CC BY
40
УДК 329
М. Б. Горный
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФРАКЦИИ В ПАРЛАМЕНТЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА: ИСТОРИЯ ИХ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
В работе рассмотрена деятельность политических фракций в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга от момента их зарождения в Ленсовете 21-го созыва (1990-1993 гг.) до настоящего времени (в Законодательном Собрании 5-го созыва). Анализируется соответствие назначения политических фракций, как выразителей интересов различных социальных групп и территорий, реальной практике их работы. Прослеживается связь фракций (либо ее отсутствие) с политическими партиями. Делается попытка классификации фракций, сравнивается с похожей типологизацией политических партий, предложенной в работе Ю. Г. Коргунюка 2009 г
Ключевые слова: депутатские фракции, депутатские блоки, политические партии, Лен-совет-21, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, «коллективная поправка».
Анализу политических партий и партийных систем посвящена обширная литература как у нас в стране (см.: Коргунюк, 2007; Шашкова, 2009), так и за рубежом (см.: Дюверже, 2000; Липсет, 2004). В современной России особый интерес политические партии вызывают в связи с изменениями законодательства 2012 г., резко упрощающего создание и регистрацию политических партий; в результате чего расширяется политический спектр и возрастает число партий, участвующих в выборах.
Исследованию создания и деятельности политических фракций уделено значительно меньше внимания. Среди сравнительно недавних можно выделить работу фракций Государственной Думы (см.: Лашманкин, 2012). Автор фокусировал внимание на юридических аспектах деятельности фракций. Совсем мало работ посвящено фракциям региональных парламентов. Отметим работу С. М. Артюшина (Артюшин, 2006), в которой он исследовал коалиции Законодательного Собрания (ЗС) Санкт-Петербурга 1-3-го созывов.
В работе1 рассматривается история образования и функционирование в настоящий момент фракций законодательного (представительного) органа государственной власти Санкт-Петербурга: Ленсовета 21-го созыва (1990-1993 гг.) и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (1994-2013 гг.).
Назначение политических фракций — представлять и отстаивать интересы (программы, кадровые вопросы и пр.) своих политических партий. Если в 1990-е годы понятие «политическая партия» в России связывалось с какой-либо идеологией: коммунистической, либеральной, патриотической, то в настоящее время все большее распространение получают партии, которые практически не придают значение идеологиям, а уделяют основное внимание привлечению голосов любых избирателей, придают определенное значение решению конкретных
1 Статья написана на основе доклада на Всероссийской научной конференции «Парламентаризм в России на современном этапе политического развития» (СПб., 7 декабря 2012 г.).
© М. Б. Горный, 2013
проблем и пропагандируют свою полезность для жителей (в мире этот процесс начался во второй половине ХХ в., в конце ХХ — начале XXI в. он появился и получает развитие в нашей стране). Инструментом для этого служат фракции политических партий в представительных органах власти (в Государственной Думе на федеральном уровне, в региональных легислатурах в субъектах Федерации).
Для реализации тактических задач и краткосрочных интересов партий фракции могут образовывать временные коалиции и союзы, солидарно голосовать по конкретным вопросам. За нарушение партийной дисциплины (отказ от солидарного голосования, выступление в СМИ, не согласованное с партийными органами) могут последовать санкции вплоть до исключения из партии.
Помимо интересов политических партий члены фракций отстаивают и свои личные интересы (карьера, деньги и пр.).
В сравнительно недавней работе Ю. Г. Коргунюка (Коргунюк, 2009) автор называет партийную систему России «незавершенной»: партии не сильно влияют на определение политического курса; отсутствует правящая партия. При этом он выделяет 3 типа систем в рамках «незавершенной системы»: флуктуацион-ные (партии образуются в моменты политического транзита; отсутствует признаваемый всеми центр власти); периферийные (партии, даже представленные в органах законодательной власти, не влияют на исполнительную власть); псевдопартийные (место правящее партии занимает партия власти, которая контролируется администрацией).
Фракции должны отражать ситуацию с политическими партиями и соответствовать ей. Проиллюстрирует это на примере Ленинграда — Санкт-Петербурга.
В соответствии с положением о депутатских объединениях ЗС2 «основной задачей депутатских объединений Собрания является учет в работе Собрания интересов территорий, различных социальных и политических групп города, повышение эффективности работы Собрания... Депутаты, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Собрании, входят в депутатские объединения — фракции Собрания».
До избрания в 1990 г. Ленсовета 21-го созыва никаких фракций в органах власти не существовало, поскольку в СССР действовала только одна партия — КПСС. Именно фракции стали своего рода протопартиями, на основе многих из них появились первые политические партии в нашем городе. Начало формирования политической структуры Парламента Санкт-Петербурга связано с деятельностью Ленинградского—Петербургского городского Совета 21-го созыва (1990-1993 гг.)3.
СОЗДАНИЕ ФРАКЦИЙ ДЕПУТАТСКИХ ГРУПП В 1990 г.
Вскоре после открытия первой сессии Ленсовета выяснилось, что активных депутатов, действительно намеренных работать в Совете, не более половины
2 Положение о депутатских объединениях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Утверждено постановлением ЗС СПб. от 08.02.95 № 21.
3 При написании параграфа используются материалы главы «Деятельность Горсовета ХХ1» (см.: Горный, 2011).
из избранных: около180 человек. Из них примерно две трети считают себя демократами и реформаторами, а одна треть ассоциирует себя с блоком коммунистов и национал-патриотов. Последние объединились в депутатские группы «Ленинград» (60 человек) и «За возрождение Ленинграда» (34 человека), (лидеры — Ю. Севенард, В. Яшин и В. Сазонов), а демократы — в группы «На платформе Ленинградского Народного фронта (ЛНФ)» (М. Салье и С. Егоров) и «Конструктивный подход» (П. Филиппов и А. Карташев), составлявшие каждая примерно по 70 человек, и существенно меньшая по численности группа «Аи-тикризис» (А. Ковалев и Г. Лебедев). Было создано также несколько депутатских объединений центристской направленности, наиболее стабильной из которых оказалась Межпрофессиональная депутатская группа (С. Беляев и В. Перчик).
