CC BY
148
интЕГРация правовой начни и высшего юридического овразования
(ДидактичЕСкий аспЕкт)
УДК 378.14
Цветков Владимир Владимирович Tsvetkov Vladimir Vladimirovich
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
candidate of science (law), associate professor of the chail of constitutional and international law Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: tsvetkov_vv@mail.ru
Роль локальных нормативных актов образовательных организаций системы МВД России в образовательном законодательстве
The role of local normative acts of the educational institutions of the MIA of Russia in the educational law
Статья посвящена функциональному анализу локальных нормативных актов образовательных организаций системы МВД России. Автор рассматривает локальное правотворчество образовательных организаций системы МВД России в качестве одного из приоритетных направлений работы.
Ключевые слова: локальные нормативные акты образовательных организаций МВД России, образовательное законодательство.
The article is devoted functional analysis of local regulations of educational institutions of the MIA of Russia. The author considers the local lawmaking educational institutions of the MIA of Russia as one of the priorities.
Keywords: local regulation of educational institutions of the MIA of Russia, education legislation.
Система образовательного законодательства Российской Федерации — многоуровневый, сложный и малоизученный элемент правовой системы нашего государства. Субъект регулятивного воздействия на отношения в сфере образования определен в статье 72 Конституции Российской Федерации, а образовательная сфера выступает в качестве предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статья 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон «Об образовании») к формам нормативного регулирования образовательных отношений относит Конституцию Российской Федерации, Закон «Об образовании», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Весь массив нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие отношения в сфере образования, законодатель называет «законодательство об образовании».
В Законе «Об образовании», как и в ранее действовавшем Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» (далее — ранее действовавший Закон «Об образовании»), избрана та модель понимания системы законодательства об образовании, которая в теории права получила название «широкое понимание законодательства». Широкое толкование термина «законодательство» (в законодательство включаются как собственно законы, так и подзаконные акты) имеет не только плюсы, но и минусы. Среди последних то, что оно способствует смешению уровней регулирования и необоснованному преобладанию подзаконных актов [1].
Принятие и вступление в силу в 2012—2013 годах Закона «Об образовании» повлекло за собой значительные изменения всей системы законодательства Российской Федерации об образовании. Научный анализ структуры нового образовательного закона и его содержания позволяет отдельным ученым высказываться о проведении нормоустановителем «скрытой кодификации» образовательного за-
интЕГРация правовой пачки и высшего юридического овразования
(дидактичЕский аспЕкт)
конодательства. Структурно-форматированная переработка привела к сокращению количества федеральных законов, правовых актов Правительства Российской Федерации и многократному увеличению актов ведомственных, актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, предметом регулирования которых являются общественные отношения, возникающие в сфере образования. Множественные законодательные новеллы обусловили необходимость издания значительного количества актов подзаконного нормативного и ненормативного характера, устанавливающих, по сути, обязательные правила поведения для многих субъектов образовательных отношений.
Традиционно считалось, что правовые акты образовательных учреждений конкретизируют образовательное законодательство, выступают инструментом регулирования узких сфер образования, кадрового обеспечения, формулируют особенности применения в вузе трудового законодательства. Методологическая концепция понимания строилась на доводах невозможности противоречия результата локального правотворчества правовым предписаниям высшей юридической силы — федеральным законам, постановлениям Правительства Российской Федерации, ведомственным приказам. Необходимость же их издания прямо предусматривалась образовательным законодательством или учредительными документами.
Системный анализ нормативных предписаний локального характера показал, что в своем подавляющем большинстве локальные акты образовательных организаций не содержали новых правил, не конкретизировали имеющиеся предписания, а либо их воспроизводили полностью, либо делали отсылку к существующему регулированию. На уровне локального нормо-установления реальное воплощение получали лишь те правила, механизм которых четко прописывался именно в образовательном законодательстве. К примеру, уставы высших учебных заведений имели идентичные формулировки, «копированные» из ведомственных писем, обзоров и рекомендаций. Так, реализация требований пункта 11 письма Рособразования от 27 сентября 2006 года № 18-02-10/13 «О содержании уставов высших учебных заведений» прямо обязывала вузы копировать в устав основные положения Порядка приема в государственные образовательные учреждения (высшие учебные заведения) Российской Федерации [2].
