CC BY
20
КРИЗИС РЕГИОНАЛЬНЫХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ НА ВОСТОКЕ ЕВРОПЫ
Владимир Дунаев Резюме
Ослабление европейской восточной политики в значительной степени парализует региональные интеграционные процессы в Восточной Европе. Это хорошо заметно на примере ГУАМ. После непродолжительного оживления во второй половине 2010, связанного с надеждой вовлечь в этот региональный альянс Беларусь, ГУАМ вновь вернулся в состояние застоя.
Не стал 2011-й продуктивным и для другого европейского проекта на востоке Европы - программы Евросоюза «Восточное партнёрство». Косвенным признаком кризиса этой европейской программы явилось снижение обеспокоенности со стороны России активностью Евросоюза у её западных границ.
Евроазиатский нефтетранспортный коридор, несмотря на запуск в 2011 году, также не стал фактором интеграции стран, расположенных между Балтийским и Каспийским морями. Снижение уровня политической и экономической целостности региона усугубляется нарастающим конфликтом национальных исторических мифологий.
Тенденции:
• возрастающая энергия российской экспансии при одновременном снижении интереса со стороны Запада к буферной роли Восточной Европы ослабляют интеграционные процессы в регионе;
• кризис региональной солидарности проявляется в усилении конфликта национальных историко-политических мифов, уклонении от консолидированного выстраивания политики по отношению к Евросоюзу и России, утрате динамики крупных региональных транспортно-энерге-тических проектов.
Историческая политика
Международные регионы как воображаемые сообщества нуждаются в символической разметке территории с помощью транснациональных исторических мифов. Некоторое время на роль инструмента символической интеграции Восточной Европы претендовала Ягеллонская идея польской ответственности за судьбу восточных соседей. Польша пыталась предложить свое лидерство народам, некогда входившим в состав
Речи Посполитой, и закрепить его на всём пространстве от Балтийского до Каспийского морей. Но начиная с 2009 правящая партия «Гражданская платформа» начала успешно вытеснять Ягеллонскую парадигму идеологией подчинения польской восточной политики общеевропейской политике соседства. Отказ от ягеллонской мифологии не в последнюю очередь был мотивирован её неспособностью играть роль региональной исторической политики, примиряющей национальные исторические мифы.
Особенно враждебной по отношению к региональной историко-политической парадигме оказалась новая историческая политика Минска. После осторожных попыток в 2010 вписать белорусскую историю в восточно-европейский Грюн-вальдский миф Беларусь резко сменила вектор интеграционной риторики. Уже в январе 2011 на внеочередной сессии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь президент А. Лукашенко обвинил Польшу в наличии территориальных претензий к Беларуси.1 А 7 октября 2011 он заявил российским журналистам: «Они спят и видят, что граница Польши возле Минска проходит. Они никак не могут согласиться сегодня, что граница там, за Гродно. Это же восточные "крэсы"»2. Если первый раз Варшава не отреагировала на заявление белорусского лидера, то во втором случае посчитала нужным подчеркнуть, что не ставит под сомнение послевоенные границы в Европе.
На фоне отказа от ягеллонской идеи белорусские исторические инсинуации выглядят особенно беспочвенными и демонстрируют намерение подвести историческую базу под белорусско-польский политический конфликт. Разжиганию антипольских настроений также способствовал телевизионный сериал «Талаш». Специфическая интерпретация польско-советской войны 1919—1921 в этой экранизации повести Якуба Колоса Дрыгва призвана заместить образ восточно-европейского боевого братства, представленного в 5-серийном белорусском сериале Grunwald (2010), образом враждебного западного соседа.
В той же логике изоляции от Восточной Европы сформулированы и требования А. Лукашенко к белорусским истори-
См.: http://www.interfax.by/news/belarus/86782.
См.: http://president.gov.by/press107111.html.
кам покончить с «растворением нашего прошлого в истории как Польши, так и Литвы»3. Правильный исторический нар-ратив должен, с точки зрения властей, оправдывать восточный вектор интеграции Беларуси.
Если в 2011 Беларусь открыто порвала с идеей интеграции в восточно-европейском регионе, то другие страны региона, можно сказать, мало что сделали для гармонизации транснациональной истории.
Болевой точкой польско-украинских историко-политиче-ских отношений по-прежнему остаётся интерпретация «Волынской резни», которую Варшава рассматривает как геноцид польского населения в Украине в 1943 году. Как и прежде, Польшу и Украину разделяет отношение к Украинской повстанческой армии (УПА), ответственной за истребление поляков. И хотя сегодня официальный Киев старается не раздражать своих западных и восточных соседей героизацией участников националистических военных формирований, однако Варшава пока не может добиться определённой оценки их действий в отношении польского населения.4
Разлад в интерпретациях прошлого продолжает осложнять взаимоотношения между Литвой и Польшей. Уже, казалось, забытое переплетение истории и текущей политики в отношениях между странами вновь напомнило о себе новым всплеском историко-политического конфликта в 2011 году. Новый закон об образовании, нарушающий, по мнению польского меньшинства, его языковые права, реанимировал взаимные претензии относительно исторического статуса Виленского края, в котором проживает большинство поляков. Историческая политика актуализировалась благодаря усилиям обеих
3 См.: http://news.tut.by/it/272771.html.