Что же представлял собой Ленсовет в конце 1990 года в плане его политической структуры? К этому времени в нем остались две организационно оформленные фракции, насчитывающие примерно по 60 человек и представлявшие два фланга политической оси: «демократы» — это фракция «На платформе ЛНФ» (лидеры фракции — С. Н. Егоров и В. К. Смирнов) и «коммунисты» — фракция «Возрождение Ленинграда», включающая в себя преимущественно членов КПСС и КП РСФСР, а также нескольких беспартийных, входящих в движение «Отечество» или ему симпатизирующих (лидер фракции В. М. Сазонов). Остальные две трети депутатов оказались вне организационных рамок. Исключение составляли лишь 10 членов Демократической партии России (А. Б. Темкин) и небольшая объединенная фракция социал-демократов (А. Г. Голов), и членов Республиканской партии (В. А. Дроздов). Возникшие летом депутатские группы «Конструктивный подход» и «Антикризис»4 оказались неустойчивыми и вскоре распались.
1991 ГОД: СОЗДАНИЕ БЛОКА «ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ РОССИЯ»
1991 г. начался с драматических событий в Вильнюсе и других республиках Прибалтики, которые показали реальность угрозы реванша антидемократических сил. Возникшее во время январских событий ощущение возможности конструктивной работы демократического Ленсовета привело многих депутатов-демократов к мысли о своем организационном оформлении. Депутаты Ленсовета, участвовавшие в событиях в Прибалтике, выступили с инициативой создания депутатского блока «Демократическая Россия» («ДР»), в который смогли бы войти как целые депутатские группы, так и отдельные депутаты. В течение февраля было проведено два собрания депутатов, были приняты Декларация и положение о блоке и избран его совет. В соответствии с Декларацией основными задачами блока являлись: организация конструктивной работы Ленсовета и выработка согласованных решений, поддержка прогрессивных сил в Российском парламенте и председателя ВС РСФСР Б. Н. Ельцина; проведение
4 Лидеры группы «Антикризис» открыто признавали, что главной их целью было проведение ее членов в руководящие органы Ленсовета. Задача была успешно выполнена, и группа распалась.
коренной экономической реформы в Ленинграде; разработка предложений по реформе Советской власти, учитывающих практический опыт Ленсовета, а также содействие становлению демократического движения Ленинграда и партий демократической ориентации.
В состав блока «ДР» входили как отдельные депутаты, которых было большинство, так и депутатские фракции. Наиболее крупной была фракция «На платформе ЛНФ» около 60 человек, кроме нее в блок «ДР» входили также фракции Демократической партии России и объединенная фракция социал-демократов и республиканцев (обе примерно по 15 человек). Вскоре образовалась еще одна фракция демократической направленности — фракция Свободной демократической партии (лидер — сопредседатель партии, депутат России и Ленсовета М. Е. Салье), насчитывающая также не более 15 депутатов. Из части независимых депутатов и некоторых членов группы «Конструктивный подход» и фракции «На платформе ЛНФ» была образована фракция «Март» (34 человека), которая, оставаясь демократической, одновременно подчеркивала свой взвешенный подход к политическим проблемам, свое следование законам и прагматическим интересам города.
Прокоммунистические фракции к этому времени объединились в коалицию «За возрождение Ленинграда». Таким образом, к середине 1991 г сложилась более четкая структура горсовета с отчетливым делением демократического фланга на радикальную и умеренную, тяготеющую к центру, части.
Отметим, что имелись вопросы, по которым подавляющее большинство депутатов Ленсовета из всех фракций голосовали солидарно: например, в августе 1991 г депутаты осудили ГКЧП, в октябре 1991 г. приняли первыми в стране положение, которое делало бюджетный процесс прозрачным, а бюджет — открытым.
Классификация, предложенная Ю. Г. Коргунюком (Коргунюк, 2009), здесь не применима, поскольку фракции, кроме прокоммунистических, никак не связаны с политическими партиями ввиду отсутствия последних. Кроме того, он говорит, что первые фракции строились на основе гражданских отношений и определенной идейной общности, что в полной мере соответствует фракциям Ленсовета того периода. Автор предлагает также классификацию форм представительства в политических партиях, выделяя 4 формы: клиентелла, иерархическая структура, гражданский союз и клуб единомышленников. Для большинства фракций Ленсовета 1990-1991 гг. характерны такие формы представительства, как гражданский союз (делегирование полномочий снизу вверх) и в большей степени клуб единомышленников (добровольное возложение на себя функций и обязанностей). Прокоммунистические фракции характеризовались такой формой представительства, как иерархическая структура, поскольку любое свое решение согласовывали с городским руководством КПСС.
ФРАКЦИИ ПЕТРОСОВЕТА В 1992-1993 гг.
Политическая структура городского Совета Санкт-Петербурга, сформировавшаяся к концу 1991 г., в основном сохранилась и в последующие два года де-
ятельности этого органа власти. Следует упомянуть создание фракции «Новые либералы» (координатор — Сергей Анатольевич Попов), собрания которой посещали председатель Петросовета А. Н. Беляев, будущий вице-премьер А. Р. Кох.
Наиболее существенной новацией стало появление осенью 1992 г. фракции Региональной партии центра (РПЦ) — официально партия была зарегистрирована в марте 1993 г.) и фракции Региональной партии Санкт-Петербурга. Эти партии были созданы на базе депутатской фракции «Март», действовали в большинстве случаев солидарно и даже для большинства самих депутатов были фактически неразличимы.