Все более распространенную позицию получает сегодня суждение, согласно которому ло-
кальное нормоустановление образовательных организаций обусловлено приоритетностью в образовательном регулировании по отношению к законам и нормативным актам компетентных государственных органов. Речь идет о тех ситуациях, в которых регулирование части образовательной сферы либо реализация нормативных предписаний возлагается на образовательную организацию. В этих локальных нормативных актах регулируются так называемые «мнимые» пробелы законодательства, приводятся доводы о том, что законодатель специально отказывается от установления правовых норм и допускает возможность разнообразия режимов правового регулирования тех или иных отношений в образовательных организациях. Существенным в данном случае является перечень возможностей конкретной образовательной организации [1; 3]. Складывается ситуация управленческого делегирования обязательного и возможного регулирования образовательным организациям тех общественных отношений, которые возникают в сфере образования в связи с реализацией права на образование. Федеральный уровень регулирования концентрируется на создании государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и дополнительных условий для реализации права на образование.
Вступивший в законную силу с 1 сентября 2013 года Закон «Об образовании» предопределил колоссальную работу образовательных организаций системы МВД России в своевременной подготовке широкого перечня локальных нормативных актов. В своем содержании они должны регулировать порядок обучения по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренное обучение, в пределах осваиваемой образовательной программы (п. 3 ч. 1 ст. 34); порядок участия обучающихся в формировании содержания своего профессионального образования (п. 4 ч. 1 ст. 34); порядок освоения наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, осуществляющей образовательную деятельность, а также преподаваемых в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность, учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), одновременное освоение нескольких основных профессиональных образовательных программ (п. 6 ч. 1 ст. 34); порядок зачета результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных
интеграция правовой начни и высшЕго юридического овразования
(ДИДАКТИЧЕСКИЙ аСПЕКТ)
образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность (п. 7 ч. 1 ст. 34); порядок пользования лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта (п. 21 ч. 1 ст. 34); порядок посещения обучающимися по своему выбору мероприятий, которые проводятся и не предусмотрены учебным планом (ч. 4 ст. 34); порядок пользования учебниками и учебными пособиями обучающимися, осваивающими учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) за пределами федеральных государственных образовательных стандартов, образовательных стандартов и (или) получающими платные образовательные услуги (ч. 3 ст. 35); порядок материальной поддержки обучающимся (ч. 15 ст. 36); порядок предоставления обучающимся жилых помещений в общежитиях (ч. 2 ст. 39); порядок бесплатного пользования библиотеками и информационными ресурсами, а также доступа к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности, необходимым для качественного осуществления педагогической, научной или исследовательской деятельности (п. 7 ч. 3 ст. 47); порядок бесплатного пользования образовательными, методическими и научными услугами педагогическими и научно-педагогическими работниками (п. 8 ч. 3 ст. 47 и п. 4 ч. 2 ст. 50); порядок проведения промежуточной аттестации обучающихся (ч. 1 ст. 58); порядок проведения итоговой аттестации (ч. 3 ст. 59); порядок оформления документов об образовании и (или) о квалификации на иностранном языке (ч. 2 ст. 60); порядок выдачи лицам, освоившим образовательные программы, по которым не предусмотрено проведение итоговой аттестации, документов об обучении (ч. 15 ст. 60). Таким образом, необходимость подготовки и издания целого перечня локальных нормативных актов прямо предусмотрена законодателем, а их регулятивное воздействие направлено на широкий круг образовательных отношений, объективно существующих в вузе.
Третья функция локального нормотворчества и его результата определяет нормативные акты образовательной организации в качестве интегрирующего звена предписаний разного уровня. Речь идет о творческой компиляции авторов локальных актов, содержание которых обусловливают предписания ненормативного характера.
