CC BY
62
УДК 321 Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2012. Вып. 1
О. Д. Сафонова
ХАРАКТЕР ИЗМЕНЕНИЙ СОЦИАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ЛЕНИНГРАДЕ (САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ) с 1990 по 1993 год
В настоящем исследовании нас интересует социальная политика в регионе, являющаяся частью региональной социальной политики, проводимой федеральными органами власти. Под региональной социальной политикой понимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется федеральными органами власти. На стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии местных органов самоуправления с учетом сформированной федеральным органами власти концепции государственной социальной политики.
Законодательство и конкретные меры, принимаемые органами власти для социальной защиты населения, отражали политическую и экономическую ситуацию в Российской Федерации, изменялись вместе с ней. Для более наглядного представления о социальной политике, проводившейся органами государственной власти Ленинграда (Санкт-Петербурга) в начале 1990-х годов, необходимо проанализировать важнейший показатель работы органов власти — законодательную базу по социальным вопросам. Основополагающими для нормативной базы социальной политики в регионе являются федеральные законы в сфере здравоохранения, пенсионного обеспечения, социально-трудовых отношений, социальных выплат и др.
Важным для рассматриваемого периода является изменение государственного устройства и государственного управления, в связи с чем необходимо хронологически выделить формирование и реализацию основополагающей федеральной и региональной нормативно-правовой базы и показать отражение данных изменений на общественно-политической жизни Санкт-Петербурга.
Исследуемая тесная взаимосвязь политических, экономических и социальных изменений, влиявших на нормотворчество (как федеральное, так и региональное) в начале 1990-х годов, позволит проследить характер изменений социальной политики органов власти Ленинграда (Санкт-Петербурга) и ретроспективно оценить, каким социально-важным вопросам уделялось больше внимания, каким меньше, а каким вообще не уделялось.
1990 год
На рубеже 1980-1990-х годов социально-политическая и экономическая обстановка в стране была нестабильна, а забастовочная и стачечная активность — очень высока. К 1989 г. развился «экономический кризис», оказавший значительное влияние на потребительский рынок и проявлявшийся в сбое поставок продовольствия, в ажи-
© О. Д. Сафонова, 2012
отажном спросе населения, в том числе на продукты первой необходимости. Были введены нормированное распределение по талонам, ограничивающее количество приобретаемого вида товара в течение месяца, и купонные книжки, по которым можно было приобретать товары только в своем населенном пункте. В ряде крупных городов продукты в магазинах продавали только жителям своего города или района после предъявления паспорта со сведениями о прописке. На полках магазинов были практически одни консервы. 12 декабря 1990 г. США выделили СССР кредит 1 млрд долларов на закупку продовольствия [1].
В СССР были провозглашены политический плюрализм и гласность1. Дополнялись они утверждением электорального принципа проведения выборов в органы центральной и местной власти: выборы стали проводиться на альтернативной основе2.
Депутаты Ленинградского городского Совета народных депутатов XXI созыва (Ленсовета) были впервые избраны в результате свободных альтернативных выборов в марте 1990 г. Сразу же Ленсовет сформировал комиссии по отдельным направлениям (по делам молодежи, физической культуре и спорту, комитет по делам городских имуществ и т. п.) и в первые месяцы своей работы занимался проблемами транспорта, подготовкой жилищно-коммунального хозяйства к работе в зимних условиях, ликвидацией перебоев в снабжении города хлебобулочными изделиями и стабилизацией рынка товаров народного потребления. В декабре 1990 г. в Ленинграде было введено нормированное распределение продуктов по единым талонным блокам продовольственного обеспечения.
В декабре 1990 г. Верховный Совет принял два закона: «О собственности в РСФСР» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности». Реализация этих законов на местах открывала принципиальную возможность приватизации государственной собственности в Ленинграде. В структуре исполнительной власти для этих целей было сформировано Главное управление имуществ Исполкома Ленсовета, в компетенцию которого входило управление имуществом, находящимся в собственности Ленингра-да3. Ленсоветом в данный период было принято решение «Об основных направлениях жилищной реформы в Ленинграде», которым предусматривалась возможность приватизации жилищного фонда, а также решение «О некоторых мерах по обеспечению работы транспортного комплекса».
К декабрю 1990 года ни бюджет СССР, ни бюджет РСФСР еще не были утверждены, соответственно, бюджет Ленинграда тоже утвержден не был.
