CC BY
85
УДК 94(47).084.9 ББК 63.3(2)634-4
Д.В. Шевченко
ленсовет xxi созыва и особенности формирования ЕГО структуры (1990-1991 гг.)
Статья посвящена особенностям формирования структуры Ленинградского совета народных депутатов XXI созыва. Хронологические рамки охватывают период от созыва первой сессии в апреле 1990 г. до выборов мэра города в июне 1991 г. Автор рассматривает вопросы о выборах председателя, президиума, постоянных комиссий и исполнительного комитета Ленсовета. Отмечаются существовавшие в работе Ленсовета в 19901991 гг. противоречия, которые препятствовали эффективному управлению городским хозяйством. Внимание уделено изменениям структуры Ленсовета в связи с выборами мэра Ленинграда в 1991 году.
Ключевые слова:
Ленинград, Ленинградский совет народных депутатов XXI созыва, Ленсовет, перестройка.
Шевченко Д.В. Ленсовет XXI созыва и особенности формирования его структуры (1990-1991 гг.) // Общество. Среда. Развитие. - 2015, № 4. - С. 27-31.
© Шевченко Дарья Владимировна - аспирант, Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург; e-mail: [email protected]
Согласно Конституции, Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Полноценная реализация основ конституционного строя немыслима без внимания к развитию органов власти субъектов Российской Федерации. В этой связи актуально рассмотрение опыта функционирования представительных органов государственной власти в регионах на рубеже 1980-1990-х гг. в условиях масштабных общественно-политических и социально-экономических преобразований. Ярким примером активно действующего представительного органа в 1990-1993 гг. был Ленинградский (Санкт-Петербургский) совет народных депутатов.
Первая сессия Ленинградского совета народных депутатов XXI созыва открылась в Мариинском дворце 3 апреля 1990 г.. Одним из центральных вопросов в деятельности Ленсовета стало создание его внутренней структуры: органов управления, депутатских комиссий, определение их полномочий и т.д. Решение этих проблем отнимало у депутатов много сил и времени. По подсчётам А.А. Белкина, с момента созыва и до августа 1991 г. Ленсовет принял 382 решения, и почти половина из них (189) была посвящена организационным вопросам [2, с. 104]. Лейтмотивом первого года работы депутатов было создание Совета, способного эффективно управлять городским хозяйством.
Депутаты, многие из которых участвовали в общественной жизни города в конце 1980-х годов, стремились самостоятельно,
«снизу», организовать деятельность Ленсовета уже на начальном этапе. На собрании вскоре после объявления результатов выборов был создан оргкомитет из 67 человек и пяти рабочих групп [9, с. 198]. В течение первых двух месяцев работы Ленсовета в соответствие с регламентом для ведения заседаний в начале каждого дня избирались три сопредседателя [22, л. 5]. Сопредседатели вели заседания до 6 июня 1990 г., когда впервые руководство взял на себя вступивший в должность председатель А.А. Собчак. Ещё накануне сессии обсуждался вопрос о том, должен ли Ленсовет сам выбирать председателя или этот вопрос нужно решать на общегородских выборах [14]. Наконец, 25 апреля был утверждён порядок избрания председателя, в соответствии с которым выборы происходили на пленарном заседании сессии [24, л. 161]. По мнению самих депутатов, очевидными претендентами на пост председателя Ленсовета были П.С. Филиппов и М.Е. Салье, однако ни один из них не мог рассчитывать на поддержку большинства [1, с. 95].
До начала июня 1990 г. на пленарных заседаниях не предпринимались попытки избрания председателя. По воспоминаниям депутата районного совета Б.Л. Вишневского, вопрос о председателе «зашёл в тупик» ещё при обсуждении в организационном комитете [10, с. 10-15]. Уже накануне сессии существовала идея избрать председателем кого-нибудь из народных депутатов СССР от Ленинграда, например, А.А. Собчака, А.А. Щелканова или
см
О
Ю. Ю. Болдырева, предварительно проведя их в состав Ленсовета на дополнительных выборах [14]. 11 апреля «Смена» сообщила о том, что А.А. Собчак, который в качестве народного депутата СССР пользовался популярностью в Ленинграде, дал согласие баллотироваться в Ленсовет. 13 мая 1990 г. избиратели поддержали его кандидатуру на дополнительных выборах.
