно в литературе указывается, что сфера их действия распространяется на работников данной организации [1, с. 56]. Применительно к вузам это утверждение является не точным. Поскольку деятельность вуза связана не только с его работниками, но и с обучающимися, их законными представителями, заказчи-
ками по договорам оказания платных образовательных услуг, то локальные нормативные акты распространяются и на указанных лиц (в части регулирования образовательных отношений с их участием).
Правомочие вуза принимать локальные нормативные акты прямо закреплено в ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Там же перечислены некоторые такие акты, которые в обязательном порядке принимаются каждой образовательной организацией. К ним относятся акты, регламентирующие правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся [7]. Так же необходимые в образовательной организации локальные нормативные акты указываются в различных приказах Минобрнауки РФ (например, в приказе Минобрнауки России от 09.11.2016 г. № 1385 «Об утверждении перечней документов и материалов, необходимых для проведения аккре-дитационной экспертизы с выездом (без выезда) в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, или ее филиал»).
Таким образом, многие локальные нормативные акты в образовательной организации высшего образования создаются во исполнение законодательства об образовании и регулируют как отношения между работниками и вузом, так и образовательные отношения. Следует согласиться с мнением Н.Н. Филипповой, которая указывает, что нормативное обеспечение образовательной деятельности вузов является базой для надлежащего и системного выполнения их ключевых функций по реализации права на высшее образование граждан [8, с. 149].
Проведенный нами анализ размещенных на официальных сайтах локальных нормативных актов вузов показал, что уже в апреле 2020 г. в 72% (18 из 25) исследованных вузов в связи с переходом к особым условиям осуществления образовательной деятельности были приняты новые локальные акты или внесены изменения в действующие акты.
Обеспечение функционирования образовательных организаций в условиях пандемии потребовало проведения заседаний кафедр, ученых советов факультетов (институтов), ученых советов образовательных организаций, иных органов управления и совещательных органов в дистанци-
онном режиме. Принятия специального локального акта, который разрешал бы проведение указанных заседаний в дистанционной форме, конечно же, не требовалось. Исходя из диспози-тивного метода правового регулирования, используемого в сфере образования («дозволено все, что не запрещено законом»), проведение таких заседаний вполне вписывалось в традиционное нормативное регулирование их деятельности в очном формате. Для применения нового формата достаточно было распорядительного акта руководителя образовательной организации либо ее структурного подразделения о проведении таких мероприятий в дистанционном формате.
При этом отдельные вопросы, которые относятся к компетенции органов управления образовательной организации или ее структурных подразделений, поставили задачи дополнения уже имеющихся локальных нормативных актов. С учетом того, что пандемия пришлась на весну, т.е. время проведения конкурсов на должности педагогических работников и их выборов, встал вопрос о проведении тайного голосования в дистанционном формате. Следует отметить, что дистанционный формат проведения заседания ученого совета может быть самым разнообразным: с использованием систем видеоконференцсвязи, различных платформ удаленного доступа, электронной почты и т.п. Выбор осуществляется конкретной образовательной организацией и зависит от технической оснащенности как её самой, так и её сотрудников, работающих дистанционно. Возможность обеспечения дистанционного тайного голосования, как того требует процедура проведения конкурса на должности профессорско-преподавательского состава, определяется конкретной образовательной организацией. Но сам процесс дистанционного тайного голосования не может быть осуществлен в рамках действия прежних локальных нормативных актов вуза. Особенности касаются разных вопросов. К примеру, в дистанционном тайном голосовании бюллетени выдаются не под личную подпись голосующего, нет необходимости в деятельности счетной комиссии и т.п.
На федеральном уровне вопросы конкурса профессорско-преподавательского состава регламентированы приказом Минобрнауки России от 23.07.2015 г. № 749 «Об утверждении Положения о порядке замещения должностей педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу» [6], на основании которого вузы, как правило, принимают локальные нормативные акты, в которых конкретизируются отдельные аспекты избрания по конкурсу. Изучение сайтов 25 вузов ЦФО России в апреле 2020 г. показало, что в таких локальных актах на указан-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
ный период времени не нашли отражения вопросы дистанционного тайного голосования.