1 Здесь важнейшее значение имело принятое Первым съездом народных депутатов СССР (1990) постановление об отмене статьи 6 Конституции, закреплявшей идеологическую монополию КПСС.
2 Выборы народных депутатов РСФСР 1990 г. проводились в соответствии с Законом РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР», принятым 27 октября 1989 г.
3 Существующий в настоящее время комитет по управлению городским имуществом (КУГИ) был создан в сентябре 1991 г. как правопреемник Главного управления имуществ Исполкома Ленсовета, в компетенцию которого входило управление имуществом, находящимся в собственности Ленинграда. В октябре 1991 г. Госкомимущество России делегировал Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга права по распоряжению и управлению федеральной собственностью. В январе 1992 г. Комитет был наделен правами территориального агентства Госкомимущества России, а в мае 1998 г., в соответствии с Соглашением, подписанным Администрацией Санкт-Петербурга и Мингосимуществом России, — полномочиями территориального органа Министерства государственного имущества Российской Федерации.
1991 год
В начале года важнейшим общественно-политическим событием в стране стал стремительный рост цен. В политической сфере крайне обострилось противостояние союзных и республиканских органов власти.
Инфляция в стране превышала 150% (четкой статистики не было). Цены оказались практически «отпущены», товаров не было. На многочисленных биржах торговали всем, что можно было найти, так как советская система снабжения прекратила свое существование, и биржи стали играть роль посредников в товарообмене. К концу 1991 г. в России были зарегистрированы 182 товарные и фондовые биржи. В дефиците было все, даже деньги. В этот период председатель Госбанка В. В. Геращенко в секретном письме М. С. Горбачеву жаловался на то, что, работая в три смены, Госзнак просто не успевает печатать деньги [2].
15 февраля 1991 г., заслушав и обсудив информацию первого заместителя председателя исполкома Ленсовета, председателя Комитета по экономической реформе А. Б. Чубайса4 «Об основных положениях концепции цен и социальной защиты населения», Президиум Ленсовета одобрил «Основные положения концепции цен и социальной защиты населения», в которых говорилось о том, что пересмотр системы ценообразования, формирования бюджета и разработка мер по социальной защите населения в новых условиях должны представлять собой единый комплекс, осуществляющийся в увязке с политикой Союза ССР и РСФСР [3].
Увеличение оптовых цен заставило Ленсовет принимать конкретные непопулярные меры по повышению стоимости проезда на городском и на пригородном железнодорожном транспорте в два раза. Розничные цены на товары и услуги также продолжали расти, но, поскольку не было объективной информации о росте цен, социальная политика в городе не могла проводиться адекватно. Ленсовет впервые в стране утвердил состав минимальной потребительской корзины и поручил исполкому в дальнейшем ежемесячно осуществлять расчет индекса ее стоимости. Целый ряд малообеспеченных категорий граждан уже с первого марта 1991 г. получили выплату компенсаций «удорожания жизни».
Социальное законодательство не было обширным. 15 марта 1991 г. решением Президиума Ленинградского Горсовета № 86 была принята «Целевая программа профилактики ВИЧ-инфекций». На основании Указа Президента СССР и отмечая необходимость создания условий по социальной реабилитации воинов-интернационалистов, в том числе через общественные организации ветеранов войны в Афганистане и воинов-интернационалистов, Президиум Ленинградского Горсовета 6 мая 1991 г. решил освободить Ленинградскую ассоциацию ветеранов войны в Афганистане, а также Союз воинов-интернационалистов от платежей в местный бюджет в пределах сумм, направляемых ими на благотворительную помощь общественным организациям ветеранов войны в Афганистане и воинов-интернационалистов [4].
Решением Исполкома Ленгорсовета № 223 от 20 марта 1991 г. вместо созданного в 1987 г. Управления по труду и социальным вопросам Леноблгорисполкомов был
4 А. Чубайс в 1990 г. был заместителем председателя Ленинградского горисполкома, а в 1991 г. главным экономическим советником мэра А. Собчака, сторонником его экономической политики. Активно выступал за создание свободной экономической зоны в Ленинграде (Санкт-Петербурге) с широким привлечением иностранного капитала для создания рыночной инфраструктуры.