23 мая 1990 г. сессия избрала А.А. Собчака председателем Ленсовета. На заседании 22 мая было выдвинуто 17 претендентов на этот пост, к моменту голосования осталось только трое: А.А. Собчак, В.З. Васильев, народный депутат РСФСР, заведующий кафедрой Ленинградского института инженеров железнодорожного транспорта, и А.А. Аникин, член комиссии по вопросам законодательства [25, л. 110]. Остальные сняли свои кандидатуры в пользу Собчака (П.С. Филиппов, А.А. Ковалёв, В.Ф. Миронов, Л.М. Полохов, М.Е. Салье и др.), объяснив это тем, что он пользуется доверием среди депутатов и сможет объединить Ленсовет. По итогам голосования 223 депутата из 322 поддержали кандидатуру Собчака (69,2%) [25, л. 10].
В Ленсовете XXI созыва с первых дней его существования образовывались депутатские группы. Самой крупной была фракция «На платформе Ленинградского народного фронта (ЛНФ)», объединившая на первой сессии 80 депутатов, большинство которых ранее были сторонниками ЛНФ (лидеры - В.К. Смирнов, С.Н. Егоров). Часть сторонников Народного фронта сформировали группы «Конструктивный подход» (лидер - П.С. Филиппов, председатель комиссии по промышленности в Ленсовете, народный депутат РСФСР), «Антикризис» (А.А. Ковалёв, председатель комиссии по комплексному развитию и сохранению исторического центра Ленинграда») и «Март» (инициатор создания -А.А. Белкин, председатель мандатной комиссии). После создания Демократической, Социал-демократической и Республиканской партий России в 1990-1991 годы аналогичные фракции образовались и в Ленсовете. С учреждением движения «Демократическая Россия» в октябре 1990 г. в Ленсовете появился одноимённый блок, куда вошли фракции «На платформе ЛНФ» и «Конструктивный подход», а также некоторые участники других групп. Формальными оппонентами демократов из фракции «На платформе ЛНФ» были коммунисты из группы «Возрождение Ленинграда», которая насчитывала около 80 депутатов (сопредседатели - В.М. Сазонов,
Е.С. Красницкий, В.З. Шестаков). В целом наиболее влиятельными и стабильными в первый год работы Ленсовета были фракции «На платформе ЛНФ» и «Возрождение Ленинграда» [1, с. 240-256].
Важная роль в структуре Ленсовета отводилась постоянным депутатским комиссиям. 20 апреля сессия утвердила список из 25 постоянных комиссий [21, л. 7-8]. Во-первых, были сформированы комиссии, аналогичные комиссиям Ленсовета XX созыва: мандатная, по вопросам законности, правопорядка и работы правоохранительных органов, плановая и финансово-бюджетная, по промышленности, военно-промышленному комплексу, транспортному комплексу, связи и информатике и т.п. Во-вторых, были созданы новые комиссии для работы над актуальными вопросами: по правам человека, вопросам законодательства, самоуправлению, общественным и общественно-политическим организациям, экономической реформе и т.п. Количество комиссий подвергалось критике. Неоднократно о необходимости сокращения их числа высказывался А.А. Собчак [27, л. 28-32]. По мнению депутата
A.Я. Винникова, недостатком структуры комиссий Ленсовета была её оторванность от структуры исполкома [9, с. 193]. Депутат Л.М. Семашко предлагал объединить комиссии Ленсовета и исполкома в четыре «сферы» (социальная, духовная, управленческая и имущественная) для обеспечения наилучшего взаимодействия. Однако эта идея не получила поддержки сессии [17].
