CC BY
133
трибунй молодого ученого
Якадин Дмитрий Дмитриевич Yakadin Dmitry Dmitriyevich
курсант 402 группы
Нижегородская академия МВД России (603144, г Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3) student, group 402
Nizhniy Novgorod academy of the Ministry of the internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoe shosse, Nizhniy Novgorod, 603144)
E-mail: dmitry.dtz@gmail.com
Сущность и ценность делегированного правотворчества (методологический аспект)
Essence and value of the delegated law-making (methodological aspect)
В статье осуществлен методологический анализ сущности и ценности делегированного правотворчества. Показаны преимущества делегированного правотворчества в соотношении со смежными явлениями. Раскрыта значимость делегированного правотворчества как действенного инструмента правовой политики.
Ключевые слова: делегированное законотворчество, делегированное правотворчество, правовая политика, централизация, децентрализация.
In article the methodological analysis of essence and value of the delegated law-making is carried out. Advantages of the delegated law-making in the ratio with the adjacent phenomena are shown. The importance of the delegated law-making as effective tool of legal policy is opened.
Keywords: the delegated lawmaking, the delegated lawmaking, legal policy, centralization, decentralization.
Методологический анализ сущности и ценности делегированного правотворчества предполагает четкое определение доктринальной позиции относительно места и роли всех трех элементов этого сложнейшего, противоречивого и динамично развивающегося феномена.
До сих пор не ясно — «делегированное правотворчество», «сущность делегированного правотворчества», «ценность делегированного правотворчества» — это понятия или категории общей теории государства и права? Ответ на этот «базовый», если можно так выразиться, вопрос означает разные методологические уровни научных подходов к анализу делегированного правотворчества, разное качество используемых методов исследования этого многопланового явления, разный объем данных теоретической и эмпирической базы раскрытия его сущности и ценности. Важно в качестве методологической предпосылки констатировать — правотворчество лишь один из аспектов, моментов более крупного явления: юридического делегирования.
Характеризуя в самых общих чертах юридическое делегирование, К.И. Ивашина правильно отметила: «Данный феномен фигурирует практически во всех фундаментальных отраслях действующего российского права, на всех уровнях федеративной структуры государства, обнаруживает глубокие переплетения форм регуляции на стыке национального и международного права, поэтому обоснованно
вести речь о том, что это комплексный общеправовой институт, требующий четкой фиксации в системе российского права и должного научно-методического освещения» [1, с. 158].
Делегированное правотворчество, если пытаться условно выстроить некий иерархический структурный ряд, можно считать субинститутом юридического делегирования.
В гуманитарной отечественной, да и зарубежной литературе, в том числе и юридической, сложился консервативный стереотип, может быть, даже «доктринальный шаблон», когда пишут о «делегированном законотворчестве», а подразумевают иной феномен — «делегированное правотворчество». Налицо ситуация, схожая с проблематикой юридической техники, которую зачастую сводят к законодательной технике либо законотворческой технологии.
Сразу есть резон констатировать — мы исходим из той методологической позиции, согласно которой «делегированное правотворчество» — категория и ее «родовое гнездо» находится на «стыке» нескольких понятийных рядов теории государства и права. Сообразно этому и все составляющие элементы реального явления «делегированное правотворчество» и его теоретического «отображения» должны анализироваться в «категориальном ключе», а не в простом понятийном ракурсе. Речь идет о том, что методологический уровень исследования делегированного правотворчества означает
Якадин Д.Д. Сущность и ценность делегированного правотворчества (методологический аспект)
Яка дин Д. Д. Сущность и ценность делегированного правотворчества (методологический аспект)
его относительно автономное функционирование, предполагает специфику его возникновения, особенности развития, уникальность ценности. Только исходя из этой методологической посылки мыслимо дать целостную картину сущности, функций и реальных возможностей делегированного правотворчества. И, конечно, необходимо четко различать делегированное законотворчество и делегированное правотворчество. И дело не только в том, что объем категории «делегированное правотворчество» значительно шире категории «делегированное законотворчество». В силу особой роли в правовой системе любого государства закона и прежде всего Конституции «делегирование законом», «делегирование через закон», «делегирование законодательных полномочий» — совершенно самостоятельные процессы, результаты которых выступают организационно-правовой основой для делегированного правотворчества.
