CC BY
308
В.Ф. Уколов
ЛОББИРОВАНИЕ КАК НОВАЯ ФУНКЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
CREATING A GOOD MODEL ENTERPRISE
Аннотация: в статье рассматриваются возможности использования лоббирования в качестве современной функции управления. Акцентировано внимание на цивилизованном бизнес-лоббировании. Рассматриваются основные дефиниции лоббирования. Приводятся причины, порождающие лоббизм. Формулируются задачи лоббистской деятельности.
Ключевые слова: лоббирование; цивилизованное бизнес-лоббирование; лоббизм; лобби; лоббисты; лоббистская деятельность; баланс интересов государства, бизнеса и общества; управление предпринимательством; государственное регулирование экономики; протекционизм; коррупция; объекты управления.
Abstract: the article discusses the possibility of lobbying as a modern management. The attention to civilized business-lobbying. The main difinitsii lobbying. We present the causes of lobbying. We formulate the problem lobbying.
Keywords: lobbying; civilized business lobbying, lobbying, lobby, lobbying, lobbying, balance the interests of the state, business and society, the management of business; state regulation of economy, protectionism mechanism, corruption andfacilities management.
Лоббирование все чаще используется в практической деятельности предпринимателей, как неотъемлемая функция управления, без которой современный руководитель не может обойтись.
Современные потребности в лоббировании во многом обусловлены тем, что бизнес, общество и государство нередко сосуществуют в условиях взаимного недопонимания. Это требует изменения их взаимоотношений на взаимоприемлемой основе, иначе удовлетворительное решение возникающих проблем на основе достижения баланса интересов не представляется возможным.
Среди мотивов и стимулов, побуждающих нецивилизованное бизнес - лоббирование, а порой вынуждающих бизнес-сообщества проникать в большую политику, можно выделить: несовершенство системы государственного регулирования экономики, преждевременный и излишне активный уход государства из экономики и нерешенность основополагающих проблем взаимоотношений между бизнесом и властью; переориентацию ценностных ориентиров общества на накопление богатства любой ценой; падение нравственности среди представителей бизнес-сообщества; необходимость защиты бизнеса от постоянно меняющихся государством правил его функционирования.
Лоббирование как раз и является одной из современных функций целенаправленного воздействия на объекты управления (включая инновационные ресурсы [1]), позволяющей цивилизованным путем согласовывать интересы между бизнесом, обществом и государством.
Слово «лоббизм» в позитивном смысле пронизывает большинство структур власти сверху донизу, хотя в обывательском представлении оно все еще сопрягается с чем-то негативным, поскольку для этого имеются определенные и весьма конкретные основания. В действительности же лоббизм является типичным и объективно необходимым элементом политической, экономической и управленческой культуры.
Сам по себе лоббизм - явление отнюдь не предосудительное, вопрос в том, кем и с какой целью он осуществляется.
Существует много определений лоббизма. В общем понимании, лоббизм является не чем иным, как воздействием цивилизованными средствами на властные структуры с тем, чтобы убедить последних в принятии желательных для лобби группы давления решений. Цивилизованный лоббизм есть профессиональная деятельность специальных консультантов (нанимаемых компаниями, деловыми ассоциациями, профсоюзными органами и прочими группами или сотрудниками) для представления своих интересов в процессе модификации и формирования политической и экономической сфер ответственности
государства.
Бизнес-лоббирование - деятельность, ориентированная на удовлетворение экономических интересов бизнес-сообществ, не наносящая ущерба государству и обеспечивающая представительство групп интересов бизнес-сообществ, активно участ- вующих в государственном регулировании экономики через экономико-политические процессы. Признаками цивилизованного бизнес-лоббирования являются: четкое обозначение субъекта и объекта лоббирования; открытость предмета лоббистской деятельности и тех субъектов, в чьих интересах она осуществляется. Базовый критерий достижения стратегической цели цивилизованного бизнес-лоббирования выражается в успешности поиска общеприемлемых согласованных решений, корреспондирующихся с общественными интересами. В российской практике бизнес-лоббирования он подменен стремлением определенного круга людей навязывать всем свою волю в узкокорыстных интересах.