учрежден Комитет по труду и занятости исполкома Ленсовета. Решением Президиума Ленинградского Горсовета № 243 от 26 августа 1991 г. «Об отдельных вопросах применения Закона РСФСР "О занятости населения в РСФСР"» было установлено минимальное количество специальных рабочих мест для приема на работу лиц, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, в размере 5% от среднесписочной численности предприятий, учреждений, организаций за год независимо от форм собственности и хозяйствования (в том числе 0,5% для трудоустройства инвалидов), если иное не было установлено законодательством. Было решено считать высвобождение работников «массовым», если подлежит увольнению более 20 человек в месяц с одного предприятия, организации, учреждения.
На федеральном уровне в этот период был принят действующий до сих пор (2011) федеральный закон № 1032-1 от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации», который определил правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы. Действующий также до сих пор федеральный закон от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» определил правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения в Российской Федерации. Закон был направлен на усиление заинтересованности и ответственности населения и государства, предприятий, учреждений, организаций в охране здоровья граждан в новых экономических условиях и обеспечивал конституционное право граждан Российской Федерации на медицинскую помощь. С целью упорядочения, аккумулирования и расходования средств, не предусмотренных к поступлению в бюджет, было утверждено «Положение о Едином внебюджетном фонде Ленсовета» [5].
6 мая 1991 г. было утверждено Положение об опросе населения Ленинграда 12 июня 1991 г. «О восстановлении первоначального названия города», а также «Положение о статусе и о выборах главы администрации (мэра) Ленинграда», и депутаты обратились в Верховный Совет РСФСР за соответствующей законодательной инициативой [6; 7].
12 июня 1991 г. были избраны первый президент страны и первый мэр Ленинграда, а население города высказалось на референдуме за возвращение городу его исторического названия. Указом президиума Верховного Совета РСФСР от 6 сентября 1991 г. № 1643-1 Ленинграду было возвращено название «Санкт-Петербург», а Ленсовет был переименован в Санкт-Петербургский городской совет народных депутатов.
Летом Верховный Совет принял законы, регламентирующие процесс приватизации, в соответствии с которыми в Санкт-Петербурге в августе 1991 г. по Решению Президиума Ленинградского городского Совета народных депутатов от 23 августа 1991 г. № 236 был сформирован Фонд имущества Санкт-Петербурга5.
Осенью 1991 г. было впервые принято решение об отмене некоторых распоряжений мэра Санкт-Петербурга [8; 9]. Отменяемые распоряжения мэра в основном касались незаконного распоряжения собственностью города.
5 Действующий до сих пор с изменениями и дополнениями Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (вплоть до посл. редакции от 1 февраля 2010 г., где говорится, что бесплатная приватизация жилых помещений с 1 марта 2013 года прекращается); Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» от 3 июля 1991 г. № 1531-1.
В конце 1991 г. вновь сформированное правительство России предупредило об отказе от регулирования цен на подавляющее число товаров с первого января 1992 г. Всё еще действовала талонная система распределения продовольственных товаров, и в перечне мероприятий по смягчению негативных последствий либерализации цен было предложено создать общегородской бартерный фонд и рассмотреть способы по стимулированию его наполнения.
После объявленной демонополизации продовольственного комплекса с начала 1991 г. по 9 января 1992 г. Россия получила 284 тыс. т зарубежной гуманитарной помощи, в том числе 246,1 тыс. т. продовольствия.
Таблица 1. Зарубежная гуманитарная помощь (тыс. т)
Поступило грузов в: С начала 1991 г. по 9 января 1992 г. в том числе со 2 по 9 января 1992 г.
всего в том числе продовольствия всего в том числе продовольствия
Российскую Федерацию 284,1 246,1 27,6 26,6
Москву 161,4 137,2 0,7 0,5
Санкт-Петербург 82,6 77,5 26,6 21,4
Источник: Справка о поступлении грузов зарубежной гуманитарной помощи Российской Федерации по состоянию на 10 января 1992 г. Архив Е. Т. Гайдара [10].