Трудной методологической задачей рассматриваемой межотраслевой проблемы является установление количественных (разумеется, при учете качественных показателей) параметров состояния делегированного законотворчества и иных видов делегированного нормосозидания. «Крен» в сторону делегированного законотворчества по сути будет означать ограничение правообразующих потенций иных субъектов юридического общения, усиление вертикальных начал властвования, концентрацию государственных полномочий в законодательном центре.
Если же проявится тенденция чрезмерного расширения сферы делегированного правотворчества, то можно вести речь о неоправданном «распылении» государственной власти, малоэффективном снижении уровня правовой регламентации юридически значимой деятельности и даже подрыве авторитета и верховенства закона. Вот почему столь важно найти критерии оптимального соотношения делегированного законотворчества и делегированного нормотворчества иными (не законодательствующими) органами государственной власти, институтами гражданского общества, участвующими в правотворческих процессах.
Касаясь сущности и одновременно ценности делегированного правотворчества, необходимо подчеркнуть: в этом феномене наиболее отчетливо проявляются два взаимосвязанных явления — солидарность и компромисс. Делегируя кому-то часть либо все полномочия, субъект, как правило, делает это добровольно и, естественно, выбирает адресата, которому он доверяет, на которого полагается. За редким исключением (когда делегирование производится вынужденно, под властным давлением) делегирующий субъект демонстрирует свою солидарность с правовой позицией и юридическими намерениями того, кому он передает те или иные полномочия. А поскольку тот принимает эти полномочия, то вполне можно вести речь о достигнутом компромиссе между ними.
В современной юридической литературе в разной связи называется целый ряд теоретических описаний делегированного законодательства — оперативность, исключительная гибкость, конкретность норм, профессиональная ориентированность [2—5]. При этом одни исследователи называют эти описания характеристиками делегированного законодательства, другие — чертами его, третьи — достоинствами рассматриваемого феномена, четвертые — признаками изучаемого явления, пятые — свойствами его механизма. Думается, что такой «методологический плюрализм» вряд ли оправдан.
Следует при выявлении сущности делегированного законодательства (как его доминирующего признака) затем последовательно дополнять его иными (но не всякими) сущностными признаками. Только при таком подходе в итоге мыслим синтез всех этих признаков и формулирование развернутой дефиниции, которую, кстати, желательно поместить в давно готовящийся закон о нормативных правовых актах.
Что касается достоинств, неоспоримых преимуществ делегированного законодательства, то их целесообразнее освещать в ценностном ключе, аксиологическом ракурсе.
Делегированное правотворчество — не только и не просто технико-юридическое средство изменения действующего законодательства (в широком смысле этого понятия). Это одновременно и содержательный правовой механизм динамики функционирующих в государстве нормативных, правоприменительных, интерпретационных актов. Мы исходим из того, что правовые позиции органов государственной власти, высших судебных инстанций при определенных условиях выступают формой действующего права и потому их делегирование напрямую относится к предмету нашего анализа. При этом делегированное правотворчество является не вспомогательным, дополнительным, факультативным, а одним из основных универсальных регулятивных юридических средств постоянного действия. Масштабы и темпы применения этого юридического средства зависят от множества факторов, исследование которых далеко выходит за рамки настоящей статьи.
Стоит отметить, что делегирование «присутствует» (правда редко) на начальных стадиях нормосозидания, в том числе и законотворчества. Так, иногда власть поручает посредством предварительного санкционирования провести конкретный правовой эксперимент — создать определенную ситуацию локального масштаба, которая регламентируется специально разработанным для нее нормативным правовым актом.