Эти партии состояли фактически лишь из депутатов горсовета и их ближайших сподвижников и были, по сути, депутатскими клубами, объединявшими наиболее углубленных в депутатскую деятельность членов горсовета, видевших, в соответствии со своим названием, свою миссию в решении преимущественно региональных задач. В политическом плане члены фракции не сильно отстаивали какую-либо идеологию, стремились занимать центристскую позицию и в конфликте ветвей российской власти 1992-1993 гг. ориентировались на нормы действующего законодательства. Лидерами РПЦ были председатель комиссии по экологии Игорь Артемьев и председатель комитета по международным связям Дмитрий Ленков. Региональную партию Санкт-Петербурга возглавил один из создателей фракции «Март», первый председатель мандатной комиссии Ленсовета Александр Белкин.
Фракция «Март», а затем РПЦ и фракция «На платформе ЛНФ» фактически контролировали избранный в начале 1992 г. малый Совет, интересы фракции «Март» в руководстве Петросовета представлял заместитель председателя Совета Борис Моисеев. Эти две фракции, а также оппозиционеры из «Возрождения Ленинграда» оказались наиболее стабильными в Петросовете и сохраняли свои организационные структуры на всем протяжении его работы. Депутатский блок «ДР», включающий в себя как депутатов — членов фракций политических партий и движений, так и беспартийных депутатов, в обычных некризисных ситуациях оказался не очень эффективной формой организации депутатской деятельности. Нередко от имени блока «ДР» принимались решения, соответствующие позициям лишь фракции «народофронтовцев», составлявших большинство.
Межфракционная борьба в Демократической партии России между сторонниками все более склонявшегося к социал-популизму Н. Травкина и приверженцами либеральной линии фактически привела к распаду и единой фракции ДПР. Относительно более стабильной оказалась фракция Свободной демократической партии.
Новое, и на этот раз последнее, возрождение «Демократической России» произошло в середине 1993 г. в связи с обострением политического противостояния между двумя ветвями власти в России. Теперь уже это был не блок, а реальная фракция, объединявшая наиболее последовательных сторонников линии Президента России, поддерживающих его в конфликте с руководством Верховного Совета РФ.
Политические партии того периода можно охарактеризовать как флуктуаци-онные, очень похожими были и фракции Петросовета.
Подводя итог, можно сделать следующие выводы. С 1990 г., когда были созданы 11 депутатских групп с размытой политической ориентацией, и до конца деятельности Совета политический ландшафт его существенно изменялся (табл. 1), постоянными оставались лишь фракции ЛНФ и коммунистов («Ленинград», «Возрождение Ленинграда»). К концу 1993 г. сформировались политические фракции, одни из которых стали впоследствии политическими партиями, а другие представляли уже оформившиеся политические партии: появились фракции СДПР, СвДПР, РПР, партия РПЦ переросла в партию «Яблоко»; фракция ЛНФ и блок «Демократическая Россия» переросли в партию «Демократический выбор России», «Возрождение Ленинграда» было тесно связано с КПРФ.
В Петросовете 21-го созыва демократически ориентированных депутатов было устойчивое большинство. Они договаривались по политическим вопросам «против» (против КПСС, против ГКЧП), но не могли договориться по политическим вопросам «за» (принимать или нет Устав города, за Ельцина или за Верховный Совет). Тем не менее фракции Ленсовета—Петросовета-21 представляли собой первый пример реально действующей политической структуры, элементы которой различались идеологическими установками и формами, в представительном органе государственной власти.
Таблица 1. Политическая структура Ленсовета—Петросовета-21
Период Наиболее влиятельные депутатские группы и фракции
«Демократы — правые» «Демократы — центр» «Коммунисты, патриоты — левые»
1990 «На платформе ЛНФ» «Конструктивный подход», «Антикризис», «Межпрофессиональная депутатская группа» «Ленинград», «За возрождение Ленинграда»
1990-1991 «На платформе ЛНФ» «За возрождение Ленинграда», «Отечество»
1991-1992 «На платформе ЛНФ», ДПР, СвДПР, «Демократическая Россия» «Март» «Возрождение Ленинграда»
1992-1993 «На платформе ЛНФ», «Демократическая Россия» «Март» «Возрождение Ленинграда»
1993 «На платформе ЛНФ», «Демократическая Россия», СвДПР РПЦ «Возрождение Ленинграда»
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА 1-ГО СОЗЫВА
(1994-1997 гг.)
Необходимо отметить, что с декабря 1993 г., когда был распущен Ленсовет— Петросовет 21-го созыва, и до конца 1994 г. никакой представительной власти в городе не было вообще, т. е. не было никаких фракций. Исполнительную власть
в городе осуществляла мэрия во главе с мэром А. А. Собчаком, функции представительной власти и местного самоуправления были возложены на городскую администрацию и глав районных администраций, назначенных мэром. Партийная жизнь также протекала довольно вяло, так что будущим депутатам предстояло начинать с нуля. После избрания органа в конце 1994 г.5 с самого начала образуются фракции: «Мариинская» (руководитель — С. Б. Тарасов), объединение «Любимый город» (руководитель — М. Амосов), «Балтийская» (руководитель — С. Миронов).
«Любимый город» представлял собой коалицию из членов РПЦ (в большинстве своем депутатов Ленсовета—Петросовета-21) и членов ДПР. В ЗС попали в основном члены РПЦ. Затем в процессе работы ЗС 1-го созыва были сформированы фракции «Гражданская», «Патриоты Петербурга» (руководитель —
B. Новоселов), «Центр», «Созидание» (М. Пирогов, А. Кривенченко, А. Левашев,
C. Андреев), «Наш дом — Россия», «Законность», «Коммунисты Ленинграда», «Реформа» (Н. Евдокимова, Л. Романков)6.
Политическая ориентация фракций весь период работы ЗС была крайне слабая (о чем свидетельствуют их названия, почти никак не связанные с названиями политических партий того времени), как результат: фракции распадаются, объединяются, депутаты переходят из фракции во фракцию без каких-либо последствий для себя. Основным мотивом нахождения во фракции большинства депутатов являлись личные интересы (близость к начальству, возможность решать проблемы своего бизнеса и др.).