4 Событием, которое даёт надежду на преодоление историко-полити-ческого конфликта вокруг «Волынской резни», можно было бы считать публикацию в 2011 книги Владимира Вятровича Друга польсько-укратська вшна. 1942—1947 у документах ОУНта УПА. Этот украинский историк, в прошлом возглавлявший архив национальной службы безопасности, попытался предложить компромиссную интерпретацию событий 1943 года на Волыни — как эпизод польско-украинской войны, а не акт геноцида. Однако эта интеллектуальная провокация пока не привела к заметному сближению историко-политических интерпретаций по обе стороны польско-украинской границы.
сторон, а развитие польско-литовских отношений, по мнению некоторых экспертов, в 2011 достигло точки замерзания.
Литовские опасения, связанные с возможными историческими претензиями белорусских националистов в отношении Виленского края, порождают подозрительность и недоверие к белорусской оппозиции. В феврале 2011 в ходе дискуссии, прошедшей в Посольстве Литвы в Брюсселе, эта точка зрения на исторические угрозы целостности литовского государства нашла поддержку у евродепутатов из Литвы. На фоне недоверия к демократическим силам в соседней стране режим Лукашенко кажется некоторым литовским политикам не самой плохой альтернативой.
Усиливающаяся политизация истории почти во всех странах на востоке Европы всё больше тормозит интеграционные процессы в этом регионе, порождая взаимное недоверие между государствами и народами.
Институциализация регионального сотрудничества
В истории ГУАМ — Организации за демократию и экономическое развитие — 2010 год ознаменовался всплеском надежды на обновление и последующим разочарованием в попытке расширить состав организации за счёт Беларуси. Изначально геостратегическая значимость ГУАМ во многом определялась перспективой создания транспортно-энергетического коридора от Каспия до Балтики. В этом меридиональном проекте было место и для Беларуси, которая в 2010 продемонстрировала, что в состоянии повлиять на стратегическое решение начать транспортировку углеводородов по Евроазиатскому нефтетранспортному коридору. Маршрут, который на протяжении многих лет оставался миражом восточно-европейской геополитики, казалось, мог воплотиться в реальность благодаря участию Беларуси.
Однако резкий поворот Минска в сторону тесного союза с Россией в декабре 2010 разрушил надежды на расширение ГУАМ. Хотя А. Лукашенко не отверг возможности двустороннего сотрудничества со странами, входящими в состав этого альянса, он исключил региональный формат политико-экономического взаимодействия.
С другой стороны, и сами региональные проекты переживали кризис, не находя эффективных ответов на стратегические вызовы. Одним из таких вызовов для единства ГУАМ явилось неожиданное подписание 18 октября 2011 на заседании Совета глав правительств СНГ нового Договора о зоне свободной торговли в СНГ двумя из четырёх членов региональной организации. Украина и Молдова, прежде критиковавшие это соглашение, присоединились к шести другим подписантам. Зона свободной торговли существует и в ГУАМ: она сложилась к 2006 году, когда организация находилась на пике свой активности.
На Пятнадцатом саммите министров иностранных дел (СМИД) ГУАМ 29 сентября 2011 участники встречи оптимистично оценили перспективы взаимного экономического сотрудничества. В заявлении, принятом на саммите, отмечено, что страны ГУАМ успешно преодолевают последствия кризиса 2010 и выходят во взаимной торговле на предкризисный уровень. Среди целей организации намечены удвоение взаимной торговли в течение пяти лет, создание стабилизационного фонда и др. Желая придать импульс имплементации конкретных программ и проектов, СМИД принял План действий ГУАМ по дальнейшей активизации отраслевого сотрудниче-ства.5 Однако спустя три недели часть стран ГУАМ присоединилась в Санкт-Петербурге к договору о зоне свободной торговли СНГ, что свидетельствует о слабой степени координации действий среди стран-членов ГУАМ, а также о том, что организация переживает кризис солидарности.
Ни одна из миссий организации не выполняется удовлетворительным образом. Так, российская агрессия против Грузии в 2008 отчётливо показала, что ГУАМ не в состоянии консолидировано противостоять внешним угрозам, не имея в своём распоряжении действенных механизмов урегулирования конфликтов. Варшавское заявление СМИД, принятое на полях Форума «Восточного партнёрства» 29 сентября 2011, фактически перекладывает заботу о разрешении конфликтов на Евросоюз.6
2011 год не принёс особого оживления в реализацию миссии повышения энергобезопасности стран ГУАМ и его евро-
См.: http://guam-organization.org/node/1215.
Там же.