Избрание председателей постоянных комиссий было сложным и длительным. Решение вопроса по многим кандидатурам откладывалось сессией и возвращалось на повторное обсуждение в комиссии. За кулисами сессии работал так называемый «согласительный совет» из представителей депутатских групп, созданный в конце апреля, когда были сформированы основные фракции [15]. Председатели постоянных комиссий по должности входили в состав президиума Ленсовета, поэтому некоторые фракции опасались, что в координирующем органе будет представлена только одна депутатская группа (например, демократы из Ленинградского народного фронта). В результате среди избранных председателей постоянных комиссий были: В.К. Арро, А.Н. Беляев, В.Н. Бо-рисенко, О.И. Гапанович, М.Б. Горный,
B.Ф. Миронов, В.Н. Таланов и др.
Координирующим органом Ленсовета
являлся президиум, состоящий из председателя, его заместителей, председателей
постоянных комиссий и 20 депутатов, избираемых ежегодно от депутатских групп [23, л. 7-8]. К 6 июня 1990 г. часть президиума «по должности» была сформирована, однако сессии так и не удалось определиться с выборной частью президиума, поэтому его состав был утверждён в существующем виде [26, л. 13]. Формирование второй части президиума регулярно откладывалось вплоть до мая 1991 г. После выборов мэра города девятая сессия Ленсовета 25 июня 1991 г. приняла решение изменить принцип формирования президиума. В новый состав входил председатель Совета, его заместители и 13 членов, избранных на сессии из числа депутатов [32, л. 13].
Одной из ключевых задач первой сессии было формирование исполнительного комитета. В июне 1990 г. Ленсовет объявил конкурс на соискание должности председателя исполкома. Кандидаты должны были иметь высшее образование, опыт руководящей деятельности и представление о путях развития городского хозяйства [16]. В результате исполком возглавил народный депутат СССР, капитан первого ранга в отставке А.А. Щелканов. Первая сессия не утвердила структуру исполкома и заместителей председателя, что негативно влияло не управление городским хозяйством летом 1990 г. и вынуждало президиум Ленсовета и председателя брать на себя несвойственные функции. На заседании Президиума 14 сентября А.А. Щелканов попросил принять его отставку с поста председателя исполкома, объяснив это невозможностью работать при несформированном исполкоме [3]. Отставка Щелканова не была принята, и он сохранил свой пост до лета 1991 г. 8 октября Щелканов, доложив сессии структуру исполкома, предложил упразднить свою должность, объединив пост председателя исполкома и Совета до августа 1991 г., а позже провести общегородские выборы главы исполнительной власти [4]. Фактически именно Щелканов был первым, кто открыто заявил о необходимости усиления исполнительной власти в городе и введении поста мэра.
Вторая сессия Ленсовета 8 октября 1990 г. одобрила предложенную А. А. Щел-кановым структуру исполкома [28, л. 216]. Восемь заместителей председателя возглавили продовольственный, градостроительный, административно-юридический комплексы, комплексы по социальной политике, культуре, планированию, производству, товарам и услугам, экономической реформе, транспорту, энергетике, комму-
нальному хозяйству и природопользованию. 9-10 октября сессией были утверждены заместители Щелканова: Ю.С. Покровский, А.В. Тихонов, А.Б. Чубайс, Ф.С. Алексеев, М.А. Губкин, Б.И. Сенин и А.А. Большаков [29, л. 10-18; 30, л. 5].
Отношения части депутатов Ленсовета с председателем А.А. Собчаком не сложились с самого начала. 6 июня 1990 г., когда избранный председатель вёл сессию первый раз, он получил множество замечаний «по порядку ведения». Конфликт между Собчаком и Ленсоветом обозначился летом 1990 г. в перерыве между первой и второй сессией, когда город начал испытывать экономические трудности. Летом - осенью 1990 г. в Ленинграде возникали перебои с продажей табачных изделий и бензина, нерешённым оставался вопрос об уборке урожая на совхозных полях, возник ажиотажный спрос из-за ожидания роста цен. При несформированном исполкоме эти вопросы рассматривал Президиум Ленсовета и председатель, которые формально должны были заниматься координацией работы Совета, а не управлением городским хозяйством. Эта ситуация сформировала недовольство части депутатов работой Президиума и председателя. По инициативе фракции «На платформе Ленинградского народного фронта» 10 августа 1990 г. даже был создан инициативный комитет по подготовке второй сессии [18]. В интервью 14 августа 1990 г. Собчак заявил, что он в качестве председателя Совета имеет слишком мало полномочий, хотя и считается «хозяином города» [19]. Разобщённость в Ленсовете не способствовала более эффективной работе, а ситуация в городе в сентябре 1990 г. была оценена газетой «Смена» как «кризис безвластия» [20].