Очень трудно провести классификацию фракций по идеологическому принципу и разбивать их на «правые — левые». К фракции, придерживающейся коммунистической идеологии и связанной с КПРФ, относится фракция «Коммунисты Ленинграда» (руководитель — С. Житков). Фракция «Любимый город», сформированная из депутатов объединения того же названия, была тесно связана с РПЦ, а с 1995 г. — с партией «Яблоко», куда РПЦ вошла в качестве учредителя. Демократических принципов придерживались депутаты фракций «Созидание», «Реформы», «Гражданская». В начале деятельности ЗС 1-го созыва незначительное, но все-таки большинство принадлежало депутатам с более или менее демократической ориентацией, однако в дальнейшем у демократической части остался только блокирующий пакет (17 человек).
Трудно также разделить фракции на те, которые поддерживали администрацию, на те, которые оппонировали ей. Депутаты фракции «Патриоты Петербурга» постоянно поддерживали все предложения руководителей городской администрации. Фракция «Любимый город» вначале была в оппозиции к мэру
5 Первый этап выборов — 20 марта 1994 г не позволил сформировать городской орган представительной власти из-за низкой явки избирателей. Второй этап — 20 ноября 1994 г. проходил по измененным правилам, когда для признания выборов состоявшимися кворума не требовалось.
6 При перечислении фракций ЗС 1-го, 2-го и 3-го созывов и их руководителей использовались материалы статьи Артюшина (Артюшин, 2006), а также материалы депутата ЗС 5-го созыва Б. Л. Вишневского, любезно предоставленные автору данной статьи.
A. Собчаку. В 1996 г. Партия РПЦ-Яблоко заключила соглашение с кандидатом в губернаторы В. Яковлевым. После его избрания губернатором фракция поддерживала его, а он, в свою очередь, в соответствии с соглашением пригласил несколько человек на работу в администрацию (так И. Артемьев стал вице-губернатором, председателем комитета по бюджету и финансам в Правительстве города, А. Чумак стал председателем комитета по транспорту и т. д.). В 1997 г.
B. Яковлев не выполнил соглашение: не возвратил районное самоуправление, привлекал в администрацию людей, связанных с криминалом, и члены партии ушли из администрации, а депутаты фракции перешли в оппозицию к губернатору.
По мере деятельности ЗС депутатов из других фракций, поддерживающих администрацию и губернатора (будем называть их «управленцами», в отличие от «демократов»), становилось все больше и больше.
Союзы и коалиции фракций были крайне непрочными, недолговечными и возникали лишь при решении кадровых вопросов, после чего распадались. В качестве примера можно привести процесс избрания председателя ЗС. Вначале наиболее проходной считалась кандидатура В. Щербакова (поддерживала фракция «Любимый город») — бывшего первого заместителя председателя Ленсовета-21 в бытность председателем А. Собчака, бывшего вице-мэра в его правительстве). Кроме него кандидатами были выдвинуты С. Миронов (поддерживала фракция «Балтийская»), В. Новоселов (поддерживала фракция «Патриоты Петербурга»). Ни одна кандидатура не набрала необходимого числа голосов, пришлось договариваться. В результате председателем был избран Ю. Кравцов, которого поддержали фракции «Любимый город», «Мариинская», «Гражданская». Для выборов председателя фракциям пришлось пойти на пакетное голосование по кандидатурам председателя и его заместителей, только так можно было рассчитывать на нужное число голосов (заместителями были избраны
C. М. Миронов и В. С. Новоселов).
Интересно привести пример вмешательства федеральных структур в деятельность ЗС, побудивший фракции в какой-то степени принимать политическое решение. Речь идет о дате выборов губернатора в 1996 г. Депутаты приняли решение о дате выборов (осень 1996 г.), которая не устраивала действующего мэра А. Собчака, желавшего провести выборы раньше. Вышло постановление президента, явно не без соответствующей просьбы мэра, в котором содержались рекомендации перенести дату выборов на май (в Москве у Собчака в тот конкретный момент было больше влиятельных союзников, чем у Яковлева). Сначала большинство депутатов высказались «против». Это были фракции «Любимый город», «Коммунисты Ленинграда», «Созидание», некоторые депутаты из фракции «Реформа». Главная их претензия — вмешательство федеральных властей в работу ЗС. Затем, стремясь выполнить указание Москвы, заместитель председателя С. Миронов в нарушение регламента созвал заседание и «продавил» нужное решение.
Основное достижение ЗС 1-го созыва — принятие Устава города в 1998 г. (за это проголосовали 34 депутата из всех фракций).
Отметим также, что в 1996 г. депутаты всех без исключения фракций приняли решение о резервных депутатских фондах, впоследствии принявших форму так называемой «коллективной депутатской поправки»7, суть которой сводится к бесконтрольному распределению 2% от суммы бюджета города. Многочисленные попытки как-то пресечь это явление успеха не имели, за оставление поправки в том или ином виде голосовало и голосует сегодня подавляющее большинство депутатов.
Характеризуя политическую структуру ЗС 1-го созыва можно сказать, что она была аморфной и неустойчивой, во многом напоминая политическую структуру России того времени (огромное число маленьких слабых партий без определенной идеологии), в терминологии Ю. Г. Коргунюка, структура была самая что ни на есть флуктуационная (Коргунюк, 2009).
7 В 1996 г депутаты ЗС 1-го созыва предложили в бюджете города на 1996 г предусмотреть суммы, которые следует направлять на решение местных вопросов. Предлагалось 2% бюджета города разделить на 50 равных частей (по числу депутатов) и разрешить распоряжаться этой суммой каждому депутату самостоятельно. Так в бюджете города появились «резервные» депутатские фонды. Практически все депутаты из всех фракций с восторгом поддержали эту инициативу и включили в закон о бюджете на 1996 г. отдельным приложением «резервные» депутатские фонды. Данная норма противоречила законодательству и принципу разделения властей, открывала широкие возможности депутатам для коррупции. Мэр А. Собчак первоначально был против «резервных» фондов, но, в конце концов, подписал закон.