Во второй половине года в сфере социальной политики на уровне субъекта мэром были приняты следующие распоряжения: «Об оказании благотворительной помощи малообеспеченным семьям»6 от 30 сентября 1991 г. № 484-р, «Об образовании совета по науке, высшему и среднему специальному образованию» от 14 октября 1991 г. № 517-р, «О соглашении между мэрией и советом ленинградской федерации профсоюзов в решении социальных задач на 1992 год» от 25 октября 1991 г. № 552-р, «О создании комитета по делам молодежи» от 30 октября 1991 года № 575-р, «О мерах по пресечению спекуляции товарами народного потребления» от 6 ноября 1991 года № 601-р, «О создании отдела по социальной реабилитации лиц, утративших жилую площадь в городе Санкт-Петербурге» от 4 декабря 1991 г. № 685-р7. Распоряжением мэра от 26 декабря 1991 г. № 760-р «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения Санкт-Петербурга в 1992 году» в целях усиления социальной защищенности граждан Санкт-Петербурга в условиях либерализации цен с 1 января 1992 г. для некоторых категорий граждан была введена система гарантированного обеспечения отдельными видами продовольственных товаров первой необходимости.
6 «В связи с оказанием помощи на приобретение одежды многодетным и малообеспеченным семьям благотворительными фондами... Главному управлению торговли продать лицам, имеющим на руках специальные талоны, непродовольственные товары (швейные изделия, обувь) в счет лимита мелкого опта с включением стоимости продажи товара в розничный оборот» [11].
7 «Для решения проблем социальной реабилитации лиц, утративших жилую площадь в городе Санкт-Петербурге, в составе Комитета по социальным вопросам образован отдел по социальной реабилитации лиц, утративших жилую площадь в городе Санкт-Петербурге. Организована работа по социальной, бытовой и трудовой реабилитации, оказанию помощи и координации деятельности организаций по оказанию помощи лицам без определенного места жительства, вернувшихся из мест заключения» [12].
1992 год
С начала года правительство Е. Гайдара начало проведение радикальной экономической реформы. Основными мероприятиями, известными как «шоковая терапия», были: либерализация цен, свобода торговли и приватизация государственной собственности. Цены на все товары выросли, в результате чего по стране прокатились рабочие забастовки, в регионах усилились сепаратистские лозунги. В 1992-1994 гг. государство начало проводить так называемую «ваучерную приватизацию». О последствиях этого процесса для страны и для Санкт-Петербурга мы говорить в данном исследовании не будем.
В социальной сфере на уровне субъекта в целях улучшения условий содержания и обслуживания инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, нуждающихся в постоянном уходе и медицинской помощи распоряжением мэра № 55-р от 15 января 1992 г. на базе упраздненного Дома ветеранов партии был создан Дом ветеранов войны.
В январе 1992 г. вновь сформированным малым Советом были выделены денежные средства стратегически важным для социального сектора предприятиям города: Ленхлебпрому, Росмолторгу.
По мнению Президента Б. Н. Ельцина, «правовая основа российской государственности к началу 1992 года представляла собой "лоскутное одеяло", скроенное из законов, унаследованных от СССР, и законов Российской Федерации в составе Союза. Но самое главное — противоречивой оставалась конституционная база государственной власти» [2]. Как известно, центральным в этой ситуации стал конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти — Съездом народных депутатов РСФСР и Президентом Б. Ельциным.
После выявления многочисленных фактов нарушений должностными лицами действовавшего законодательства были сформированы специальные комиссии по комплексной проверке деятельности мэрии Санкт-Петербурга. Особенно тщательно проверялись решения, принятые по вопросам продовольственного снабжения и социальной защиты населения. Результаты работы данных комиссий привели к конфронтации между Советом и мэром [13].
Во исполнение Постановления Верховного Совета РСФСР «О мерах по социальной защите малоимущих слоев населения в период либерализации цен» и Указа Президента Российской Федерации от 26 декабря 1991 г. № 328 «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 году» для формирования финансовых источников социальной поддержки наиболее нуждающихся граждан Российской Федерации, проживающих в Санкт-Петербурге (17 января 1992 г. № 21-р), малый Совет и мэр (22 января 1992 г. № 74-р) распорядились образовать Территориальный Фонд социальной поддержки населения Санкт-Петербурга8.
Распоряжение мэра от 28 января 1992 г. № 100-р «О порядке учета, контроля и распределения зарубежной гуманитарной помощи в виде медикаментов» имело целью установить рациональное использование поступающих по линии гуманитарной помощи медикаментов, контроль медицинского применения незарегистрированных в стра-
8 4 февраля 1992 г. малым Советом было утверждено положение о территориальном фонде социальной поддержки населения Санкт-Петербурга. Существовало также Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Республиканском (федеральном) и территориальных фондах социальной поддержки населения и мерах по обеспечению деятельности этих фондов» от 19 февраля 1992 г. № 121.