В начале 1991 г., после частичного преодоления продовольственных проблем, возник вопрос о реорганизации власти в городе. Работу исполкома по управлению городским хозяйством летом - зимой 1990 г. нельзя было назвать эффективной, поэтому актуальным стал вопрос об усилении исполнительной власти. Анонимный «Инициативный комитет депутатов Ленсовета» 9 января 1991 г. заявил о неспособности исполкома решать проблемы, а Ленсовета - контролировать исполком, предложив отправить А.А. Щелканова в отставку [5]. Рабочая группа под руководством заместителя председателя В.Н. Щербакова предложила ликвидировать исполком и расширить полномочия Президиума Ленсовета, в то же время постоянная комиссия по самоуправлению выдвинула идею уси-
лить исполнительную власть, введя пост мэра [6]. Собчак продолжал критиковать депутатский корпус за неэффективную работу [7]. В апреле 1991 г. седьмая сессия Ленсовета обсуждала вопрос реорганизации президиума, и А.А. Щелканов, говоря о необходимости формировании сильной исполнительной власти, предложил провести выборы мэра 12 июня 1991 г. [8].
20 мая Президиум Верховного Совета РСФСР, опередив решение этого вопроса в Ленсовете, принял постановление «О структуре органов управления города Ленинграда» [11, с. 3-5]. 22 мая сессия Ленсовета высказалась за проведение выборов мэра и утвердила собственные документы - Положение о статусе главы городской администрации и Положение о выборах [31, л. 10]. Ленсовет сформировал делегацию для предоставления этих документов в Верховный Совет РСФСР, у которого просил не вносить никаких изменений в предлагаемые положения без согласования с полномочной делегацией.
В принятых Ленсоветом документах статус мэра был разработан более детально, чем в материалах Президиума Верховного Совета РСФСР. В частности, более подробно были сформулированы обязанности и полномочия главы исполнительной власти, чётко обозначена подотчётность мэра сессии Ленсовета. Концепция документа состояла в том, чтобы возложить на мэра достаточные полномочия и большую ответственность, а Ленсовету дать инструменты контроля над исполнительной властью. Например, документ предусматривал порядок, согласно которому мэр должен предоставлять на утверждение сессии кандидатуры некоторых руководителей городской администрации [31, л. 159-160].
12 июня состоялись выборы мэра Ленинграда. Первоначально городская избирательная комиссия зарегистрировала шестерых кандидатов, однако этап сбора подписей преодолели не все, поэтому в бюллетени для голосования были внесены только два кандидата: Ю.К. Севенард, генеральный директор объединения «Лен-гидроэнергоспецстрой», руководитель строительства комплекса защитных сооружений города, и председатель Ленсовета народный депутат СССР А.А. Собчак. По итогам голосования при явке 64,9% Собчак получил 66,1% голосов, Севенард -25,7% [32, л. 71-74].
25 июня сессия Ленсовета без дополнительных обсуждений освободила А.А. Собчака от должности председателя и
назначила выборы нового председателя на 27 июня [32, л. 8]. Выборы мэра состоялись, однако к этому времени статус главы исполнительной власти окончательно не был определён. А.А. Собчак в выступлении на сессии 25 июня обозначил своё видение представительной власти в городе. По его мнению, Совет может собираться раз в год для принятия бюджета, а на постоянной основе должен действовать так называемый «муниципальный совет», состоящий из сорока депутатов [32, л. 88].
27 июня Ленсовет принял решение обратиться в Верховный Совет РСФСР с инициативой всё же утвердить положения «О статусе главы городской администрации (мэра) Ленинграда» (принято восьмой сессией 22 мая 1991 г.) и «О взаимодействии органов государственной власти и управления в Ленинграде и разграничении их полномочий» (принято девятой сессией 27 июня 1991 г.) [13, с. 11]. Однако 8 июля 1991 г. появилось новое постановление Президиума Верховного Совета РСФСР «О структуре и функциях органов представительной власти и исполнительной власти в Ленинграде», которое в основном повторило идеи решения от 20 мая 1991 г. [12, с. 17-19]. Документ в итоге устроил и Ленсовет, и мэра, так как предполагал разработку в дальнейшем проекта закона «Об особом статусе Ленинграда», который бы более детально определил полномочия властей города.