Ценность делегированного правотворчества, если представлять ее тезисным образом, заключается в следующем.
Делегированное правотворчество — высокоценный феномен, позволяющий относительно оперативно восстановить справедливость в тех ситу-
ациях, когда распределение субъективных прав и юридических обязанностей было произведено с «перегибом», без учета реальной нагрузки субъектов, то есть ошибочно.
Ценностьделегированного правотворчества состоит в том, что при его помощи может постоянно поддерживаться разумный баланс, «юридическое равновесие» в правовом статусе и его реализации, в меняющихся жизненных обстоятельствах.
Ценность делегированного правотворчества заключается и в том, что посредством его механизмов в глобализирующемся мире можно скорректировать (без ограничения суверенитета государства) национальное законодательство в соответствии с модификацией международно-правовых стандартов.
Делегированное правотворчество ценно и тем, что порой оно позволяет кардинально поднять не только правовой статус, но и авторитет того или иного государственного органа, института гражданского общества и тем самым повысить его политико-правовую активность в нужном для государства направлении.
Ценно делегированное правотворчество своими возможностями возврата путем отсылок либо через частичное модернизирование к ранее существовавшим правовым институтам и практикам. В этих ситуациях происходит «скрытая делегация», но от того ее полезность и целесообразность не нивелируется.
Непреходящая ценность делегированного правотворчества состоит в его возможности расширять сферу своей «компетенции» и распространять свое влияние на инновационные области правообразо-вания. Например, вряд ли можно сомневаться в том, что делегирование пригодно в корпоративном законотворчестве. Ясно, что здесь потребуется немало новых самобытных механизмов и юридической науке и практике требуется вести их системный поиск.
Особое аксиологическое значение делегированного правотворчества состоит в том, что оно действенный инструмент правовой политики. Эта характеристика рельефно проявляется, например, при делегировании определенных полномочий с федерального уровня на региональный. И в тех случаях, когда полномочия передаются без адекватного организационно-финансового обеспечения, такие юридические решения вполне можно «квалифицировать» как политический популизм, форму правовой демагогии.
Весьма четко эта острая проблема отражена 12 декабря 2013 года в Послании Президента России Федеральному Собранию: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района — в регион, с поселения — на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы. Районный
уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы».
Президент России отметил еще один неординарный вид юридического делегирования: «Считаю, что для обновления всей системы высшего образования нужно использовать потенциал лучших вузов, делегировав им право и полномочия по оценке качества образования, в том числе с их помощью добиться того, чтобы выпускники были востребованы на рынке труда, а экономика и общество получили реальную отдачу» [6].
«Методологической бедностью» будет отличаться любое научно-практическое либо учебно-методическое исследование делегированного правотворчества, если оно не положит в основу сравнительно-правовой метод анализа. О ценности, эффективности, а значит и о реальных проявлениях сущности делегированного правотворчества можно судить, лишь сравнивая результаты его функционирования с аналогичными процессами в других государствах. При этом совсем не обязательно упор делать на страны так называемой развитой демократии или «цивилизованные государства». Думается, что такая градация слишком субъективна, чрезмерно политизирована и потому интересным и полезным может быть опыт делегированного правотворчества и многих иных даже слаборазвитых государств. В этом смысле правы авторы, предполагающие, что «институт делегированного законодательства в современных условиях выступает одной из так называемых конституционных форм рационализированного законодательства» [5, с. 833].
Так или иначе, но принципы централизации, децентрализации, концентрации и деконцентрации в каждом конкретном государстве в каждый конкретный момент должны реализовываться с учетом существующей мировой практики.
Значительный познавательный эффект можно получить, если масштабно сравнить формы и формулы закрепления делегирования в действующих конституциях мира. Здесь может иметь не только теоретическое, но и практическое, организационно-управленческое значение абсолютно все: используемые термины, место их расположения в основном законе государства, прямая и косвенная связь с иными разделами документа.