не лекарственных препаратов. В распоряжении констатировалось также отсутствие учета и анализа формирования заказа на медикаменты и их распределения. Малый Совет Санкт-Петербургского горсовета принял решение произвести за счет превышения доходов над расходами по бюджету 1991 г. выплаты за февраль 1992 г. работникам учреждений народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения в виде единовременной компенсации в размере 40% от должностных окладов (заработной платы) из Территориального фонда социальной поддержки населения Санкт-Петербурга [14]. А также выплатить до 1 марта единовременные денежные компенсации в размере до 200 руб. неработающим пенсионерам всех категорий, а также лицам, получающим пособия по государственному социальному страхованию и не имеющим постоянного места работы по состоянию на 1 февраля 1992 г. при условии, что ежемесячный суммарный доход этих лиц в виде пенсии или пособия вместе с компенсацией не превышает 600 руб.
В связи с критической ситуацией с обеспечением сахара, сложившейся в городе и в Российской Федерации в целом, решением малого Совета Санкт-Петербургского горсовета от 14 февраля 1992 г. № 26 «О талонах на сахар» с 15 февраля была восстановлена нормированная реализация сахара населению Санкт-Петербурга и Ленинградской области с отпуском по талонам.
В марте 1992 г. был подписан федеративный договор между региональными руководителями и центром, положивший начало конституционно-правовому оформлению новых федеративных отношений. В апреле 1992 г. планировалась забастовка работников народного образования, после принятого решения повысить работникам бюджетных учреждений и организаций заработную плату в 1,5 раза [15] она была отменена. По информации СМИ, работники требовали повышения в три раза: в январе 1992 г. средняя зарплата педагога составляла 926 руб., и если бы ее увеличили втрое, то она приблизилась бы к зарплате водителя трамвая. Для этого городу потребовалось бы 300 млн в месяц. Таких средств у города в тот период не было [16].
Важным было Распоряжение заместителя мэра Санкт-Петербурга по социальным вопросам от 7 апреля 1992 г. № 40-рз «О создании трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений», принятое во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 103 и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 января 1992 г. № 45 «О создании Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений». В данный период было принято и распоряжение мэра от 23 апреля 1992 г. № 390-р «О ценах на масло растительное, соль и спички», устанавливавшее с 28 апреля 1992 г. свободные (рыночные) цены на данные товары.
К маю 1992 г. продовольственный рынок в городе стабилизировался, и продажа продуктов питания по талонам была отменена9.
На федеральном уровне для проведения целенаправленной и адресной политики по усилению социальной поддержки многодетных семей в условиях либерализации
9 Решением Малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 24 апреля 1992 № 117 «О прекращении продажи продуктов питания по талонам» предписывалось прекратить с 1 мая 1992 г. продажу продуктов питания, табачных изделий и водки по талонам в Санкт-Петербурге и на территориях, административно подчиненных Петербургскому горсовету. При разработке бюджетов на 1992 и 1993 гг. предусмотреть выплаты дополнительных дотаций населению в связи с продажей товаров по свободным ценам.
цен на федеральном уровне вышел Указ президента № 431 от 5 мая 1992 г. «О мерах по социальной поддержке многодетных семей»10.
Решением малого Совета Санкт-Петербургского горсовета от 16 июня 1992 г. № 158 был утвержден комплекс приоритетных социальных программ «Защита семьи и детства» и для их реализации мэру Санкт-Петербурга разрешено выделить за счет средств Территориального фонда социальной поддержки населения в III квартале беспроцентную ссуду в размере 14 860 тыс. руб. на срок до 10 октября 1992 г., а также было выделено целевым назначением помещений общей площадью 15 000 кв. м.
13 июля 1992 г. вышло Распоряжение мэра № 645-р «О направлении в заграничную поездку выпускников школ, награжденных в 1992 году золотой медалью» с целью поощрения 120 выпускников петербургских школ и по результатам переговоров, проведенных с зарубежными партнерами. Комитету по образованию в III квартале 1992 г. на эти цели было выделено 3 546 233 руб. за счет Фонда непредвиденных расходов (поездка в города Турку и Гамбург оплачивалась спонсором — Балтийским морским пароходством).
В целях упорядочивания управления городскими предприятиями 1 сентября 1992 г. малый Совет принял решение «О порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей предприятий и учреждений, находящихся в собственности города»11. Своевременным явилось Распоряжение мэра от 16 сентября 1992 г. № 875-р «О проведении Дня пожилых людей».
