CC BY
135
УДК 340.1 ББК 67
DOI 10.24411/2414-3995-2020-10150 © Е.Ю. Пирогов, 2020
Научная специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ЛОКАЛЬНОЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВО МВД РОССИИ
Евгений Юрьевич Пирогов,
адъюнкт кафедры теории и истории права и государства Краснодарский университет МВД России (350005, Краснодар, ул. Ярославская, д. 128)
E-mail: epirogoff@mail.ru
Аннотация. Осуществлен анализ организационно-правовых особенностей осуществления локального правотворчества Министерством внутренних дел Российской Федерации. Установлены субъектный состав, основания, объект, предмет, пределы и формы локального правотворчества МВД России.
Ключевые слова: локальное правотворчество, МВД России, субъект, объект, предмет, пределы и формы локального правотворчества.
LOCAL LAW-MAKING OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA
Evgeniy Yu. Pirogov,
Adjunct of the Department of Theory and History of Law and State Krasnodar University of the Ministry of Internal affairs of Russia (350005, Krasnodar, ul. Yaroslavskaya, d. 128)
Abstract. Made the analysis of the organizational and legal features of the implementation of local law-making by the Ministry of Internal affairs of the Russian Federation. The subject composition, foundations, object subject, limits and forms of local law-making of the Ministry of Internal affairs of Russia are established.
Keywords: local law-making, Ministry of Internal affairs of Russia, subject, object, subject, limits and forms of local law-making.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН Для цитирования: Пирогов Е.Ю. Локальное правотворчество МВД России. Вестник экономической безопасности. 2020;(3):38-43.
Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции (сфера внутренних дел), а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере внутренних дел. При этом одними из основных функций МВД России являются нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел, а также управление органами внутренних дел Российской Федерации [7]. Соответственно правотворчество в системе МВД России осуществляется с целью создания инструментария правового регулирования в сфере внутренних дел, а также управления органами внутренних дел, правового регулирования их внутриорганизационной деятельности.
В деятельности МВД России правовое регулирование осуществляется двумя способами: централизованным и децентрализованным, существенной проблемой современного этапа является оптимизация их соотношения. Децентрализованное регулирование обусловлено функционированием органов внутренних дел как самоуправляющейся системы и направлено, в первую очередь, на решение вопросов локального характера [11, с. 122-123].
Функции правотворчества МВД России реализуются в принятии подзаконных (министерских) нормативных правовых, а также иных (ненормативных) правовых актов.
Так, согласно п. 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 (далее - Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации), МВД России в рамках своих полномочий:
1) разрабатывает и представляет Президенту Российской Федерации и в Правительство Россий-
ской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел (подп. 3);
2) подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел (подп. 3);
3) осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (подп. 4);
4) определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (подп. 4) [7].
Примером ненормативного правотворчества МВД России является предусмотренное п. 225 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденных Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России) принятие Министром правовых актов, не содержащих правовых норм и не нуждающихся в последующей государственной регистрации, о признании утратившим силу нормативного правового акта МВД России (в случае отказа в государственной регистрации нормативного правового акта министерства), а также о признании утратившим силу ранее изданного нормативного правового акта МВД России (в случае возврата нормативного правового акта Минюстом России в МВД России без государственной регистрации в связи с нарушением порядка представления акта на государственную регистрацию) [5].
По направленности правового регулирования собственное правотворчество органов внутренних дел специалисты разделяют на «внутреннее» и «внешнее». «Внутренние» («внутрисистемные»)
нормативные правовые акты регулируют общественные отношения внутри системы (т.е. их нормы адресованы органам, подразделениям, должностным лицам, сотрудникам и работникам системы МВД), а «внешние» распространяются за пределами системы, на других субъектов общественных отношений (их нормы содержат предписания в адрес других органов, организаций и граждан) [9, с. 145-146]. Указанное объективно обусловлено тем, что, как верно отмечает В.А. Лысенко, «реализация целей и задач органов внутренних дел предполагает возникновение правовых отношений как внутри системы Министерства внутренних дел России, так и за ее пределами. Правовые отношения являются связующим звеном между правовой и коммуникативной основой деятельности органов внутренних дел, при этом юридические отношения одновременно являются управленческими» [8, с. 7]. Таким образом, само существование, тем более эффективное функционирование органов внутренних дел, и выполнение возложенных на них задач в сфере внутренних дел диктует необходимость наличия «внутреннего» правотворчества органов внутренних дел. При этом значительная роль принадлежит именно локальному правотворчеству.
Как отмечает А.А. Соловьев, «при создании различных актов, регулирующих внутреннюю организацию, права и обязанности сотрудников и работников органов внутренних дел, проявляется локальное правотворчество. Учитывая, что круг общественных отношений, регулируемых рядом нормативно-правовых актов органов внутренних дел, ограничен рамками их системы, соответствующие «внутренние» нормативные правовые акты органов внутренних дел можно отнести к локальным» [9, с. 22]. В целом, соглашаясь с данным утверждением, следует, на наш взгляд, возразить с некоторыми сделанными в нем акцентами. Внутриорганиза-ционные правовые акты по своей юридической природе объективно являются предметом локального правотворчества. И «отнесение» их к данной категории не зависит от позиции правоведа. Кроме того, круг внутриорганизационных общественных отношений широк и разнообразен, в силу чего «ряд» правовых актов, создаваемых для их регулирования, занимает существенное место в отечественной системе права, в том числе касательно локального
правового регулирования в рамках отдельного министерства (ведомства).