В качестве примера можно привести письмо Минобрнауки России от 22 января 2016 года
№ 09-99 «О стипендиальном обеспечении обучающихся». Ссылаясь на часть 1 статьи 28 Закона «Об образовании» Минобрнауки России считает целесообразным при разработке и принятии локальных нормативных актов о стипендиальном обеспечении (положение о стипендиальном обеспечении) в образовательных организациях предусматривать гибкие механизмы стипендиального обеспечения студентов в пределах общего объема стипендиального фонда и внебюджетных средств в целях мотивации обучающихся на достижение высоких академических результатов и поддержку нуждающихся, в первую очередь социально незащищенных студентов и иных категорий обучающихся, имеющих право на получение стипендиальных выплат и иных видов материальной поддержки.
Пунктом 3.2 Рекомендаций по организации системы ограничения в образовательных организациях доступа обучающихся к видам информации, распространяемой посредством сети «Интернет», причиняющей вред здоровью и (или) развитию детей, а также не соответствующей задачам образования [4], предусмотрено, что образовательные организации являются уровнем практической реализации мероприятий по ограничению доступа учащихся к интернет-ресурсам, не имеющим отношения к образовательному процессу. При этом основанием для внедрения соответствующих программно-технических средств является утверждение образовательными организациями правил использования сети Интернет, имеющих статус локальных правовых актов.
Пунктом 3 Обзора рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки [5], предусмотрено закрепление в локальных правовых актах этических норм поведения служащих и работников, процедур и форм соблюдения служащими и работниками ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции. Обзор рекомендован к использованию в практической антикоррупционной деятельности федеральным государственным органам. При разработке акта о порядке уведомления о фактах склонения служащего или работника к совершению коррупционного правонарушения должно уделяться особое внимание механизмам защиты заявителей и т. п.
интЕГРация правовой науки и высшего юридического овраэования
(дидактичЕский аспЕкт)
Локальные нормативные акты образовательных организаций выступают в качестве юридических гарантий качества подготовки обучающихся в вузе. Определение качества подготовки обучающихся и выпускников образовательной организации — особая процедура, сопровождающаяся известным волнением для любого образовательного учреждения. Практика работы комиссий по аккредитационным экспертизам показывает, что своевременная подготовка, издание и «претворение в жизнь» необходимых локальных правовых актов, предметом регулирования которых является реализация образовательных программ, служит залогом продолжения успешной образовательной деятельности образовательной организации.
В соответствии с Методическими рекомендациями по проведению аккредитационной экспертизы в отношении основных образовательных программ в первый же день проведения экспертизы эксперт потребует предоставить локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности. Многие из них не получили статус обязательных в Законе «Об образовании»: порядок разработки и утверждения образовательных программ; порядок организации освоения элективных дисциплин (модулей); порядок проведения и объем подготовки по физической культуре (физической подготовке) по программе бакалавриата и (или) программе специалитета при заочной форме обучения, при сочетании различных форм обучения, при реализации образовательной программы с применением исключительно электронного обучения и дистанционных образовательных технологий; порядок организации образовательного процесса по образовательным программам при сочетании различных форм обучения, при использовании сетевой формы реализации указанных программ (при наличии), при ускоренном обучении; порядок индивидуального учета результатов освоения обучающимися образовательных программ, хранения в архивах информации об этих результатах на бумажных и (или) электронных носителях; порядок зачета образовательной организацией, результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практик, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность; порядок проведения практики (включающий, при необходимости, порядок проведения практики при освоении обучающимися образовательных программ с примене-
нием электронного обучения и дистанционных образовательных технологий; порядок применения электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ, в том числе при реализации образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий; порядок реализации основных профессиональных образовательных программ, содержащих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну (при наличии образовательных программ); порядок реализации основных профессиональных образовательных программ в области информационной безопасности (при наличии образовательных программ); порядок организации рецензирования выпускных квалификационных работ.
Пятая функция локальных нормативных актов образовательных организаций состоит в том, что данные акты выступают в качестве источника формирования ведомственного нормативного регулирования образовательных отношений.