Таким образом, если в условиях особого режима деятельности образовательной организации необходимо проводить конкурс на должности профессорско-преподавательского состава или выборы заведующих кафедрами, то следует внести дополнения в локальные нормативные акты, регулирующие данные вопросы. Ввиду того, что круг регулируемых отношений при рассматриваемых дополнениях не изменяется, то по форме такие дополнения не могут быть приняты в виде отдельного локального акта.
Второй аспект локального нормативного регулирования вузов, который затронут в связи с пандемией, касается образовательной деятельности. При этом здесь условно можно выделить два направления: организация и осуществление образовательной деятельности в условиях пандемии и осуществление приема на обучение.
Локальные нормативные акты, регламентирующие образовательную деятельность в конкретной образовательной организации, в связи с переходом в особые условия работы, связанные с недопущением распространения новой коронави-русной инфекции, также требовали дополнения либо принятия новых актов. При этом следует указать, что в тех вузах, где реализовывались образовательные программы исключительно с применением электронного обучения или дистанционных образовательных технологий, локальные нормативные акты и до пандемии должны были включать в себя соответствующие особенности.
Российские образовательные организации к весне 2020 г. имели уже более чем 20-летний опыт применения дистанционных образовательных технологий; а Минобрнауки России с 2002 г. издало четыре приказа, регламентирующих образовательную деятельность с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий. Федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования третьего поколения (ФГОС ВО 3+) прямо указывали на необходимость функционирования электронной информационно-образовательной среды организации, четко определяли ее структуру и содержание [5].
Исходя из указанных требований, в большинстве вузов давно приняты локальные нормативные акты, которые предусматривают особенности обучения с использованием дистанционных образовательных технологий. К числу таковых относятся: акты, регламентирующие собственно использование дистанционных образовательных технологий; структуру, содержание и функционирование электронной информационно-образовательной среды; содержание и наполнение элек-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
тронного портфолио обучающегося; порядок проведения проверки письменных работ обучающихся, научных и педагогических работников на наличие заимствований; формирование и функционирование электронной библиотеки; другие аспекты. Для облегчения работы в электронной информационно-образовательной среде преподавателей и обучающихся соответствующие структурные подразделения вузов создают подробные инструкции, в которых прописан алгоритм этой работы. Ответом на вызовы времени стали локальные документы вузов, определяющие регламент использования и зачета результатов освоения массовых открытых онлайн-курсов.
Однако в целом ряде случаев такие акты не применялись вовсе либо имели единичные случаи применения. В новых условиях вузы оказались нормативно не готовы к обеспечению образовательной деятельности. Текущая, промежуточная и итоговая аттестации проходили в дистанционном режиме, в связи с чем их особенности в новых условиях должны были найти отражение в локальных актах вуза. На наш взгляд, необходимо закрепление особенностей, связанных с переходом к электронному обучению и применению дистанционных образовательных технологий, применительно к режиму занятий обучающихся, порядку проведения текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся; проведению государственного экзамена и защиты выпускной квалификационной работы с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, а также организации проведения практики. Это может быть сделано двумя способами: 1) внесение дополнений в отдельные локальные нормативные акты, регулирующие конкретные аспекты; 2) принятие одного локального нормативного акта, регулирующего вопросы образовательной деятельности с применением электронного обучения или дистанционных образовательных технологий. Второй вариант менее трудоемкий, но в то же время менее предпочтительный, т.к. с точки зрения юридической техники нормы, регулирующие одну сферу отношений, должны находиться в одном акте. Проведенный нами анализ локальных актов вузов, размещенных на официальных сайтах, показал, что вузами используются оба указанных варианта, хотя большая часть все же придерживается первого подхода. Необходимо отметить, что принятие некоторыми образовательными организациями единого нормативного акта, регулирующего отношения, связанные с дистанционным обучением, вполне можно объяснить безотлагательностью такого решения.