Характерной особенностью локального правотворчества является то, что оно, находясь на низшем по территориальному масштабу (масштабу непосредственного действия результатов правотворчества) уровне, может осуществляться всеми субъектами правотворчества, независимо от уровня их властно-волевых полномочий. В полной мере это касается локального правотворчества ОВД, которое осуществляется как на уровне МВД России, так и на «территориальном» уровне.
Что касается объема локального правотворчества в МВД России, то оно, в основном, определяется принятием правовых актов, которые согласно действующему законодательству [6] не подлежат государственной регистрации.
Так, согласно п. 212 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России не подлежат направлению на государственную регистрацию:
1) индивидуальные правовые акты:
а) персонального характера (о назначении на должность или освобождении от должности, о поощрении или наложении дисциплинарного взыскания и тому подобные);
б) действие которых исчерпывается однократным применением;
в) срок действия которых истек;
г) оперативно-распорядительного характера (содержащие разовые поручения) (подп. 212.1);
2) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов, подразделений и организаций системы МВД России (подп. 212.2);
3) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений МВД России и не содержащие новых правовых норм (подп. 212.3);
4) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПи-Ны, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и тому подобные), если они не содержат правовых норм (подп. 212.4);
5) акты, носящие рекомендательный характер (подп. 212.2) [5].
Однако следует учитывать, что локальное правотворчество в МВД России не ограничивается
созданием только ненормативных правовых актов. Так, например, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации Министр утверждает: положения о структурных подразделениях центрального аппарата МВД России; штатные расписания структурных подразделений центрального аппарата МВД России, Главного управления МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, территориальных органов МВД России на межрегиональном уровне (за исключением линейных управлений МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте), загранаппарата МВД России и организаций системы МВД России в пределах установленных Президентом Российской Федерации предельной штатной численности органов внутренних дел, предельной численности и фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России» (подп. 7 п. 20); «организует работу центрального аппарата МВД России, утверждает правила внутреннего распорядка» (подп. 24 п. 20) [7] и пр.
Необходимо отметить, что сами нормативные правовые акты, регулирующие сферу ведомственного (министерского) правотворчества МВД России, несовершенны и содержат противоречия в названии и содержательной части. Так, Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [1] (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации) утверждены соответствующие правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» утверждены правила подготовки, опять же, нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. При этом содержание указанных нормативных правовых актов (Правил) фактически включает в себя нормы, регулирующие не только подготовку и издание нормативных правовых актов, но и регулирующие
правотворчество в части создания ненормативных правых актов.
Такое положение дел, на наш взгляд, отражает отсутствие системного подхода к определению уровней и форм правотворчества как такового, как на федеральном, так и на ведомственном уровне. Данный недостаток правового регулирования в сфере правотворчества требует его оперативного устранения.
Создание уполномоченными субъектами в рамках локального правотворчества в МВД России и в ОВД в целом как нормативных, так и ненормативных правовых актов обусловлено тем, что локальное правовое регулирование, как объективно необходимая, неотъемлемая часть правового регулирования деятельности ОВД, осуществляется в двух содержательно и функционально обособленных формах: нормативно-правовой и индивидуально-правовой [10, с. 7].
Заместители Министра, руководители подразделений МВД России имеют право издавать нормативные правовые акты лишь в случаях прямо предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации [5].
Учеными в качестве субъекта правотворчества в МВД России предлагается рассматривать такой коллегиальный орган, как коллегия МВД России, поскольку данный совещательный орган Министерства вправе принимать решения по наиболее важным вопросам деятельности органов внутренних дел, содержащих нормативные предписания по их разрешению [10, с. 145].
В соответствии с п. 2.34 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (далее - Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти), «коллегия является постоянно действующим совещательным органом при руководителе федерального органа исполнительной власти, образуется и возглавляется этим руководителем» [2]. В соответствии с п. 21 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, в МВД России образуется коллегия в составе Министра (председатель коллегии), заместителей Министра, начальника Главного
управления МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, входящих в нее по должности, а также других сотрудников органов внутренних дел, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России. Состав коллегии МВД России (кроме лиц, входящих в нее по должности) утверждается Президентом Российской Федерации [7].