Правотворческая компетенция в образовательной сфере МВД России закреплена в Указе Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации». Воплощается она путем подготовки и издания нормативных правовых актов, предметом регулирования которых являются общественные отношения, складывающиеся по поводу подготовки высококвалифицированных кадров для территориальных органов внутренних дел путем реализации соответствующих образовательных программ. Дополнительная компетентность в правообра-зовательной сфере находит свое отражение и в других нормативных правовых актах. К примеру, часть 13 статьи 36 Закона «Об образовании» дает возможность учреждать именные стипендии федеральным государственным органам, которые определяют размеры и условия выплаты таких стипендий. Часть 3 статьи 37 Закона «Об образовании» предусматривает издание учредителями отдельных федеральных государственных образовательных организаций норм и порядка обеспечения питанием обучающихся. Учредителями образовательных организаций определяется обеспечение форменной одеждой и иным вещевым имуществом (обмундированием) обучающихся (ч. 5 ст. 38), размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в общежитии для обучающихся (ч. 4 ст. 39) и т. д.
интеграция правовой начни и высшЕго юридического образования
ДидантичЕСний аспЕнт)
Особое место в историческом аспекте изучения ведомственного нормоустановления занимают правовые акты, непосредственно регулировавшие процесс обучения, получения образования. Среди прочих можно выделить приказ МВД России от 3 января 1996 года № 10 «Об утверждении Инструкции по организации учебного процесса в высших учебных заведениях МВД России», приказ МВД России от 27 июля 1994 года № 363 «Об утверждении Инструкции об организации подготовки зарубежных специалистов в учебных заведениях МВД России», Рекомендации Департамента кадрового обеспечения по организации учебного процесса и подготовке локальных нормативных правовых актов в образовательных учреждениях МВД России (письмо ДКО МВД России от 30 марта 2006 г. № 1/2248), долгое время являвшиеся содержательным ориентиром при подготовке локальных актов вузов. В настоящее время на завершающей стадии издания находится приказ МВД России «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности в федеральных государственных образовательных организациях, находящихся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, по образовательным программам, реализуемым в интересах обеспечения законности и правопорядка в отношении иностранных слушателей и адъюнктов».
Международное сотрудничество как отдельное направление деятельности ведомственных образовательных организаций было обусловлено расширением площадок для подготовки иностранных специалистов в образовательных учреждениях МВД России. Выполнение договорных обязательств Российской Федерации в отношении дружественных государств явилось причиной кратного увеличения численности иностранных обучающихся. Их права, обязанности, ответственность, особенности обучения не являются унифицированными. МВД России потребовался весь опыт в правовой организации обучения иностранцев, имеющийся в ведомственных образовательных учреждениях. Результатом обобщенной практики стал подготовленный и размещенный для публичного обсуждения проект приказа МВД России.
Нормативная правовая автономия ведомственных образовательных организаций — необходимый элемент в создании условий механизма реализации образовательных отношений и подготовке высококвалифицированных кадров для территориальных органов внутренних дел. Каждая образовательная организация системы
МВД России имеет свою историю создания и развития, ее функционирование продиктовано дислокационными особенностями субъекта Российской Федерации. Локальное норморегулиро-вание необходимо развивать исходя не только из текущих задач, стоящих перед правоохранительными органами, но и тех возможностей, которые предопределены в образовательном законодательстве. Ждать рамочных актов «сверху», методологически апробированного и научно обоснованного регулирования образовательных отношений в МВД России в ближайшее время бессмысленно. В структуре федерального органа исполнительной власти нет специализированных подразделений (группы сотрудников), занимающихся исследованиями в данном направлении деятельности. Практика реализации существовавшего ведомственного правового регулирования остается слабо востребованной со стороны современного административного аппарата. Отсутствуют механизмы консолидированного учета локального нормоустановления. Как следствие — появляются нежизнеспособные правовые акты. Индикатором ошибок в ведомственном нормоустановлении могут служить нормативные правовые акты, изменения в которые вносятся практически сразу после их подписания.