В более широком смысле принято считать, что лоббизм выражает право каждого гражданина обращаться по поводу поиска возможностей решения интересующих его проблем к органам власти. Конечно, с подобной трактовкой можно согласиться. Однако употребление термина «лоббизм» в таком понимании нам представляется не совсем удачным. Сказанное не отрицает того, что по идее сам по себе лоббизм и отстаиваемый им интерес могут иметь как узкопартикулярное, так и общегражданское значение. Однако огромное многообразие локальных интересов практически не может быть представлено общественными группами, хотя это вполне соответствовало бы духу демократии. Важно, чтобы система и практика лоббизма не оставляли невостребованными, по преимуществу, интересы общенационального, отраслевого и регионального масштаба.
Обширная практика свидетельствует, что лоббизм, как и прочие институциональные образования, возникает не по измышлению политтехнологов, а вырастает из реальных межчеловеческих и межгрупповых отношений под воздействием доминирующей политической традиции и особенностей исторической ситуации.
Для выявления того, как работают лоббисты, следует установить критерий оценки. Если в качестве определяющего критерия принято положение «цель оправдывает средства», а целью считается либо получение максимальной выгоды, либо удовлетворение корпоративных интересов в согласии с этическими нормами поведения, либо тех же государственных интересов, - это совершенно различающиеся подходы. По нашему мнению, высший - базовый критерий оценки лобби и результатов лоббистской деятельности можно свести к определению того, каковы конечные (стратегические) цели лоббистской деятельности: поиск общеприемлемых согласованных решений, удовлетворяющих общественным потребностям, или стремление навязывать определенным кругом людей своей воли всем, включая государство, для удовлетворения узкокорыстных интересов.
Генеральная цель лоббистской деятельности заключается, как нетрудно заметить, в самом ее определении, поскольку она изначально направлена на создание наиболее выгодных условий для осуществления экономических и политических интересов субъектов лоббистской деятельности. В каждом конкретном случае это могут быть самые различные интересы, обусловливаемые спецификой той сферы социальной жизни, в которой протекает лоббистская деятельность. При этом несерьезно требовать от корпоративных и вообще олицетворяющих частную собственность лоббистов, чтобы при всех условиях их деятельность соответствовала общенациональным интересам; полагаем достаточным, чтобы она не противоречила им.
Задача лоббистской деятельности заключается в том, чтобы не допускать отчуждения между законодательными, а также исполнительными органами власти и различными слоями населения. Должны обеспечиваться условия, при которых каждый избиратель мог чувствовать себя участником законотворческого процесса и каждый гражданин - правомочным участвовать в контроле исполнения законов. Наиболее наглядно справедливость всего сказанного обнаруживается на региональном уровне, где руководители наиболее близки к людям и находятся в повседневном непосредственном общении с ними, создавая у них емкое представление в своем понимании об истинных приоритетах органов государственной власти.
Важно, чтобы правомочные органы имели возможности и желание наблюдать, как
лоббисты (организации, фирмы, группы и др.) оказывают на интересующие объекты (политические процессы) влияние, соразмерное их потенциалу и зависящее от характера связей между законодателями, их советниками и консультантами, с одной стороны, и циркулирующей между ними информацией - с другой. В результате можно обнаружить склонность к криминальному лоббированию и прежде всего к коррупции.
В отечественной практике лоббирование сопряжено с коррупцией и прочими злоупотреблениями, с воздействием на принятие решений криминальных средств. С самого начала в развитии взаимоотношений между бизнесом и властными структурами нелегко было провести грань между лоббизмом и коррупцией. Впрочем, не всегда это представляется возможным и в наше время. В обстановке отсутствия развитой системы общественных институтов, когда не пользуются должным уважением категории типа
«общественное мнение», «влияние общественной организации» и т.п., решения подчас принимаются чиновниками в ущерб групповым и даже государственным интересам и притом без угрозы собственному благополучию.
