CC BY
352
ББК Х623 УДК 342.0
О.А. Маркова
г. Чита
Проблемы правового регулирования лоббизма в России. Лоббирование общественных интересов на примере общественных организаций по защите прав потребителей
В работе последовательно раскрываются понятие лоббизма, история возникновения, приемы и методы лоббирования. Анализируя проблемы лоббизма в России, делается вывод о необходимости принятия соответствующего нормативно-правового акта. Лоббирование может принести пользу и рядовому россиянину путем закрепления в нормативных актах в результате его использования различных привилегий в области защиты прав потребителей.
O.V. Markova
Chita
The Problems of Lobbyism Regulation in Russia. Lobbyism of Social Interests on the Example of Social Organizations on the Protection of the Consumers’ Rights
The article focuses on the concept, techniques and methods of lobbying, its origin history. Analyzing the problems of lobbying in Russia, the author comes to the conclusion about the necessity of adopting an appropriate statutory act. Lobbying can benefit an average Russian citizen by approving different privileges in statutory acts in the sphere of protection of consumer rights as a result of its practicing.
В процессе формирования российского правового государства в нашей жизни появляются различные политические веяния и явления, которые являются характерными признаками демократического общества. Одним из таких явлений является политико-правовой институт лоббизма.
Появление лоббизма, как и само слово «лоббизм», имеет неоднозначное объяснение. Некоторые авторы связывают появление термина с поведением американского президента У.С. Гранта (1869—1877), который имел привычку по вечерам вместе со своей командой проводить время в вестибюле одной из гостиниц, который
назывался «лобби». Туда приходили просители, которые уговаривали сенаторов и министров выполнить их просьбы бескорыстно, а чаще за плату. По мнению других, словом «лоббист» в XIX в. обозначали просителей, приходящих в государственные учреждения. Тогда считалось, что допускать таких людей в залы заседаний — туда, где принимаются законы, — нельзя. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их и назвали лоббистами (от англ. lobby — кулуары).
Согласно словарю иностранных слов, «лобби», «лоббизм» — это система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т.п.; «лобби» называются также агенты этих контор и агентств (иначе лоббисты).
Американская служба информации «Конгре-шенл Куотерли» отметила, что в США наиболее часто употребляется этот термин в трех значениях: во-первых — это «группа давления», во-вторых — это любое лицо, предпринимающее попытки давления на законодательный процесс в интересах других лиц, в-третьих, это тот, кто зарегистрировался в этом качестве согласно закону [1, c. 322].
Естественно, что и первую правовую регламентацию лоббизм получил в США. В качестве первой попытки упоминается резолюция, одобренная палатой представителей Конгресса США от 20 мая 1876 г. Федеральный закон о регулировании лоббизма был принят в 1946 г. В соответствии с данным законом, лоббизм легален, не существует никаких запретов, связанных с этой деятельностью, единственное условие — гласность. В законе установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов.
В §266 Закона сказано, что его действие распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач: а) принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта; б) воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».
В соответствии с § 269 Закона взятки и откровенный подкуп членов Палаты представителей и Сената Конгресса запрещены. Мерами от-
ветственности являются штраф до 5 тыс. долл., либо тюремное заключение на срок не более 12 месяцев, или то и другое наказание одновременно; в качестве дополнительной меры — лишение права заниматься в течение трех лет лоббистской деятельностью [2, с. 173].
В США были также предприняты попытки ограничить и закамуфлированные виды подкупа. По закону 1995 г. парламентарий имеет право получить в год от одного лица подарки на сумму не более 100 долл., при этом цена одного предмета не должна превышать 50 долл. Гонорар же за публичное выступление не может превышать 2000 долл.
Запрещено лоббировать в США конгрессменам действующим, а так же тем, кто только что покинул свой пост (должно пройти определенное время, чтобы этот запрет перестал действовать).