Сложившаяся ситуация диктует скорейшую необходимость в разработке комплекса мер, направленных на электронную систематизацию всех юридически регламентированных процессов в образовательных организациях системы МВД России. Не исключением в данном случае является и локальное нормоустановление. Практика ведомственного инспектирования показывает, что большую часть замечаний в локальном регулировании образовательного процесса можно выявлять дистанционно. Сформулировать перечень содержательных несоответствий между ведомственным, иным федеральным регулированием и локальными нормативными актами образовательных организаций можно, не выезжая в конкретный вуз.
Дополнительно необходимо продолжать работу в создании условий выполнения требований образовательного законодательства при принятии локальных нормативных актов в части:
— учета мнения советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся;
— обеспеченности открытости и доступности копий локальных нормативных актов;
— деятельности комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений.
интЕГРация правовой науки и высшЕго юридического овразования
(дидактичЕСкий аспЕкт)
Примечания
1. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Андричен-ко, В.Л. Баранков, Б.А. Булаевский и др.; под ред. Н.В. Путило, Н.С. Волковой. М., 2015; СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 01.06.2016).
2. Об утверждении Порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской Федерации, учрежденные федеральными органами исполнительной власти: приказ Минобразования РФ от 24 февраля 1 998 г. № 500 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.06.2016).
3. Пуляева Е.В. Локальное регулирование в сфере образования // Журнал российского права. 2010. № 12; СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.06.2016).
4. О направлении методических материалов для обеспечения информационной безопасности детей при использовании ресурсов сети «Интернет» (вместе с Методическими рекомендациями по ограничению в образовательных организациях доступа обучающихся к видам информации, распространяемой посредством сети «Интернет», причиняющей вред здоровью и (или) развитию детей, а также не соответствующей задачам образования, Рекомендациями по организации системы ограничения в образовательных организациях доступа обучающихся к видам информации, распространяемой посредством сети «Интернет», причиняющей вред здоровью и (или) развитию детей, а также не соответствующей задачам образования): письмо Минобрнауки России от 28 апреля 2014 г. № ДЛ-115/03 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 01.06.2016).
5. Об Обзоре рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки» (вместе с Информацией Минтруда России от 4 марта 2013 г. «Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как со-
гласие принять взятку или как просьба о даче взятки»): письмо Минтруда России от 10 июля 2013 г. № 18-2/10/2-3836 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.06.2016).
Notes
1. Educational legislation of Russia. A new milestone of development: monograph / L.V. Andrichenko, V.L. Ba-rankov, B.A. Bulaevskii, etc.; ed. N.V. Putilo, N.S. Volko-va. M., 2015; ATP «ConsultantPlus» (date accessed: 01.06.2016).
2. On approval of the Procedure of admission to state educational institution: of higher professional education (higher educational institution) Russian Federation order of the Ministry of education of the Russian Federation dated 24.02.1998 № 500 // ATP «ConsultantPlus» (date accessed: 01.06.2016).
3. Pulyaeva E.V. Local regulation in the sphere of education // Journal of Russian law. 2010. № 12; ATP «ConsultantPlus» (date accessed: 01.06.2016).
4. On the direction of the teaching materials for information security of children when using the resources of the Internet (along with Methodical recommendations on the limitation of in educational organizations of access of students to the types of information disseminated through the Internet harmful to the health of and (or) development of children, as well as not conforming to the objectives of education, Recommendations on the organization of the system of restrictions in educational access organizations studying the kinds of information distributed via the Internet, causing injury and (or) development of children, as well as not conforming to the objectives of education): letter of the Ministry of education and science of Russia dated 28.04.2014 № DL-115/03 // ATP «ConsultantPlus» (date accessed: 01.06.2016).
5. Оп the review recommendations for the implementation of complex organizational, educational and other measures to prevent officials from conduct that could be perceived as the promise of a bribe or offer bribe or as the acceptance of a bribe or as a request for a bribe (together with the Ministry of labor of Russia dated 04.03.2013 Review of recommendations for the implementation of the organizational, educational and other measures to prevent officials from conduct that could be perceived as the promise of a bribe or offer bribe or as the acceptance of a bribe or as a request for a bribe): letter of the Ministry of labor of Russia dated 10.07.2013 № 18-2/10/2-3836 // ATP «ConsultantPlus» (date accessed: 01.06.2016).