Понятно, что в обыденном общественном сознании лоббизм увязывался с коррупцией, навязыванием какой-либо идеи или даже беспардонным давлением. Понятие это было настолько диск редитировано, что лоббисты предпочитали называть себя представителями, консультантами, агентами, специалистами по общественным делам. Однако международный опыт свидетельствует, что лоббизм опасен, когда он провоцирует создание прослойки «серых кардиналов», озабоченных личным обогащением и действующих в сговоре с криминалитетом. В иных обстоятельствах он же способен принести и приносит существенную пользу, если ориентирован на решение общезначимых социальных проблем посредством удовлетворения интересов отдельных групп, действуя при этом в рамках предусмотренных законом правил. В демократических странах с развитым рынком лоббизм сам по себе отнюдь не может нести криминальный характер и служить поводом для особого возмущения. Напротив, он считается естественной принадлежностью механизма демократии и престижным занятием. На государственном уровне лоббизм необходим для нормального функционирования правительства,
«проталкивания» законов, постановлений, распоряжений, а на уровне бизнеса - для защиты своих интересов от попыток неправомерного вмешательства государства в деятельность бизнеса, действующего по правилам свободной рыночной экономики.
Но чтобы лоббистская деятельность соответствовала своему назначению, осуществляющие ее группы, фирмы, конторы должны быть поставлены под жесткий контроль государства и общества.
Для организации цивилизованной и эффективной (с позиции как властных структур, так и бизнеса) лоббистской деятельности важное значение имеет качество государственного регулирования. Слабость государственного регулирования относится к числу причин, провоцирующих живучесть нецивилизованного лоббизма.
Каждый человек, как и группы лиц (тем более объединенные в организации и союзы, занятые конкретной деятельностью, в частности экономической), имеет свои специфические интересы. Все люди и их группы стремятся отстаивать свои интересы доступными им средствами с учетом действующих социальных, экономических и юридических норм. По мере развития систем лоббирования и ужесточения конкурентной борьбы между осуществляющими его организациями возрастает пони- мание необходимости привязки оценки качества взаимоотношений между бизнесом и органами власти к уровню эффективности лоббистской деятельности, выражаемой результативностью лоббируемых проектов.
В этом контексте гарантом эффективности цивилизованного лоббирования следует признать направленность лоббирования на достижение одобряемых специальным законом/действующими законодательными актами целей, суть которых сводится к: а) установлению и поддержанию баланса влияния лобби и его реального экономического веса и б) его способности прогнозировать развитие событий в обозри- мой перспективе. Для определения и измерения эффективности требуются правовые способы и механизмы сопоставления интересов и определения их приоритетов эффективной борьбы с криминальным лоббизмом.
В цивилизованных странах должна быть законодательная основа лоббистской деятельности. В частности, при отсутствии правовой базы порой трудно отличить лоббизм от
протекционизма и коррупции, плавно переходящих в подкуп и шантаж. Примитивный лоббизм через подкуп чиновников обладает и еще одним серьезным недостатком: такой способ решения проблем может обернуться шантажом. Однако реальность фактически вынуждает российские компании все чаще прибегать к цивилизованным методам лоббизма.
Лоббизм присутствует во всем мире при рождении практически всех экономически значимых решений как на уровне правительства, президентского окружения, так и на уровне законодательной власти.
Однако законодательных актов и устоявшихся негласных норм поведения, на основе которых регулируется нынешняя лоббистская деятельность, далеко недостаточно. Необходимы специальные законодательные акты о регулировании лоббистской деятельности в федеральных организациях государственной власти. С их принятием в стране появятся люди и организации, официально, за деньги (или бескорыстно) предлагающие свои профессиональные услуги по защите интересов предпринимательских и общественных групп.
Главная задача законодательных актов - легализация лоббизма, превращение лоббирования в гласный процесс, подконтрольный государству, уменьшение в политике и экономической деятельности количества тайн и сюрпризов. Лоббистская деятельность определена в законе как взаимодействие лоббистов с федеральными органами власти, предпринимаемое с целью повлиять (но исключительно легитимными способами) на разработку законодательных актов и административных решений.
Достоинство законодательного регулирования лоббизма состоит не только в возможном существенном ограничении злоупотребления властными полномочиями, но и в обеспечении права общественности иметь исчерпывающую информацию об экономических или профессиональных связях между законодателями, исполнительными органами государственной власти (штатом их помощников, советников и консультантов), а также различными группами лоббистов. По законопроекту лоббист - это независимое юридическое или физическое лицо, действующее от имени и в интересах каких-либо организаций. Это может быть штатный работник организации, служебные обязанности которого заключаются в лоббизме.