В дальнейшем администрация использовала «коллективную поправку» (так с 1998 г стали называться «резервные» депутатские фонды) для давления на депутатов. Им предлагалось бесконтрольно расходовать 2% городского бюджета в обмен на голосование практически без обсуждения за остальные 98%.
Во время выборов 1998 г несколько фракций выступили против «резервных» фондов. Однако за принятие соответствующего закона проголосовали только три депутата. В ЗС 2-го созыва аналогичный закон был вновь предложен к рассмотрению. Но и он 5 мая 1999 г года был отклонен.
В 2002 г в четвертый раз (с 1996 г) депутаты принимают закон, дающий им право распоряжаться 2% бюджета, губернатор возвращает его без подписания, депутаты преодолевают вето губернатора, суд объявляет нормы закона недействующими, депутаты меняют «резервные» фонды на «коллективные поправки», «коллективные поправки» — на пакетные поправки, при этом за соответствующие решения голосуют большинство депутатов из всех фракций.
В ЗС 4-го созыва «коллективная поправка» стала использоваться как механизм поощрения депутатов фракции «Единая Россия» (ЕР): в бюджете на 2009 г средняя сумма на каждого депутата была равна примерно 120 млн рублей, на представителей фракции «Справедливая Россия» (СР) приходилось по 110 млн рублей, на КПРФ — по 68 млн рублей, на ЕР — по 138 млн рублей на каждого.
Наконец в ЗС 5-го созыва «коллективная поправка» стала инструментом давления и наказания строптивых депутатов из оппозиционных фракций. Так из поправки бюджетно-финансового комитета, внесенной к принятию бюджета на 2013 г во втором чтении, исчезли предложения депутатов от фракции «Яблоко», поскольку фракция голосовала против принятия бюджета в первом чтении. В настоящее время законных оснований для «коллективной поправки» нет, но депутаты продолжают расходовать 2% бюджета города (против — только фракция «Яблоко», частично — фракция СР и некоторые депутаты из фракции КПРФ, однако существенное большинство — фракции ЕР, ЛДПР и некоторые «неустойчивые» депутаты — «за»). В мае 2013 г фракция «Яблоко» предложила изменения в закон о бюджетном процессе в городе, где нет места «коллективной поправке», однако вероятность принятия такого законопроекта крайне мала.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ 2-ГО СОЗЫВА (1998-2002 гг.)
Избирательная кампания по выборам ЗС 2-го созыва характеризовалась резким противостоянием губернатора и оппозиции (партия «Яблоко»). Губернатор В. Яковлев сформировал так называемый «Петербургский список», в который вошли кандидаты из блока «Петербургские районы», «Блока Юрия Болдырева»8, из списка КПРФ и за который он агитировал голосовать. В блоке «Петербургские районы» находились кандидаты, связанные с криминалитетом, «Блок Юрия Болдырева» собрал слишком много совершенно разных людей: от демократов и людей с неопределенной политической ориентацией до бизнесменов с сомнительной репутацией, единственным мотивом вхождения в блок которых было избрание их депутатами ЗС. Основным своим конкурентом и губернатор, и Ю. Ю. Болдырев называли кандидатов из партии «Яблоко». Итак, в то время против «Яблока» объединились власть, криминалитет и Ю. Болдырев. В ходе избирательной кампании впервые в России в таком масштабе были использованы «грязные» избирательные технологии.
«Петербургский список» (список губернатора) победил: в ЗС прошло наибольшее число кандидатов из данного списка (28 человек), при этом из «Блока Юрия Болдырева» депутатами стали 12 человек, из которых 4 входили в список губернатора. От «Яблока» прошли 8 человек.
В начале работы ЗС из депутатов «Петербургского списка» были образованы: фракция «Блок Юрия Болдырева», фракция «Петербургские районы», фракция «Народовластие». Также сразу была образована фракция «Яблоко».
Во фракцию «Народовластие» (координатор — К. Севенард) вошли депутаты из списка КПРФ. Фракция «Народовластие» просуществовала недолго: была зарегистрирована в начале января 1999 г., а распалась в конце апреля того же 1999 г.
Фракция «Петербургские районы» (руководитель — В. Новоселов) зарегистрирована в начале января 1999г., а распалась также в конце апреля того же года.
По поводу распада фракций «Петербургские районы» и «Народовластие» необходимо сказать следующее. Второй созыв ЗС известен тем, что полтора года не мог выбрать спикера (заседания ЗС вели избираемые ведущие). Ни одна из фракций не имела преимущества в Собрании, и ни один кандидат не мог получить перевеса голосов. Фракции «Петербургские районы» и «Народовластие», объединенные в блок «Петербургские районы», составленные в основном из депутатов из списка губернатора, распались, но вместо них была создана новая фракция — «Наш город» (руководитель — С. Тарасов). Сделано это было для того, чтобы спикером был избран человек губернатора, и, в конце концов, избрали С. Б. Тарасова, входившего в «Петербургский список», т. е. в какой-то
8 Ю. Ю. Болдырев — один из основателей избирательного объединения «Яблоко», от этого объединения был избран в Совет Федерации, стал главой Контрольного управления в Администрации Президента РФ. В 1995 г. вышел из «Яблока» и стал резко критиковать его.
мере человека губернатора. Избрание председателя и его заместителей напоминало не столько пакетное соглашение (председатель С. Тарасов — «Наш город», заместитель С. Миронов — руководитель фракции «Законность», председатель бюджетного комитета С. Никешин — «Промышленная», председатель комитета по законодательству — В. Калинин — «Яблоко»), сколько сделку, а точнее — сговор руководителей фракций.