Анализ общетеоретической и отраслевой юридической литературы свидетельствует об одном «методологическом пробеле» — почти нет доктринальных «привязок» делегированного правотворчества в частности и юридического делегирования в целом к проблематике методов правового регулирования. Например, в глубоких рассуждениях С.С. Алексеева о методах правового регулирования, о сущности централизованного, императивного регулирования (метода субординации) и децентрализованного, диспозитивного регулирования (метода координации) ни слова нет о юридическом делегировании, о вариантах делегированного правотворчества [7, с. 262—263].
Якадин Д.Д. Сущность и ценность делегированного правотворчества (методологический аспект)
Яка дин Д. Д. Сущность и ценность делегированного правотворчества (методологический аспект)
Между тем делегированное правотворчество базируется на двух этих методах, более того, оно представляет собой относительно автономный правовой режим.
При централизованном, императивном методе юридической регламентации потоки, объем, скорость делегированного правотворчества определяют из одного властного центра, который, как правило, не согласовывает (либо согласовывает сугубо формально в информационно-повелительном плане) с субъектом, наделяемым тем или иным полномочием или обязанностью, свое решение.
При децентрализованном методе правового регулирования картина иная — «снизу», прежде чем передать то или иное полномочие, надлежит испросить согласие вышестоящего органа принять его в свое ведение. Мотивов делегирования или отказа в делегировании может быть много, и потому юридической науке и практике здесь требуется применение серии разнородных методов анализа.
Делегирование полномочий «сверху вниз», как показывает анализ самых разных регламентов различных органов государственной власти по предоставлению разнообразных услуг, осуществляется в форме «поручения». И здесь надо отметить одно обстоятельство, которое с технико-юридической точки зрения представляется неудачным, малоэффективным и чрезмерно сужающим организационно-управленческие возможности этого вида юридического делегирования. Попытаемся показать это типичное обстоятельство на примере всего одного пункта Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации (утвержден приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 17 октября 2013 г. № 850 [8]). Пункт 18 Регламента гласит: «Заместитель Министра в соответствии с распределением обязанностей и по поручению (курсив наш. — Д.Я.) Министра...» и далее идет перечень из 9 полномочий, которые может выполнять это должностное лицо. Думается, следует четко различать — какие полномочия «достались» заместителю министра при распределении обязанностей, а какие он получает «по поручению Министра». Поручение Министра внутренних дел в данной ситуации есть особый и, естественно, высокозначимый вариант прямого, непосредственного императивного делегирования и его надлежит в Регламенте охарактеризовать отдельно. Вот почему есть резон союз «и» в пункте 18 Регламента Министерства внутренних дел заменить на союз «или». В таком случае произойдет не только формальноюридическое, но и содержательное «разведение» двух форм возложения полномочий, а главное — окажется обособленным вышеназванный вид юридического делегирования.
Это наше предложение относится и к иным пунктам Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации, где фиксируется делегирование полномочий через поручение.
И последнее. Все вышеизложенное необходимо оценивать и развивать, имея в виду не просто
в качестве «фона», а в качестве стержневой идеи, ключевого индикатора теорию делегации народом своей власти государству или его органам [9]. Учредительная власть отлична от власти законодательной. Поясняя этот тезис, Б.С. Эбзеев пишет: «Законодательная, исполнительная и судебная власть есть не учредительная, но учреждаемая власть. Ее пределы установлены суверенной волей народа, выраженной в Конституции, особенно в тех ее положениях, которые составляют фундаментальные основы конституционного строя и выражают сущность и природу политической и правовой организации народа» [9, с. 194—195].
Методологически важно исследовать фундаментальные и прикладные процессы делегирования народом права государственной власти на последующую передачу ее «частичек», «молекул», «электронов», если угодно, иным субъектам, призванным заниматься нормотворчеством. Труднее всего здесь соблюсти меру, чтобы ни у кого не возникало сомнения: юридически делегирование полномочий произведено с согласия и в интересах народа.