Следует также иметь в виду, что каждый элемент образовательного процесса (образователь-
ной деятельности) с применением дистанционных технологий нуждается в детальной проработке и регламентации, связанной как со спецификой взаимодействия «преподаватель - студент», «преподаватель - работник деканата», так и с необходимостью решения организационных, технических, методических и иных вопросов. Так, осуществление образовательной деятельности с применением дистанционных технологий (чтение лекций, проведение практических занятий) потребовало определить регламент использования сервиса (сервисов) вебинаров и видеоконференций; проведение промежуточной аттестации в дистанционном режиме вызвало необходимость не только конкретизировать саму процедуру экзамена или зачета, но и решить организационные вопросы, связанные с оформлением зачетных книжек, ведомостей (в случае использованиях их бумажного варианта).
Серьезным испытанием для вузов стало проведение государственной итоговой (итоговой) аттестации (далее - ГИА) в дистанционном формате. В этой ситуации часть вузов внесли соответствующие изменения в уже существовавшие локальные акты, другие вузы пошли по пути создания нового локального акта, определяющего порядок проведения государственного экзамена и защиты выпускной квалификационной работы с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий. Технические инструменты для проведения ГИА (используемые компьютерные программы) могут быть самыми разнообразными и различаться в зависимости от специфики направления подготовки. Принципиально важно в таких локальных нормативных актах отражать, что применяемые инструменты проведения ГИА в дистанционном режиме должны обеспечивать:
- идентификацию личности обучающегося - установление в режиме реального времени визуального соответствия личности обучающегося документам, удостоверяющим его личность;
- качественную непрерывную аудио- и видеотрансляцию в режиме реального времени выступления обучающегося, членов государственной экзаменационной комиссии (далее -ГЭК) и научных руководителей, вопросов и ответов;
- видеозапись процесса ГИА.
Одновременно следовало проработать
вопросы, связанные с дистанционным режимом работы секретарей ГЭК (и, следовательно, оформлением протоколов и иных документов ГЭК), рассмотрением возможных апелляций по проведению ГИА с применением дистанционных технологий, иные аспекты образовательного процесса.
В отношении приема на обучение, необходимо отметить, что в соответствии с приказом Минобрнауки РФ от 3 апреля 2020 г. № 547 «Об особенностях приема на обучение по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специали-тета, программам магистратуры, программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре на 2020/21 учебный год» приемные кампании в вузах летом 2020 г. проходят в электронном формате без очного обращения абитуриентов в вузы. Эти особенности повлекли за собой необходимость корректировки вузами такого локального нормативного акта, как правила приема. Кроме этого, вузы перестроили систему проведения вступительных испытаний с учетом того, что они должны пройти в дистанционном формате. Такие изменения также нашли отражение в соответствующих локальных нормативных актах вузов, осуществляющих прием на 2020/2021 учебный год.
Заключение
Резюмируя изложенное, отметим, что переход вузов в особый режим недопущения распространения новой коронавирусной инфекции поставил серьезные задачи совершенствования локального нормативного регулирования их деятельности. Локальные нормативные акты вузам пришлось принимать в двух сферах: управленческой и образовательной. Только своевременное принятие изменений и дополнений в локальные акты способно обеспечить вузам эффективное осуществление своих функций и качество осуществляемой образовательной деятельности.
Список литературы:
[1] Маленко Т.В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового мониторинга // Журнал росс. права. - 2010. - № 1 (157). - С. 54-62.
[2] Ордина О.Н. Локальные нормативные акты как источники административного права Российской Федерации // Актуальные проблемы росс. права. - 2009.- № 2. - С. 177-182.
[3] Приказ Министерства науки и высшего образования РФ от 14 марта 2020 г. № 397 «Об организации образовательной деятельности в организациях, реализующих образовательные программы высшего образования и соответствующие дополнительные профессиональные программы, в условиях предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации» // СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 05.08.2020).
[4] Приказ Министерства науки и высшего образования РФ от 8 мая 2020 г. № 648 «О деятельности подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
организаций в условиях предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.08.2020).
[5] Приказ Минобрнауки России от 23.07.2015 г. № 749 «Об утверждении Положения о порядке замещения должностей педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.08.2020).
[6] Федеральный государственный образовательный стандарт по направлению подготовки 44.03.01 Педагогическое образование (уровень бакалавриата). [Электронный ресурс]. URL: http:// fgosvo.ru/uploadfiles/fgosvob/440301 .pdf (дата обращения: 08.06.2020).