В 1992 г. малый Совет принял решение о продаже 435 квартир военнослужащим, не имевшим жилья, с оплатой стоимости квартир Ленинградским военным округом. Осуществить продажу должен был Фонд имущества, но выполнить это решение оказалось невозможно, так как руководство округа не представило списка таких военнослужащих, постоянно настаивая на изменении данного решения малого Совета [18].
В ноябре 1992 г. было принято важное решение о полностью бесплатной приватизации жилья. В перечень социально значимых, т. е. не подлежащих приватизации, вошли около 3800 объектов разного назначения, в частности, физкультурно-оздоровительные, объекты здравоохранения и культуры, объекты по распространению периодической печати, аптечные сети, объекты городского хозяйства, энергоснабжения, предприятия, подлежащие закрытию или перепрофилированию.
1993 год
1993 г. ознаменовался в России государственным кризисом и повсеместным обсуждением вопроса о мерах по выходу из конституционного кризиса. На федеральном уровне в социальной сфере был принят федеральный закон № 5487-1 от 22 июля 1993 г. «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», устанавливающий правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан.
Важнейшим событием в жизни страны стал всероссийский референдум 25 апреля 1993 г., что, несомненно, нашло отражение в общественно-политической жизни Санкт-Петербурга.
10 Существует до сих пор, в редакции Указа Президента РФ от 25 февраля 2003 г. № 250.
11 Впоследствии Распоряжением мэра это решение в числе многих других социально значимых было отменено [см.: 17].
Таблица 2. Доля избирателей, ответивших «да», %
Вопросы Референдума РФ
Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н Ельцину? 58,7
Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года? 53,0
Считаете ли Вы необходимыми досрочные выборы Президента Российской Федерации? 49,5
Считаете ли Вы необходимыми досрочные выборы народных депутатов Российской Федерации? 67,2
Источник: [19].
На уровне субъекта важным мероприятием было утверждение бюджета Санкт-Петербурга на 1993 г.
Отчетный доклад мэра о деятельности администрации по управлению городским хозяйством в 1992 г. был признан неудовлетворительным. Концепция социальной защиты населения, представленная мэрией, согласно которой каждому петербуржцу должен быть гарантирован доход на уровне прожиточного минимума (на начало мая 1993 — 11,6 тыс. руб.), была не до конца ясна. Проект бюджета не содержал и понятных механизмов расходования средств.
В. Гельман так описывает сложившуюся ситуацию: «.мэрия предложила по-прежнему осуществлять финансирование производителей, а не потребителей товаров и услуг, а также реализовывать льготы соответствующим категориям граждан в "натуральном" выражении (например, по оплате услуг). В качестве дополнительного источника доходов на сессии предлагалось расширить список местных налогов (введение налогов на транспорт, содержание правоохранительных органов и сферы образования), но это предложение поддержки не получило. Подобная резко социальная ориентация бюджета была вызвана как социально-экономическими, так и чисто политическими причинами (в частности, приближающимися выборами).
Симптоматично, что депутаты, подвергнув мэрию критике за ориентацию проекта бюджета на "проедание" городских ресурсов, по своей инициативе приняли решение об установлении бесплатного проезда на всех видах городского транспорта для всех без исключения пенсионеров, что обошлось бюджету в 5 млрд рублей и увеличило дефицит бюджета до 20% (расходы — 359 млрд, доходы — 300 млрд рублей)» [20].
Для финансирования гигиенических, противоэпидемиологических, организационных мероприятий, а также мероприятий по профилактике заболеваний был образован Целевой внебюджетный фонд санитарно-эпидемиологического благополучия Санкт-Петербурга.
Между тем напряжение в обществе нарастало, выдвигались и обсуждались разнообразные инициативы по выходу из политического кризиса, но Указом от 21 сентября 1993 г. президент Б. Ельцин прекратил полномочия народных депутатов и назначил выборы на 12 декабря.
23 сентября 1993 г. малый Совет, «обсудив политическую ситуацию в Российской Федерации в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 21.09.93 № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", учитывая возникшую угрозу полного разрушения государственности в Российской Федерации
принял решение, в котором оценил действия президента как государственный переворот, признал указы и распоряжения, подписанные Б. Н. Ельциным с 21 сентября 1993 г. не имеющими юридической силы и не подлежащими исполнению на территории Санкт-Петербурга» [21].