Лоббист получает право на доступ к открытой информации в соответствующих государственных органах (в Федеральное Собрание Российской Федерации, его комиссии и комитеты, в органы исполнительной власти), возможность встречаться с депутатами и должностными лицами. Возможны устные и письменные контакты лоббистов с депутатами и должностными лицами по поводам, затрагивающим интересы представляемых лоббистами организаций. Лоббистам будет даже дано право обжаловать действия должностных лиц в суде. В принципе, закон признает законной и лоббистскую деятельность зарубежных компаний в России, хотя это положение в нем недостаточно прописано.
Есть основание полагать, что не всем выгодно развитие правовой базы лоббизма прежде всего потому, что она является составной частью антикоррупционного законодательства. Такая база обычно содержит запрет заниматься лоббизмом лицам, занимающим должности в федеральных органах власти, и предусматривает обязательную регистрацию и регулярную отчетность лоббистов. Правовая база лоббистской деятельности невыгодна криминалу, ибо она тайное делает явным, «мешает жить» представителям исполнительной власти, имеющим определенную выгоду от служения лоббистам.
Вместе с тем растет и понимание необходимости регулирования лоббистской деятельности как со стороны власти, так и со стороны немногих цивилизованных организаций по представительству интересов, прежде всего, профсоюзов и, отчасти, предпринимателей. Но при этом не существует, как видно из практики лоббирования, некой стабильной основы согласия заинтересованных сторон. Слабо прослеживается регулирующая роль государственных органов, что чревато негативными для экономики последствиями. Заметно также отсутствие должной ответственности сторон хотя бы потому, что сферы ее четко не разграничены. Бизнес структуры должны нести ответственность за свои компании и могут с полным правом требовать, чтобы их действия были свободны от государственного вмешательства. Ответственность же за политику государственного регулирования должно нести только государство. За деловые связи между сторонами ответственны перед собственными организациями обе стороны, каждая из которых преследует свои интересы.
Закон о лоббировании не должен быть актом прямого действия. Как давно замечено, таких законов издается сравнительно мало, но они порождают массу коллизий и противоречий. В российской традиции принято в «дополнение и развитие» прямого закона выпускать целые монбланы специальных ведомственных инструкций и подзаконных актов, в которых запросто может утонуть даже искушенный специалист. Беда в том, что подзаконные акты, утвержденные ранее в конкретных экономических ситуациях, никто не отменяет даже тогда, когда надобности в них уже давно нет.
Если обратиться к мировой практике лоббистского законодательства, то подход различен. Так, в США принят прямой нормативный акт, а в ФРГ - совокупность нормативно-правовых актов, косвенно регулирующих различные аспекты лоббистской деятельности. Для нас желателен закон прямого действия - при нынешних особенностях российской политической системы и скромном уровне развития гражданского общества. В то же время используемые ныне законодательные акты неэффективны, тем более что многие из них вовсе не предусматривают какое-либо регулирование лоббистской деятельности.
Касательно рассматриваемой проблемы российская научная мысль придерживается того разделяемого нами мнения, что прежде всего целесообразно принятие рамочного закона о лоббизме, в котором бы вводились понятие лоббизма, формы и методы этой деятельности, порядок регистрации лоббистов. Вместе с тем необходим пересмотр некоторых нормативно-правовых актов с учетом российских реалий. Однако, попытки создания российского закона о лоббистской деятельности.
путем соединения упомянутых выше двух способов представляются бесперспективными.
Для нашей страны необходимо принятие закона о лоббистской деятельности, в полной мере отражающего российское понимание цивилизованного лоббизма, исключающего возможность серьезных злоупотреблений. Для адекватного понимания особенностей нынешней системы экономических отношений и обозримых перспектив развития цивилизованного лоббизма, познания нужных для его нормальной деятельности условий существования и функционирования необходимо, чтобы государственная экономическая и социальная политика стала внятной и недвусмысленной, не оставляющей недоговоренностей во взаимоотношениях бизнеса и власти.