Обычные формы деятельности лобби:
— публикация брошюр, книг, воззваний;
— телефонные звонки (напоминания, запросы избирателей, протесты и т.п.);
— сбор подписей под петициями, обращениями и т.п.
В качестве примеров официальных лоббистов в США можно привести Торговую палату США, Национальную ассоциацию производителей, Национальную ассоциацию риэлторов.
В России, как и в других странах, лоббизм существует, причем существуют различные формы и методы лоббирования. Так, одна из форм — это лоббирование в парламенте России, которое имеет свои особенности. В связи с тем, что парламент занимается законодательной деятельностью, лоббирование возможно в виде продвижения определенного законопроекта или отдельных поправок к нему. Кроме того, имеется возможность использовать в целях лоббирования запросы и письма депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в различные федеральные органы государственной власти. В лоббистской деятельности являются важными и широко используются личные знакомства с депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации, так как при личном контакте с парламентарием можно определить, сможет ли он повлиять на продвижение законопроекта. Также важное значение имеет способность переубедить или склонить на свою сторону депутатов, которые не имеют четкой позиции по конкретному законопроекту. Их число может иметь решающее значение при обсуждении и принятии законопроекта. Поэтому лоббистам не чужда роль пропагандиста.
Особые возможности при лоббировании определенных вопросов в нижней палате парла-
мента имеются у депутатских объединений — фракций и депутатских групп. Цель создания депутатских фракций и депутатских групп — объединение для совместной деятельности и консолидированного отстаивания единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.
Другая форма лоббирования — это лоббирование в Администрации Президента и правительстве. Как показывает практика, здесь преобладающим является кулуарный лоббизм, то есть неофициальное давление на конкретного чиновника. При этом используется влияние ближайшего окружения чиновника, его пристрастия, его психологические особенности. Также используются методы прямого воздействия посредством организации кампаний в средствах массовой информации, с помощью которых у чиновника создается впечатление общественной значимости проблемы.
Необходимо отметить, лоббирование в России связано с рядом проблем.
Первая проблема — это то, что в решениях государственных органов власти, в частности Государственной Думы, преобладает защита интересов отдельных слоев общества, групп давления. Это обусловлено тем, что только определенные группы могут лоббировать свои интересы в силу наличия у них достаточных денежных средств.
И вторая проблема — это проблема взяток. Например, А. Садчиков в статье «Люди из прихожей. Политический лоббизм в России» утверждает, что «в июле 1995 года за поддержку кандидатуры Татьяны Парамоновой на должность главы Центробанка некоторые банкиры предлагали думцам по 1,5 — 2 тысячи долларов» [3, с. 4].
Цена проталкивания решения или законопроекта довольно высокая. Так, голосующий за В. Черномырдина на пост главы правительства после августовского кризиса получал пять тысяч долларов. Помимо денег «из рук в руки» применяются «открытые взятки». На подкуп, как правило, идет 10% от запланированной прибыли, которую получает фирма или организация в случае принятия закона [4].
Так как эти проблемы являются явными, то для многих россиян термин лоббирование имеет негативный оттенок, также сформировано и соответствующее отрицательное отношение к деятельности лоббистов. Хотя, по мнению Л. Ильичевой, парламентский лоббизм как воздействие на процесс осуществления полномочий Федерального собрания не может быть оценен однозначно, несмотря на то, что таит в себе возможности различного рода злоупот-
реблений, связанных с коррупцией, сговором, торговлей голосами депутатов, фракционной поддержкой, закулисными играми и т.д. При явных издержках политического, правового, морального плана парламентское давление все же является неизбежным продуктом демократического процесса и своеобразной формой современной демократии [4]. Такая точка зрения является, на наш взгляд, правильной, и сегодня уже начинается переосмысление и меняется отношение к данному явлению. И в отличие от словосочетания «теневое лоббирование», широко используемого в обществе, появилось понятие «цивилизованное лоббирование»
Так, Ассоциацией менеджеров было проведено исследование на тему «Развитие цивилизованного лоббирования в России». Результаты исследования показали, что для 70% респондентов лоббирование в современной России означает, прежде всего, диалог бизнеса с властью в целях отстаивания своих интересов. Несмотря на сформировавшийся негативный оттенок слова «лоббирование», всего 10% представителей делового сообщества считает лоббирование источником коррупции [5].