На 12 декабря были назначены голосование по проекту новой конституции, выборы в Государственную Думу. Малым Советом было принято решение о проведении опроса населения о доверии Санкт-Петербургскому городскому Совету и о доверии мэру Санкт-Петербурга. Мэр и малый Совет вошли в конфронтацию по данному вопросу, и Советом было принято решение о необходимости возбуждения административного производства в отношении мэра Санкт-Петербурга12. Депутаты пришли также к выводу о необходимости досрочного избрания нового представительного органа власти и разработки нового положения о его выборах. После чего мэр издал распоряжение об упразднении малого Совета.
Прокуратурой Санкт-Петербурга была впоследствии проведена проверка законности распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 29 ноября 1993 г. о прекращении деятельности малого Совета. Проверяющими было установлено, что при издании распоряжения мэр вышел за пределы полномочий, предоставленных ему указом президента России от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем распоряжение не опротестовывалось прокуратурой, так как 30 ноября 1993 г. малый Совет принял решение об обращении в суд по вопросу признания указанного распоряжения недействительным [22; 23].
Пока продолжался конфликт между ветвями власти, в социальной сфере распоряжением мэра от 29 ноября 1993 г. № 950-р в Санкт-Петербурге вводилось обязательное медицинское страхование.
На заседании 22 декабря 1993 г. депутатам стало известно, что Указом президента Б. Н. Ельцина от 21 декабря 1993 г. № 2252 «О реформе органов государственной власти в городе Санкт-Петербурге» в целях проведения реформы органов государственной власти г. Санкт-Петербурга, а также учитывая, что Санкт-Петербургский городской Совет народных депутатов в нарушение Указа Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» продолжал осуществлять исполнительно-распорядительные функции, деятельность Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов была прекращена, а исполнение его полномочий передано мэру Санкт-Петербурга [24].
12 декабря 1993 г. состоялись выборы в Государственную думу и референдум по проекту новой конституции Российской Федерации. За принятие новой конституции высказалось 58,4% голосовавших россиян.
Конституцией 1993 г. (статья 7) Российская Федерация провозглашалась социальным государством, и социальная политика должна была занимать приоритетное место в деятельности органов власти страны. В ее задачи входило сглаживание социального неравенства, помощь различным слоям населения, создание условий для занятости и иных источников существования, сохранение общественного мира, стабильности, формирование благоприятной жизненной среды.
12 Ранее, в марте 1993 г., мэра А. А. Собчака уже пытались привлечь к административной ответственности [см.: 25].
После принятия Конституции субъекты Федерации получили правовую возможность разрабатывать и проводить самостоятельную региональную социально-экономическую политику.
К началу 2000-х годов региональная социальная политика смогла сформироваться в Санкт-Петербурге благодаря согласованной социально-экономической политике центральных органов власти и политике города федерального значения. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы, меры) всегда зависели от социально-экономического состояния и специфики территории, но в начале 1990-х годов они зависели еще и от политического климата в стране и в городе. Несмотря на беспрецедентно сложную экономическую и политическую обстановку начала 90-х, социальной политике в исследуемый период уделялось должное внимание, и многие общественные отношения в социальной сфере получили необходимую нормативно-правовую базу.
Литература
1. Россия в 90-е годы XX века. URL: http://www.hrono.ru/199_ru.php (дата обращения: 11.09.2011).
2. Послание президента РФ Федеральному Собранию от 23 февраля 1996 г. «Россия, за которую мы в ответе». URL: http://law7.ru/legal2/se16/pravo16734/index.htm (дата обращения: 11.09.2011).
3. Решение Президиума Ленинградского Городского Совета от 15 февраля 1991 г. № 68 «Об основных положениях концепции цен и социальной защиты населения». URL: http://law7.ru/ base27/part5/d27ru5295.htm (дата обращения: 11.09.2011).
4. Решение Президиума Ленинградского Городского Совета «Об общественных организациях воинов-интернационалистов» от 6 мая 1991 г. № 168. URL: http://www.arhiv.inpravo.ru/data/ base166/text166v432i505.htm (дата обращения: 11.09.2011).
5. Положение о Едином внебюджетном фонде Ленсовета № 8 от 16 мая 1991 г. URL: http:// www.assembly.spb.ru/manage/page?tid=633200015&nd=2102644&prevDoc=2102644&spack=110lis tid%3D010000000100%26listpos%3D33%26lsz%3D8232%26nd%3D8000003%26nh%3D0%26 (дата обращения: 11.09.2011).