Целесообразно принятие общих правил игры, в которой каждая из заинтересованных сторон - власть и бизнес - должна быть ответственна за надлежащее исполнение своих функциональных обязанностей с учетом интересов общества, не забывая о социальных проблемах «простых людей». Необходимость диалога между ними общепризнана, но остается много неясного в том, каковы должны быть конкретные формы этого диалога, функции, методы и этика лоббистской деятельности. Лоббизм весьма важен и для построения эффективной организации [2].
При всех условиях основой построения цивилизованной лоббистской деятельности является теоретически аргументированное и практически целесообразное восприятие идеи государственного регулирования экономики.
В этом отношении весьма удачно высказывание Л. Эрхарда: в задачу государства не входит непосредственное вмешательство в хозяйство, во всяком случае до тех пор, пока этого не требует само хозяйство. Ответственным за экономическую политику является исключительно государство в рамках данных ему демократическо-парламентских компетенций и прав. Конечно, вполне законна заинтересованность предпринимателей в экономической политике, как законно их право высказывать свое мнение, но им самим, как и их представительным органам, нельзя вмешиваться в экономическую политику.
Без государственного воздействия на внутри- и внешнеэкономические отношения современное хозяйство теряет способность функционировать. Однако в разных странах в зависимости от условий и особенностей их развития отдаются определенные предпочтения государственному регулированию или конкурентным рыночным механизмам. Притом государственное регулирование объективно необходимо при всех обстоятельствах.
Будущее лоббирования в системе взаимодействия власти, бизнеса и общества будет определяться не только результатами реформ в государственном секторе, их последовательностью, системностью и динамизмом, но также эффективностью организации
защиты общих интересов участников данного процесса. Самоидентификация на рынке крупнейших корпораций и отраслей предполагает поиск бизнесом сопряжения своих и национальных интересов, а значит, и решение социальных проблем общества.
Механизмы проталкивания интересов того или иного частного бизнеса через властные структуры имеют мало общего со скоординированной защитой общих интересов власти, бизнеса и общества. Зачастую проталкивание интересов связано именно с отсутствием приемлемых для бизнес-сообщества внешних условий осуществления им своей деятельности, с низким качеством налоговой, финансовой, правовой среды ведения бизнеса. Это приводит к таким крайним, на наш взгляд, действиям, как стремление некоторых олигархов использовать своего рода силовые приемы при решении лоббистских задач, выражающихся, например, в готовности «увести» свой капитал, если предпринимательский климат для них не станет более благоприятным.
Однако, в целом в стране доминирует стремление предпринимателей к объединению в различные по уровню и масштабам бизнес-сообщества для защиты собственных интересов и их координации с интересами власти и общества. Данное стремление должно подкрепляться соответствующими нормативно-правовыми действиями со стороны государства.
Следует отметить, что интересы разных уровней бизнеса направлены на разные уровни власти. Использование лоббизма в бизнесе требует понимания самой природы предпринимательства [3]. Если крупный бизнес чаще вынужден решать свои проблемы на уровне правительства или межрегиональным уровне, большинство средних предприятий обращаются за решением проблем к властям субъектов Федерации, а мелкий бизнес в гораздо большей степени зависит от решений муниципальных образований. В связи с этим бизнес должен иметь эффективные общественные объединения на всех уровнях, деятельность которых необходимо координировать в интересах всех участников.
Для организации цивилизованного бизнес-лоббирования у таких объединений должны быть хороший ресурс влияния, не замаранная предыстория, мощный лидер, отчетливая «ниша» в российском обществе. Лидеры объединений должны понимать свои функции и, осуществляя координацию, исходить не только из желания получить выгоду для бизнеса, но и быть озабоченными удовлетворением государственных интересов.
Литература
1. Дедов С.В. Методология исследования инновационных ресурсов // Проблемы экономики и менеджмента. 2012. № 1(5). - С. 3-5.
2. Жемчугов А.М. Как построить эффективную организацию // Проблемы экономики и менеджмента. 2012. № 1(5). - С. 6-11.
3. В.Я. Горфинкель и др. Предпринимательство / Под ред. В.Я. Горфинкеля, Г. Б. Поляка. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ, 2010. - 687 с.