Фракция «Блок Юрия Болдырева» (руководитель — А. Кривенченко), как и ожидалось, оказалась крайне непрочной. Уже на первом заседании из нее вышел В. Снятков, довольно быстро ее покинули демократы Л. Романков, М. Толстой, М. Бродский (в качестве основной причины они указывали вступление Ю. Ю. Болдырева в альянс с «Конгрессом русских общин», возглавляемый Рогозиным, — национально-патриотическим объединением). Вскоре фракцию покинули также депутаты В. Евтухов, И. Михайлов, И. Матвеев, П. Солтан (некоторые из них объясняли свой поступок авторитарным стилем руководства Ю. Ю. Болдырева). После выхода из фракции О. Сергеева 4 октября 2000 г фракция прекратила свое существование (см.: Артюшин, 2006).
Фракция «Центр» (руководитель — Ю. Гладков) была, наверное, самой недолговечной: зарегистрирована 6 января 1999 г., а распалась уже 10 марта того же года.
Фракция «Яблоко» (руководитель — М. Амосов) оказалась самой стабильной, что не очень удивительно, поскольку в то время она являлась фракцией единомышленников, состоящих в одной партии. Фракция существовала с января 1999 г до августа 2002 г.
В дальнейшем, в период 2000 — середины 2002 г., фракции, блоки, объединения продолжали образовываться и распадаться. Депутатское объединение «Петербургские районы», зарегистрированное в феврале 2000 г., распалось в конце декабря того же года. В июне 2000 г. распалась фракция «Наш город». В сентябре 2000 г. «Фракция разумного компромисса» (руководители — А. Кра-марев и В. Тюльпанов) была перерегистрирована как фракция «Единство. Санкт-Петербург». В начале ноября 2000 г распалась фракция «Содружество», а в середине декабря — фракция «Промышленная». В ноябре образовалась фракция СПС (координатор — М. Бродский). За три с половиной года в ЗС возникло 19 фракций, из которых более половины (11) впоследствии исчезли (Там же).
Депутаты ЗС 2-го созыва меняли фракции, как перчатки: большинство из них не задерживались в одной фракции более полугода. По 5 раз сменили фракции депутаты И. Михайлов, В. Ягъя и В. Белозерских, по 4 раза — В. Гольман, В. Еременко, С. Житков, С. Зыбин, С. Никешин и И. Риммер (Там же).
Можно сделать вывод, что до середины 2000 г. фракции ЗС 2-го созыва представляли собой не политическую структуру органа власти, а инструмент реализации личных (карьерных, экономических, реже — политических) интересов отдельных депутатов, т. е. никак не соответствовали своему назначению.
В 2002 г. ситуация начинает меняться. В 2000 г. Президентом России был избран В. В. Путин, к 2002 г. в стране начал складываться моноцентрический политический режим с центром принятия решений в президентской администрации и с преобладающей партией власти «Единая Россия» (ЕР). В ЗС появились
объединение «Единство. Санкт-Петербург» (координаторы — С. Тарасов, К. Серов), блок «СПС — Яблоко», состоящий из фракций СПС и «Яблоко», фракция «Невский диалог» (координатор — А. Кривенченко). Объединение «Единство. Санкт-Петербург» довольно быстро распалось на фракции «Единая Россия» (руководитель — К. Сухенко) и «Единство — Народная партия» (руководитель — В. Тюльпанов)9. Деятельность этих фракций уже можно связать с деятельностью соответствующих политических партий. Абсолютного большинства голосов не было ни у кого, но обе «половины» («демократы» в широком смысле, оппонировавшие губернатору, и «управленцы» в широком смысле, поддерживающие его) обладали блокирующим пакетом. Депутатам для принятия решений приходилось договариваться. В ЗС 2-го созыва в конце его работы реализовался известный сценарий «борьбы по правилам».
Примером достижений ЗС 2-го созыва может служить Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга», принятый подавляющим большинством депутатов из всех фракций.
Примером вмешательства федеральных структур в политическую жизнь города можно назвать ситуацию с решением вопроса о возможности переизбрания губернатора В. Яковлева на 3-й срок. В середине сентября 2002 г. в Уставный суд города был направлен запрос депутатов МО «Полюстрово» с просьбой разъяснить: на первый или на второй срок в мае 2000 г. был избран губернатор В. Яковлев, и имеет ли он право выставлять свою кандидатуру на очередных губернаторских выборах? В ночь с 1 на 2 октября Уставный суд принял решение, согласно которому В. Яковлев в мае 2000 г. был избран на 2-й срок и поэтому не может быть избран на третий срок в 2003 г.
1 октября 2002 г. от имени Почетных граждан Санкт-Петербурга в ЗС был внесен законопроект об отмене ограничения сроков пребывания на посту губернатора. Депутаты даже не внесли этот вопрос в повестку дня; они дважды голосовали по этому поводу: первый раз за внесение — 18 депутатов, против — 6, второй раз за внесение — 17, против — 8 (для принятия изменений в Устав было необходимо 34 голоса, а в зале заседаний присутствовало только 25 депутатов). Таким образом, закон не только не был принят, но даже не обсуждался. Как известно, на губернаторских выборах 2003 г. победила В. Матвиенко, а Яковлев участия не принимал. Причинами такого «неоднозначного» поведения депутатов стало давление Кремля. Президентом уже почти 2 года являлся В. Путин, во главе Совета Федерации находился в то время его ставленник — бывший вице-спикер ЗС С. Миронов. Оба оказывают существенное влияние на фракции и отдельных депутатов ЗС (В. Путин — на фракцию «Единая Россия», на блок «Единая Россия», С. Миронов — на фракции «Невский диалог», «Воля Петербурга»), оба они не являются друзьями В. Яковлева10 и не желают его переизбрания.