Таким образом, Ленсовету не удалось обеспечить утверждение своих документов на уровне Президиума Верховного Совета РСФСР. Решением Ленсовета от 28 июня исполком был упразднён, а его обязанности возложены на мэра А.А. Собчака [33, л. 174-178]. Согласно постановлениям Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая и 8 июля 1991 г., мэр самостоятельно формировал структуру органов исполнительной власти и назначал руководителей городских органов управления (кроме совместных с Ленинградской областью ГУВД, Ленкомприроды и Лентелерадио-комитета, чьи руководители подлежали утверждению решениями Леноблгорсо-ветов). Однако постановления Верховного Совета от 20 мая и 8 июля 1991 г. утратили силу в связи с введением в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении» от 6 июля 1991 г., а позже Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г.. После выборов мэра в городе начался новый этап развития системы органов власти и управления.
Потребовался целый год работы Ленсовета XXI созыва для того, чтобы сформировать самостоятельный и работоспособный законодательный орган власти. Этому препятствовала как политизиро-
ванность депутатов, что вело к непродуктивным дискуссиям по самым разным вопросам, так и порой отсутствие опыта и компетенции, мешавшее создать эффективную структуру управления.
Список литературы:
[1] Автобиография Петербургского горсовета / Редкол. А.Н. Беляев и др. Т. 2. - СПб.: изд-во Александра Сазанова, 2011. - 312 с.
[2] Белкин А.А. Ленсовет: апрель 1990-июнь 1991 гг. // Вестник СПбГУ. Сер. 6. - 1992, вып. 4. - С. 101-108.
[3] Вечерний Ленинград. - 1990, 15 сентября.
[4] Вечерний Ленинград. - 1990, 9 октября.
[5] Вечерний Ленинград. - 1991, 9 января.
[6] Вечерний Ленинград. - 1991, 19 февраля.
[7] Вечерний Ленинград. - 1991, 17 января.
[8] Вечерний Ленинград. - 1991, 26 апреля.
[9] Винников А.Я. Цена свободы. - СПб.: Библиополис, 1998. - 654 с.
[10] Вишневский Б.Л. Смертельная ошибка Ленсовета // Политический журнал. - 2005, № 18. - С. 10-15.
[11] Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 20.5.1991 г. № 1260-1 «О структуре органов управления города Ленинграда» // Вестник Ленинградского городского совета народных депутатов. - 1991, № 2. - С. 3-5.
[12] Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8.7.1991 № 1562-1 «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде» // Вестник Ленинградского городского совета народных депутатов. - 1991, № 2. - С. 17-19.
[13] Решение девятой сессии 27.6.1991 - Решение девятой сессии Ленсовета 21-го созыва от 27.06.1991 № 15 «О проекте Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР» // Вестник Ленинградского городского совета народных депутатов. - 1991, № 2. - С. 11-17.
[14] Смена. - 1990, 1 апреля.
[15] Смена. - 1990, 26 апреля.
[16] Смена. - 1990, 19 июня.
[17] Смена. - 1990, 30 июня.
[18] Смена. - 1990, 12 августа.
[19] Смена. - 1990, 14 августа.
[20] Смена. - 1990, 16 сентября.
[21] Центральный государственный архив Санкт-Петербурга (ЦГА СПб). - Ф. 73 84 (Ленинградский Совет народных депутатов). Оп. 62. Д. 497.
[22] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 490.
[23] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 499.
[24] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 500.
[25] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 515.
[26] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 521.
[27] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 531.
[28] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 534.
[29] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 535.
[30] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 62. Д. 536.
[31] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 63. Д. 77.
[32] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 63. Д. 83.
[33] ЦГА СПб. - Ф. 7384. Оп. 63. Д. 86.