Большинство авторов видит решение существующих проблем в правовом регулировании лоббизма. Зачастую предлагается принятие соответствующего закона о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти. И действительно предложение выглядит логичным и закономерным.
Но законодательного оформления лоббизм на сегодня не получил, в силу противодействия все тех же лоббистских групп. Проекты закона о лоббистской деятельности вносились в Государственную Думу в 1992, 1995 и 2000 гг. — ни один из них так и не приобрел статус закона РФ.
В законе о регулировании лоббистской деятельности следует предусмотреть нормы о повышенной ответственности депутатов, механизм действий законодателя при обращении к нему группы граждан или общественных объединений по какому-либо вопросу, например, в каком случае законодатели не могут проигнорировать подобные обращения.
Принятие же соответствующего закона позволит увидеть общественности, что лоббизм может быть использован не только крупным бизнесом или теневыми дельцами, но и различными реформистскими обществами. Практические действия по лоббированию общественных интересов очень разнообразны — от коллективных обращений к властным структурам по острым политическим вопросам и проведения митингов до экспертиз законопроектов и общественной защиты прав граждан в суде.
В США лоббистские группы разделяются на корпоративные (частные) и общественные. Принято считать, что по многим вопросам эти группы уравновешивают влияние друг друга, и ни одна из них не приобретает безраздельной власти. В 1960-е гг. в США произошел резкий рост количества организаций, которые занимаются защитой гражданских прав, антивоенных групп, организаций ветеранов Вьетнамской войны, защитников окружающей среды, прав потребителей и т.д. Они изобрели ряд новых форм лоббирования — реклама на радио и ТВ, пропагандистские кампании среди населения и пр.
В России деятельность лоббистов из так называемой социальной группы менее значима но, тем не менее, достаточно эффективна деятельность общественных групп в области экологии, здравоохранения, защиты прав инвесторов и др. Примером использования лоббирования в мирных целях может служить лоббирование интересов, связанных с защитой прав потребителей различными общественными организациями.
Защита прав потребителей одна из основных задач любого цивилизованного государства. В любой политической ситуации люди продолжают приобретать продукты, пользоваться различными услугами, а, следовательно, нуждаются в защите своих потребительских интересов. С момента зарождения потребительского движения ситуация в этой области кардинально изменилась. Сформировалась устойчивая система государственных и общественных органов по защите прав потребителей, приняты и действуют многочисленные нормы потребительского законодательства, изменилось поведение потребителей. Поэтому общества по защите прав потребителей являются необходимым институтом цивилизованного общества. Такие общественные организации активно лоббируют потребительские интересы, используя при этом различные формы и приемы.
Очень яркие примеры такой деятельности в США. Например, для оказания давления на конгресс еще в начале 70-х гг. в Вашингтоне был учрежден пресс-центр «Конгресс уотч» («наблюдатель конгресса»). Его задача — следить за позициями конгрессменов по конкретным вопросам защиты интересов потребителей их округа или штата, снабжая соответствующей информацией органы печати [6].
В России принятие законов в сфере защиты потребителей, внесение изменений и дополнений связано с деятельностью Международной Конфедерации обществ потребителей, Союза потребителей России. Специалисты КонфОП принимали участие в разработке законов РФ «О
защите прав потребителей», «О рекламе», «О конкуренции», «О естественных монополиях», Гражданского Кодекса, Межгосударственного соглашения по защите прав потребителей стран СНГ, новой редакции Руководящих принципов ООН по защите прав потребителей.