9 Материалы Б. Л. Вишневского, любезно предоставлены автору настоящей статьи.
10 Во время избирательной кампании 1996 г. В. Путин руководил избирательным штабом
A. Собчака, который проиграл В. Яковлеву. В. Миронов был заместителем избирательного штаба
B. Путина на президентских выборах 2000 г.
Кроме всего прочего, избрание на 3-й срок противоречит Уставу города. В результате сторонников действующего губернатора по данному вопросу оказывается меньше, чем сторонников федеральных властей.
Подводя итог теме ЗС 2-го созыва, касаясь его политической структуры, можно выделить два периода: до 2002 г. и после. До 2002 г. мы видим настоящий хаос вместо политической структуры (инерция последних лет правления Б. Ельцина). Политическая структура ЗС 2-го созыва в данный период может быть охарактеризована как «атомизированная» (табл. 2).
Таблица 2. Политическая структура ЗС-2
Период Наиболее влиятельные депутатские блоки и фракции
1999 «Центр», «Промышленная», «Блок Юрия Болдырева», «Народовластие», блок «Петербургские районы»
1999-2001 «Наш город», «Городские районы», «Единство. Санкт-петербург», «Центр», блок «Петербургские районы», «Фракция разумного компромисса», «300-летие города», блок «Яблоко-Законность», «Яблоко», «Законность», «Союз правых сил», «Содружество»
2001-2002 «Союз», «Городские районы», «300-летие города», «Невский диалог», «Единство-Народная партия», блок «СПС — Яблоко», «СПС», «Яблоко», «Единая Россия», «Воля Петербурга», «Народовластие», блок «Единая Россия», блок «Согласие»
С 2002 г. начинает проявляться политическая структура, воспроизводящая партийную структуру в стране. В терминологии Ю. Г. Коргунюка, — это периферийная структура. За весь период деятельности ЗС 2-го созыва его фракции можно разделить на поддерживающих администрацию (губернатора) — «управленцев» и на оппозицию администрации (губернатору). В то же время реального влияния на решения и действия исполнительной власти фракции не имели.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ 3-ГО СОЗЫВА (2002-2007 гг.)
В первый год работы ЗС 3-го созыва сформировано множество фракций (табл. 3). Отметим, что наибольшее число депутатов вошло во фракцию «Единая Россия» — 10 человек. Уже в январе 2003 г. начался торг между фракциями по поводу избрания председателя. Главными конкурентами были председатель ЗС 2-го созыва С. Тарасов и его заместитель В. Тюльпанов. Тарасова поддерживали сторонники губернатора, депутаты фракций «Наш город», «Городские районы», «Единый Петербург», ориентировавшиеся на городскую власть. Тюльпанова поддерживали фракции, в большей степени связанные с федеральными структурами (фракция «Единая Россия»), а также депутаты, недовольные руководством С. Тарасова из фракций «Яблоко» (руководитель — М. Амосов), «Спортивная Россия» (руководитель — Д. Волчек), КПРФ-НПСР (руководитель — О. Корякин). Выиграл В. Тюльпанов; можно сказать, что федеральный ресурс оказался сильнее регионального.
К 2004 г. фракционная «вольница» заканчивается. В том году впервые в ЗС образованы фракции, каждая из которых связана с деятельностью определенной политической партии или партий. Сформированы следующие фракции: «Единая Россия» — 22 человека; «Демократическая» — 5 человек (из оставшихся депутатов фракций СПС и «Яблоко»); «Партия Жизни» — 6 человек (впоследствии сменившая название на «Справедливая Россия»); «Родина» — 7 человек; ЛДПР (на основе «Спортивной России») — 5 человек, «Народно-патриотическая» (на основе КПРФ-НПСР) — 5 человек. Отчетливо видно большинство фракции, представляющей партию власти. Во фракцию ЕР перешли многие депутаты из большинства других фракций, и к концу 2006 г. в ЗС 3-го созыва остались лишь фракции ЕР (24 человека из 48 депутатов), ЛДПР, «Родина» и «Справедливая Россия»11.
Губернатор В. Матвиенко (с 2003 г.) начинает опираться на ЗС и проводить через него практически без сопротивления все решения. В оппозиции к партии власти остались только депутаты фракции «Справедливая Россия» — налицо полное преобладание «управленцев».
До 2003 г. политическая структура ЗС-3 может быть отнесена к периферийной, а с избранием В. Матвиенко губернатором и членом политического совета ЕР становится псевдопартийной (не партии влияют на администрацию, а наоборот).
В 2005 г. был принят Генеральный план Санкт-Петербурга.
Продолжается ревизия законов, принятых в то время, когда было велико количество демократически настроенных депутатов.
Таблица 3. Политическая структура ЗС-3
Период Наиболее влиятельные депутатские блоки и фракции
2003 «Единая Россия», КПРФ-НПСР, «Яблоко», СПС, «Спортивная Россия», «Воля Петербурга», «Наш город», «Городские районы», «Единый Петербург»
2004-2007 «Единая Россия», «Народно-патриотическая», «Демократическая», ЛДПР, «Родина», «Партия Жизни», «Справедливая Россия»
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ 4-ГО СОЗЫВА (2007-2011 гг.)
ЗС 4-го созыва сформировало систему фракций, уже напрямую связанную с соответствующими политическими партиями.
Одним из первых Санкт-Петербург ввел у себя пропорциональную систему выборов. Депутаты ЗС 3-го созыва в конце срока своей работы приняли закон «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга"». Согласно таким изменениям, в состав ЗС избираются 50 депутатов по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые
11 Материалы Б. Л. Вишневского, любезно предоставлены автору данной статьи.
политическими партиями. Список кандидатов делится на общегородскую и территориальные части. В составе общегородской части списка может быть указано не более 3 кандидатов, территориальной части — не более 50 кандидатов, причем по каждой территории (всего город разделен на 53 территории) может быть указан только один кандидат. Отметим, что так (партийный список и территориальные округа) депутаты региональных легислатур не избираются больше нигде в России.