Согласно п. 2. Положения о коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 948 (далее - Положение о коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации) «коллегия является совещательным органом, который на своих заседаниях вправе рассматривать любой вопрос, входящий в компетенцию МВД России, требующий коллегиального обсуждения» [3]. Согласно п. 68 Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 (далее - Регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации), принятые на заседании коллегии решения объявляются приказами МВД России [4]. Распорядительная часть приказа содержит принятые решения и конкретные поручения организационно-распорядительного характера с указанием сроков и лиц (подразделений), ответственных за их исполнение. Также итоговым документом коллегии является протокол заседания коллегии. В соответствии с п. 27.4. Регламента коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказ МВД России от 15 августа 2011 г. № 948 (далее - Регламент коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации) протокол заседания коллегии «подписывается председателем коллегии и в двухдневный срок рассылается ответственным секретарем коллегии членам коллегии, а также руководителям подразделений системы МВД России, которым даются поручения. Поручения, изложенные в протоколе, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами органов внутренних дел» [3].
По нашему мнению, хотя коллегия является совещательным органом, который вправе коллегиально рассматривать любой вопрос, входящий в компетенцию МВД России, предположительно, в том числе и любой внутриорганизационный вопрос
деятельности МВД России, протокольные решения данного органа следует рассматривать исключительно как ведомственное нормотворчество.
Инструментом коллегиального рассмотрения внутриорганизационных вопросов ОВД является совещание у Министра внутренних дел Российской Федерации. Согласно Регламенту совещания при Министре внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 948 совещание у Министра внутренних дел Российской Федерации является одной из форм коллегиального рассмотрения текущих вопросов деятельности подразделений системы МВД России (п. 1), итоговым документом совещания является протокол совещания у Министра внутренних дел Российской Федерации (п. 23), распорядительная часть которого содержит принятые решения и поручения организационно-распорядительного характера, данные в ходе совещания, с указанием сроков и лиц (подразделений), ответственных за их исполнение (п. 26), а протокольное решение является обязательным для исполнения всеми должностными лицами органов внутренних дел (п. 31) [3].
Как можем видеть, в отличие от вопросов, рассматриваемых коллегией МВД России, предметом рассмотрения совещания у Министра являются непосредственно текущие вопросы деятельности подразделений системы МВД России, т.е. решения принимаются относительно регулирования внутри-организационных отношений. Однако, в отличие от решений коллегии МВД России, которые принимаются большинством голосов членов коллегии и объявляются приказами МВД России (п. 9 Регламента коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации), протокол совещания у Министра отражает решения Министра, принимаемые по коллегиально рассмотренным текущим вопросам деятельности подразделений системы МВД России. Таким образом, протокольные решения совещания у Министра внутренних дел Российской Федерации можно рассматривать в качестве организационной формы локального правотворчества, однако субъектом правотворчества в данном случае выступает Министр.
Аналогичная ситуация и относительно совещания у первого заместителя Министра, статс-
секретаря - заместителя Министра, заместителя Министра - начальника Следственного департамента МВД России, заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, которое, согласно Регламенту совещания при заместителе Министра внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Приказом МВД России от 15 августа 2011 г. № 948 является одной из форм коллегиального рассмотрения текущих вопросов по направлениям деятельности, за которые они несут ответственность
(п. 1) [3].
Основаниями для издания локальных правовых актов МВД России являются: 1) положения Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, обязательства Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации, нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов; 2) указы и распоряжения Президента Российской Федерации; 3) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; 4) распоряжения и поручения Министра и его заместителей; 5) решения коллегии МВД России, оперативных совещаний при Министре и заместителях Министра; 6) планы работы МВД России или подразделений МВД России; 7) инициатива подразделений МВД России.
Таким образом, на уровне МВД России субъектами локального правотворчества выступают Министр, а также уполномоченные должностные лица центрального аппарата МВД России. Предметом их локального правотворчества выступают правовые акты, как в форме нормативных правовых актов, так и в форме ненормативных (содержащих ненормативные правовые предписания) правовых актов. Специфика объекта локального правотворчества МВД России определяется тем, что сфера правого регулирования, на создание инструментария которого оно направлено, ограничена невмешательством в публичную сферу внутренних дел, а его уровень ограничен внутриорганизационным (в пределах центрального аппарата министерства) регулированием общественных отношений.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил под-
готовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_15490/
2. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_54774/c979d08d201f0ef37 a5f6fd3e988dd2b27f4c7e1/#dst100143
3. Приказ МВД России от 15 августа 2011 г. № 948 «О коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, совещании у Министра внутренних дел Российской Федерации и совещании у заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации», «Регламентом коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации», «Регламентом совещания при Министре внутренних дел Российской Федерации», «Регламентом совещания при заместителе Министра внутренних дел Российской Федерации») // http://www.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?from=643873-161&rnd=CB669D711153С4 606C1C76A101AEC13A&req=doc&base=EXP&n=73 5011&REFDOC=643873&REFBASE=EXP#xegwtefijl
4. Приказ МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 «Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации» // http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_154467 /4668981e6c820736d73aa83f78812e3757e51cd0/
5. Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нор-
мативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» // http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_111807/
6. Приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_56352/
7. Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_209309/
8. Лысенко В.А. Правовые нормы и правоотношения в деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2006.
9. Соловьев А.А. Правотворческая деятельность органов внутренних дел субъектов Российской Федерации: На материалах ГУВД Московской области: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2003.
10. Тультеев И.Т. Локальное нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 1992.
11. Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2000.