Характерный пример: 13 июня 1996 г. правительство Москвы издало скандально известное постановление № 498, согласно которому ГАИ получила право блокировать и принудительно эвакуировать автомобили граждан. Эвакуировать машину можно было за неправильную парковку или если она мешала проведению массовых мероприятий. Техническое исполнение было передано коммерческим структурам, которые донельзя взвинтили цены на свои «услуги» — эвакуацию и пребывание автомобиля на штрафной стоянке. Против непопулярного решения столичных властей выступила Конфедерация обществ потребителей, которая 27 марта 1997 г. подала жалобу в Мосгорсуд. Лоббисты, представлявшие интересы рядовых автовладельцев, привлекали к работе известных адвокатов, обрабатывали общественное мнение, инициировали судебные процессы. В итоге многочисленных судебных разбирательств постановление было отменено. По некоторым данным, победа над московским правительством обошлась борцам за права потребителей в 1,5 млн долл. [7].
Приведем еще один пример, наглядно характеризующий лоббирование в этой области. 29 декабря 2004 г. вступили в действие поправки в закон «О защите прав потребителей». Работа над принятыми поправками к закону «О защите прав потребителей» велась около трех лет. Евгений Мясин, член рабочей группы по подготовке законопроекта, сопредседатель Союза потребителей России пояснил, что данные поправки — это результат работы и целенаправленного лоббирования интересов потребителей общественными организациями — Союза потребителей России (СПРФ) и Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) [8]. На самом раннем этапе эти организации совместными усилиями подготовили около трех десятков поправок, которые были направлены на усиление ответственности импортеров за ввозимые на территорию России товары, расширение перечня обязательной информации о товаре, в том числе отпускную цену и цену импортера на социально значимые товары, цену в рублях, сведения о наличии генно-модифицированных продуктов, определение порядка продажи товаров дистанционным способом, укрепление прав органов местного самоуправления и общественных объединений в области защиты прав и интересов потребителей, установление полномочий в сфере
защиты прав потребителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако в дальнейшем с подачи бывшего Министерства по антимонопольной политике (МАП) Правительство внесло в Госдуму законопроект в довольно усеченном виде, добавив в него ряд поправок, существенно ухудшающих положение потребителя. При подготовке законопроекта к первому чтению под давлением общественных объединений с МАП России, который должен был представлять законопроект в Госдуме, была достигнута договоренность о внимательном рассмотрении предложений СПРФ и КонфОП, не включенных в правительственный законопроект. После чего законопроект без помех был принят в первом чтении в том виде, в котором был внесен. Союзу потребителей России удалось через своих представителей в рабочей группе по подготовке законопроекта ко второму чтению провести целый ряд норм, существенно улучшающих защиту потребителей и укрепляющих позицию общественных объединений потребителей, их ассоциаций и союзов.
В свое время Международная конфедерации обществ потребителей (КонфОП) распространила заявление в связи с принятием Госдумой России в первом чтении новой редакции Закона «О рекламе», подготовленной крупнейшими рекламодателями и внесенной на рассмотрение группой депутатов — членов фракции «Единая Россия». В связи с этим КонфОП выразила обеспокоенность перспективами защиты прав граждан. По мнению председателя правления КонфОП Дмитрия Янина, рекламодатели и телеканалы не заинтересованы в приведении российского законодательства в соответствии с европейскими нормами и не готовы сокращать объемы рекламы на телевидении. В заявлении было указано, что «до момента отмены действующего закона, Кон-фОП планирует предъявление в ФАС РФ заявлений о недобросовестности рекламы в отношении крупнейших рекламодателей России по многочисленным фактам нарушения закона о рекламе. В случае сохранения существующих тенденций игнорирования прав граждан при размещении рекламы, КонфОП будет инициировать бойкоты потребителями товаров, производимых компани-ями-нарушителями законодательства о рекламе» [9]. Закон о рекламе, в который в результате лоббирования общественных интересов были внесены существенные изменения, в новой редакции был принят 13 марта 2006 г.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 мая 2007 г. № 24 «О внесении изменения в постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 сент. 1994 № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потреби-
телей» гласит, что теперь суды при рассмотрении дел, связанных с защитой прав потребителей не вправе, а обязаны взыскивать штраф с продавца, не пожелавшего добровольно удовлетворить требования потребителя. Принимая решение о взыскании штрафа с ответчика, суд также должен вынести решение о перечислении пятидесяти процентов суммы этого штрафа в пользу общественного объединения по защите прав потребителей, если иск в интересах потребителя был предъявлен этой организацией. Думается, данное Постановление также принималось не без влияния соответствующих групп интересов.