6. Решение Ленинградского городского Совета № 29 от 22 мая 1991 г. «О главе городской администрации (мэре) Ленинграда». URL: http://www.lawrussia.ru/texts/legal_886/doc886a947x270. htm (дата обращения: 11.09.2011).
7. Решение малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета от 10 октября 1991 года № 18 «Об отмене некоторых распоряжений мэра Санкт-Петербурга». URL: http://docs.pravo.ru/ document/view/2980585/ (дата обращения: 11.09.2011).
8. Решение малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета от 18 февраля 1992 г. № 28 «Об отмене распоряжений мэра Санкт-Петербурга от 14 ноября 1991 г., № 610-р и от 04.01.92 № 9-р». URL: http://www.lawrussia.ru/texts/legal_105/doc105a489x900.htm (дата обращения: 11.09.2011).
9. Решение малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета от 13.07.93 № 298 «Об отмене актов администрации». URL: http://www.lawrussia.ru/texts/legal_105/doc105a631x907.htm (дата обращения: 11.09.2011).
10. Гайдар Е. Т. Власть и собственность: смуты и институты. Государство и эволюция. СПб.: Норма, 2009. URL: http://lib.ru/POLITOLOG/GAYDAR_E/vlast_sobstvennost.txt_with-big-pictures. html (дата обращения: 11.09.2011).
11. Распоряжение от 30 сентября 1991 года № 484-р. URL: http://lawru.info/base62/part6/ d62ru6162.htm
12. Распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 04.12.1991 № 685-р. URL: http://bestpravo.ru/len-ingradskaya/gn-praktika/l5g.htm
13. Решение Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 30.03.92 № 59 «О целесообразности освобождения от должности мэра СПб А. А. Собчака и обращении к президенту РФ и в Конституционный суд РФ». URL: http://news-petersburg.com/docp/legal-nv/law-eiazyv.htm (дата обращения: 11.09.2011).
14. Решение малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета «О мерах по социальной защите населения» от 31 января 1992 г. № 16. URL: http://www.lawrussia.ru/texts/legal_105/ doc105a787x136.htm (дата обращения: 11.09.2011).
15. Распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 15.09.92 № 862-р «О повышении заработной платы работников бюджетных учреждений и организаций». URL: http://arhiv.inpravo.ru/data/ base166/text166v645i989.htm (дата обращения: 11.09.2011).
16. Трубников Г. Заметки бывших депутатов или прощание с Петросоветом и избирателями. С.-Петербургские ведомости. 1992. 29 апреля. URL: http://gtrubnik.narod.ru/politika/lensovet.htm (дата обращения: 11.09.2011).
17. Решение от 15.11.94 № 1168-р «О признании утратившими силу нормативных актов Санкт-Петербурга». URL: http://news-petersburg.com/docp/legal-mv/law-eiunoh.htm
18. Хроника последнего Ленсовета. URL: http://lensovet.spb.ru (дата обращения: 11.09.2011).
19. Результаты всероссийского референдума 25 апреля 1993 г. URL: http://www.zonazakona. ru/law/comments/100/
20. Гельман В. Политический мониторинг. Санкт-Петербург и Ленинградская область в мае 1993 г. URL: http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/1993/0593/78.html (дата обращения: 11.09.2011).
21. Коммерсантъ. 1993. № 238 (461), 10 декабря. URL: http://kommersant.ru/doc/66915 (дата обращения: 11.09.2011).
22. Решение Малого совета Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 23 сентября 1993 года № 346 «О политической ситуации в стране».
23. Решение Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов от 08.10.1993 № 346 об отмене Решения от 23.09.1993 г. URL: http://www.law7.ru/base27/part4/d27ru4709.htm (дата обращения: 11.09.2011).
24. Распоряжение мэра Санкт-Петербурга от 29.11.1993 г. № 951-р «О деятельности малого Совета Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов». URL: http://bestpravo. ru/leningradskaya/gn-zakony/l9k.htm (дата обращения: 11.09.2011).
25. На Анатолия Собчака подали в суд // Коммерсантъ. 1993. № 48 (271), 17 марта. URL: http:// kommersant.ru/doc/42192/print
Статья поступила в редакцию 15 сентября 2011 г.