Оптимальная организация правотворчества должна «включать» в себя и рациональное делегированное нормосозидание, в котором прямо либо косвенно(что не означает неопределенно)просматривалась народная и, по сути своей, демократическая воля.
Примечания
1. Ивашина К.И. Методологические предпосылки общетеоретического анализа юридического делегирования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 20. «Юридическое делегирование, — подчеркивает на с. 159 автор, — означает законодательно либо иным легальным образом зафиксированное волеизъявление по передаче правомочий одним субъектом другому с целью более рациональной и эффективной реализации взаимных либо односторонних прав, обязанностей и интересов».
2. Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
3. ТроицкийВ.С. Делегированное законодательство: теория и практика: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
4. Васильева А.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права // Правоведение. 2008. № 2.
5. Червонюк В.И., Ивашина К.И., Романьков А.И. Делегированное законодательство в современных правовых системах: юридическая конструкция и конституционная практика // Юридическая техника. 2013. № 7. Ч. 2. На с. 837 авторы предлагают дефиницию делегированного законодательства «как совокупности конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченного органа по осуществлению переданных ему законодательных полномочий, а также деятельность парламента по наделению органа публичной власти полномочиями из сферы своей компетенции и контролю за их осуществлением».
6. Российская газета. 2013. 12 декабря.
7. Алексеев С.С. Собрание сочинений: в 10 т. М., 2010. Т. 6: Восхождение к праву. «Методы правового
регулирования, — констатирует автор на с. 261, — это приемы юридического воздействия, их сочетания, характеризующие использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств».
8. Российская газета. 2013. 21 ноября.
9. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014. На с. 195 автор подчеркивает: «Одновременно демократия по смыслу Конституции является и формой рациональной организации публичной власти, осуществляемой народом непосредственно, но только в установленных Конституцией формах, либо посредством органов государственной власти и местного самоуправления, которым народ передает право на власть, причем только на определенный срок».
Notes
1. Ivashina K.I. Methodological prerequisites of the general-theoretical analysis of legal delegation // Legal science and practice: Journal of Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia. 2012. № 20. «Legal delegation, — the author emphasizes on page 159, — means legislatively or other legal image the recorded will on transfer of competences by one subject to another for the purpose of more rational and effective realization of the mutual or unilateral rights, duties and interests».
2. Arefina S.I. The constitutional bases of the delegated legislation: author’s abstract ... candidate of legal sciences. Moscow, 2005.
3. Troitskiy V.S. The delegated legislation: theory and practice: author’s abstract ... candidate of legal sciences. Moscow, 2005.
4. Vasilyeva A.F. Delegation of the state functions to subjects of private law // Jurisprudence. 2008. № 2.
5. Chervonyuk V.I., Ivashina K.I., RomankovA.I. The delegated legislation in modern legal systems: legal design and constitutional practice // Legal equipment. 2013. № 7. P. 2. On page 837 authors offer a definition of the delegated legislation «as sets of the constitutional rules of law regulating activity of authorized body on implementation of legislative powers delegated to it, and also activities of parliament for investment of body of the public power with powers from the sphere of the competence and to control of their implementation».
6. Rossiyskaya gazeta. 2013. December 12.
7. Alekseev S.S. Collected works: in 10 v. Moscow, 2010. V. 6: Ascension to the right. «Methods of legal regulation, — the author on page 261 states, are methods of legal influence, their combinations characterizing use in the field of the public relations of this or that complex of legal means».
8. Rossiyskaya gazeta. 2013. November 21.
9. Ebzeev B.S. The constitution, the power and freedom in Russia: experience of synthetic research. Moscow, 2013. On page 195 the author emphasizes: «At the same time the democracy on sense of the Constitution is also a form of the rational organization of the public power which is carried out by the people directly, but only in the forms established by the Constitution, or by means of public authorities and local government which the people transfer the right for the power, and only for a certain term».
Якадин Д.Д. Сущность и ценность делегированного правотворчества (методологический аспект)