[7] Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-Ф3 (ред. от 31.07.2020) «Об образовании в Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 05.08.2020).
[8] Филиппова Н.Н. Роль нормативно-правового обеспечения в надлежащей образовательной деятельности вуза // Основные тенденции развития российского законодательства: сб. материалов по итогам XIII региональной науч.-практ. конф. / под общ. ред. Е.С. Щеблякова, В.В. Сафронова; Сибирский гос. ун-т науки и технологий им. акад. М.Ф. Решетнева. - Красноярск, 2019. - С. 148-153.
[9] Яценко О.Ю. Пандемия как глобальный вызов: социально-экономический и правовой тезаурус // Образование и право. - 2020. - № 4. - С. 503-507.
Spisok literatury:
[1] Malenko T.V. Lokal'nyi normativnyi akt v sisteme ob"ektov pravovogo monitoringa // Zhurnal ross. prava. - 2010. - № 1 (157). - S. 54 - 62.
[2] Ordina O.N. Lokal'nye normativnye akty kak istochniki administrativnogo prava Rossiiskoi Feder-atsii // Aktual'nye problemy ross. prava. - 2009. - № 2. - S.177-182.
[3] Prikaz Ministerstva nauki i vysshego obra-zovaniia RF ot 14 marta 2020 g. № 397 «Ob organi-zatsii obrazovatel'noi deiatel'nosti v organizatsiiakh, realizuiushchikh obrazovatel'nye programmy vysshego obrazovaniia i sootvetstvuiushchie dopolni-tel'nye professional'nye programmy, v usloviiakh pre-duprezhdeniia rasprostraneniia novoi koronavirusnoi infektsii na territorii Rossiiskoi Federatsii» // SPS «Konsul'tantPlius» (data obrashcheniia: 05.08.2020).
[4] Prikaz Ministerstva nauki i vysshego obrazovaniia RF ot 8 maia 2020 g. № 648 «O deiatel'nosti podvedomstvennykh Ministerstvu nauki i vysshego obrazovaniia Rossiiskoi Federatsii organizatsii v usloviiakh preduprezhdeniia rasprostraneniia novoi koronavirusnoi infektsii (COVID-19) na territorii Rossiiskoi Federatsii» // SPS «Konsul'tantPlius» (data obrashcheniia: 05.08.2020).
[5] Prikaz Minobrnauki Rossii ot 23.07.2015 № 749 «Ob utverzhdenii Polozheniia o poriadke zameshcheniia dolzhnostei pedagogicheskikh rabot-nikov, otnosiashchikhsia k professorsko-prepodava-tel'skomu sostavu» // SPS «Konsul'tantPlius» (data obrashcheniia: 05.08.2020).
[6] Federal'nyi gosudarstvennyi obrazovatel'nyi standart po napravleniiu podgotovki 44.03.01 Peda-gogicheskoe obrazovanie (uroven' bakalavriata). [Elektronnyi resurs]. URL: http://fgosvo.ru/upload-files/fgosvob/440301.pdf (data obrashcheniia: 08.06.2020).
[7] Federal'nyi zakon ot 29.12.2012 № 273-FZ (red. ot 31.07.2020) «Ob obrazovanii v Rossiiskoi Federatsii» // SPS «Konsul'tantPlius» (data obrashcheniia: 05.08.2020).
[8] Filippova N.N. Rol' normativno-pravovogo obespecheniia v nadlezhashchei obrazovatel'noi deiatel'nosti vuza // Osnovnye tendentsii razvitiia rossi-iskogo zakonodatel'stva: sb. materialov po itogam XIII regional'noi nauch.-prakt. konf. / pod obshch. red. E.S. Shchebliakova, V.V. Safronova; Sibirskii gos. un-t nauki i tekhnologii im. akad. M.F. Reshetneva. -Krasnoiarsk, 2019. - S. 148 - 153.
[9] Iatsenko O.Iu. Pandemiia kak global'nyi vyzov: sotsial'no-ekonomicheskii i pravovoi tezaurus // Obrazovanie i pravo. - 2020. - № 4. - S. 503-507.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