Таким образом, проведя небольшое исследование такого многогранного и еще не нашедшего отражения в законодательстве явления как лоббизм, можно сделать следующие выводы:
1. Лоббизм как явление существует в нашей стране и без правовой регламентации. Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любом обществе. Среди лоббистов более всего государственных служащих, которые являются связующим звеном между бизнесом и властью.
2. Главной целью лоббирования является закрепление в принимаемых нормативных, законодательных актах частных интересов различных групп и организаций. Лоббизм порождает как определенные негативные, так и позитивные последствия.
3. Лоббизм в органах власти необходим, но его надо ввести в цивилизованные формы, что требует принятия соответствующего нормативного акта на федеральном уровне, создания системы контроля за использованием правил соответствующего закона. Правовая база, регулирующая деятельность по осуществлению лоббирования,
будет способствовать формированию цивилизованного подхода к данному процессу. И легализация лоббирования позволит сделать прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса, чтобы избиратели видели, чьи интересы отстаивает тот или иной политик. Принятие подобного закона может стать действенным механизмом противодействия теневому лоббизму в России.
4. Лоббирование может быть взято на вооружение общественными правозащитными организациями. И в этих случаях лоббизм является двигателем общественных интересов. Подобные организации не ставят перед собой задачу прийти к власти и бороться за ее завоевание. Они пытаются лишь оказывать воздействие на механизм принятия политических решений с целью реализации групповых интересов.
5. Практические действия по лоббированию общественных интересов очень разнообразны — от коллективных обращений к властным структурам по острым политическим вопросам и проведения митингов до экспертиз законопроектов и общественной защиты прав граждан в суде.
6. Общества по защите прав потребителей — это организации, целью которых является объединение граждан для выражения и защиты конкретных интересов в области защиты прав потребителей при покупке товаров, оказании услуг. С развитием рыночных отношений многие предприниматели ведут нечестную конкуренцию, нарушая права покупателей. Главная цель лоббирования такими организациями — добиться закрепления в принимаемых нормативных, законодательных актах большей защиты интересов потребителей.
Библиографический список
1. Юридический энциклопедический словарь [Текст] / М.О. Буянова [и др.]; отв. ред. М.Н. Марченко. - М. - С. 322.
2. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты [Текст]. — М., 1993. - С. 173.
3. Садчиков, А. Люди из прихожей. Полити-ческийлоббизмвРоссии[Текст]/А.Садчиков// Известия. — 2001. — 19 октября.
4. Ильичева, Л. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти [Текст] / Л. Ильичева // Государственная служба. — 2002. — № 2.
5. Развитие цивилизованного лоббирования в России [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.amr.ru
6. Городецкая, И. Консьюмеристское движение на Западе [Текст] / И. Городецкая // Мировая экономика и международные отношения. - 1993. - № 5. - С. 119.
7. Минченко, Е. Современные тенден-
ции в технологиях лоббизма [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.parlcom-
evolution.ru
8. Комментарии к Законам-К балансу интересов потребителей и предпринимателей [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.potrebitel.net.
9. КонфОП: объединения рекламодателей пролоббировали закон, ущемляющий права граждан [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www.advesti.ru.