Все депутаты ЗС 4-го созыва были избраны 11 марта 2007 г. в ходе одно-туровых выборов по партийным спискам. По итогам голосования в городском парламенте представлены фракции следующих политических партий: «Единая Россия» (23 депутата), «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» (13), КПРФ (9) и ЛДПР (5). Политическая структура ЗС в точности повторяла структуру Государственной Думы, и так же, как Государственная Дума, ЗС 4-го созыва перестало быть местом для дискуссий. Депутаты практически без обсуждения штампуют решения, предлагаемые Правительством (к этому времени В. Матвиенко стала членом партии «Единая Россия» и вошла в ее политсовет). Фракции ЕР, КПРФ, ЛДПР составляют квалифицированное большинство и голосуют солидарно по важнейшим вопросам. Депутаты практически прекратили законотворческую деятельность.
В 2010 г. принимается поправка к Положению о депутатских группах, согласно которой состав фракций формируется автоматически по результатам выборов. Переходить из фракции во фракцию после поправок в федеральное законодательство стало невозможно, система стала стабильной и очень быстро превратилась в окостеневшее образование по одобрению предложений и принятию решений исполнительной власти.
Политическая структура ЗС 4-го созыва в соответствии с классификацией Ю. Г. Коргунюка с полным основанием характеризуется как псевдопартийная (Коргунюк, 2009).
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ 5-ГО СОЗЫВА (4 декабря 2011 г. — настоящее время)
Ситуация снова поменялась: в ЗС вновь после 4-летнего перерыва12 появилась фракция «Яблоко» (6 человек), возросла численность фракции «Справедливая Россия» (12 человек). У фракций ЕР (20), КПРФ (7) и ЛДПР (5) осталось большинство, но исчезло квалифицированное большинство. Политическая жизнь в ЗС 5-го созыва вновь активизируется. Об этом свидетельствуют: фактический переход из фракции СР во фракцию ЕР одного из депутатов; исключение из партии «Яблоко» трех членов фракции, исключение из партии КПРФ депутата соответствующей фракции, обсуждение и голосование по бюджету города на 2013-2015 гг., обсуждение и голосование, мягко говоря, странных инициатив депутата ЕР В. Милонова. Петербургский парламент вновь становится местом
12 На выборы ЗС 4-го созыва партия «Яблоко» не была допущена.
для дискуссий, местом, где обсуждаются политические и городские проблемы, где есть фракция партии власти — ЕР, есть фракции партий, голосующих солидарно с ЕР — ЛДПР, есть фракция, которая в одних случаях голосует солидарно с партией власти, в других — с оппозицией — КПРФ, и, наконец, есть реальная оппозиция партии власти — фракции «Яблоко» и СР.
Если рассмотреть соотношение идеологических (ценности) и личных (интересы) мотивов депутатов, то ясно видно преобладание личных интересов: интересы (главным образом, материальные и карьерные) превалируют над провозглашаемыми ценностями (честность, открытость, борьба с коррупцией) весь период деятельности Законодательного Собрания у большинства депутатов и большинства фракций — полное торжество теории рационального выбора.
Политическая структура ЗС 5-го созыва продолжает относиться к псевдопартийной, хотя теперь большинству (фракции ЕР и ЛДПР) становится труднее утверждать решения, предлагаемые губернатором и городской администрацией.
ЗС 5-го созыва продолжает свою работу. Очень любопытно, как скажется на политической структуре Законодательного Собрания увеличение числа политических партий, имеющих право участвовать в выборах, и как повлияет вероятный возврат к смешанной системе выборов. Подождем до 2016 г.
Литература
Артюшин С. М. Политические коалиции: проблемы теории и региональная практика // Известия РГПУ им. А. И. Герцена. 2006. № 22 (Artyushin S. M. Political СоаНйопэ: Problems of the Theory and Regional Practice//RGPU News of A. I. Herzen. 2006. No 22).
Горный М. Б. Автобиография Петербургского горсовета. Т. 2. СПб.: Изд-во Александра Са-занова, 2011. С. 105-108 (Gornyi M. B. Autobiography of St. Petersburg City Council. Vol. 2. St. Petersburg: Alexander Sazanov Publishing, 2011. P. 105-108).
Дюверже М. Политические партии. М.: Академический проект, 2000 (Dyuverzhe M. Political Parties. M. : Academic Project, 2000).
Коргунюк Ю. Г. Становление партийной системы в современной России. М.: ИНДЕМ, Московский городской педагогический университет, 2007 (Korgunyuk Yu. G. Formation of Party System in Modern Russia. M. : INDEM, Moscow Pedagogical University, 2007).
Коргунюк Ю. Г. Становление партийной системы в современной России: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. М., 2009 (Korgunyuk Yu. G. Formation of Party System in Modern Russia. The Abstract of the Doctoral degree of Political Sciences. M, 2009).
Лашманкин Е. А. Статус фракций политических партий в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012 (Lashmankin E. A. Status of Factions of Political Parties in the State Duma of Federal Assembly of Russia: Constitutional and Legal Research. The Abstract of the Candidate Degree of Jurisprudence. M., 2012).
Липсет С., Роккан С. Структурные размежевания, партийные системы и электоральные предпочтения. Предварительные замечания // Политическая наука. 2004. № 4. С. 204-234 (Upset S., Rokkan S. Structural Splits, Party Systems and Electoral Preferences. Preliminary Remarks // Political Science. 2004. No 4. P. 204-234).
Шашкова Я. Ю. Российская партийная система в условиях трансформации политического режима (конец ХХ — начало XXI в.): монография. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2009 (Shash-kova Ya. Yu. Party System of Russia in the Conditions of Transformation of a Political Regime (the End of XX — the Beginning of the XXI Century): the Monograph. Barnaul: Publishing House of Altai University, 2009).