пейских соседей. Запуск нефтепровода «Одесса — Броды» не вылился в масштабный транзит углеводородов из района Каспия в Европу. Остались в прошлом амбициозные энергофорумы, на которые собирались лидеры многих стран от Балтийского до Каспийского морей. Об утрате привлекательности ГУАМ как интеграционного образования свидетельствует и тот факт, что, вопреки уставу, с 2008 года не проводятся саммиты руководителей государств.
Кризис ГУАМ связан не только с появлением новой программы Евросоюза «Восточное партнёрство», но и с падением интереса США и Евросоюза к интеграционной политике на востоке Европы. Однако не меньшую роль сыграл и уход со сцены двух региональных лидеров. Трагическая гибель 10 апреля 2010 президента Польши Леха Качиньского и поражение на президентских выборах 2010 в Украине Виктора Ющенко обезглавили региональную политику. В 2011 уже никто из руководителей государств не пытался примерить на себя эту лидерскую роль.
Восточное партнёрство
Приоритетом программы «Восточное партнёрство» (ВП) является поддержка планов двустороннего сотрудничества стран Восточной Европы и Южного Кавказа с Евросоюзом, а не развитие региональной интеграции на восточных границах последнего. Однако в рамках многостороннего сотрудничества эта программа способна выполнять некоторые функции региональной инициативы.
Конечно, трудно ожидать, что страны постсоветского пространства с различными геополитическими установками, а порой и с несовместимыми интересами смогут создать единое политико-экономическое пространство. Вместе с тем 2011-й дал примеры впечатляющей солидарности этих шести стран
перед лицом попыток Евросоюза оказать давление на Беларусь.
Первый незапланированный демарш предприняли спикеры парламентов «шестёрки» в ответ на решение Европарла-мента начать работу «Евронеста» без участия Беларуси. С октября 2009 рабочая группа по созданию Парламентской ассамблеи Евросоюза и стран-участниц ВП безуспешно пыталась
найти компромисс в вопросе участия белорусской делегации в работе ассамблеи, поскольку выборы в парламент Беларуси не соответствуют стандартам ОБСЕ. Третьего мая 2011 Евро-парламент принял решение начать работу «Евронеста» без белорусской делегации вопреки позиции парламентариев из стран-партнёров. Во второй раз Евросоюз столкнулся с солидарной позицией стран-партнёров при попытке включить в итоговую декларацию саммита «Восточного партнёрства», проходившего 29 — 30 сентября 2011 в Варшаве, специального параграфа, критикующего Беларусь за нарушение фундаментальных прав и свобод граждан своего государства.
Какими бы ни были мотивы этих демаршей, в 2011 программа «Восточное партнёрство» начала превращаться в площадку для демонстрации политической солидарности стран региона. Преодоление внутренних противоречий в этом мозаичном пространстве постсоветских государств во многом явилось ответом на попытку Евросоюза навязать странам-партнёрам свои политические стандарты. Этот эффект никак не был запланирован европейцами. В значительной степени он отразил растущее разочарование в продуктивности «Восточного партнёрства».
Косвенным признаком кризиса этой европейской программы можно считать снижение обеспокоенности со стороны России активностью Евросоюза у её западных границ. Масштабные модернизационные проекты, на которые изначально возлагались большие надежды со стороны участников ВП, не вышли на уровень реализации ввиду серьёзных проблем в финансировании. Нежелание Запада обострять отношения с Россией и острая конкуренция за ресурсы со стороны Средиземноморского союза заставляют сомневаться в том, что ВП имеет хорошую геополитическую перспективу. Хотя документ Европейской комиссии «Новый ответ на перемены в соседних странах»7 призывает развивать оба измерения политики соседства, симпатии большинства членов Евросоюза отданы южному направлению.
В Европе в прошедшем году заметно усилились позиции Франции и её союзников, настаивающих на перераспределе-
См.: http://eeas.europa.eu/delegations/russia/press_comer/all_news/ news/2011/20110525 ru.htm.
нии средств в пользу того, что уже неофициально именуют «новой Римской империей». Притом что уже сейчас две трети средств программы поддержки политики соседства на 2007 — 2013 гг. направляются на юг. В письме семи стран Евросоюза (Франции, Италии, Словении, Греции, Испании, Кипра и Мальты) на имя Кэтрин Эштон аргументом в пользу увеличения доли финансирования программ со странами, расположенными на южном берегу Средиземного моря, заявлен непропорционально низкий уровень поддержки этих стран по сравнению со странами ВП. Если житель Молдовы получает в среднем EUR 25 из бюджета Евросоюза, то на одного тунисца приходится EUR 7, а египтянина — EUR 1,8.
Восточная политика Евросоюза быстро теряет энергию экспансии, и это успокаивает Россию, но вызывает тревогу у традиционного оператора этой политики — Польши, которая особенно озаботилась подобной тенденцией в период своего председательства в Евросоюзе в 2011 году. Отказавшись от самостоятельной восточной политики, эта страна намерена сохранить своё влияние на постсоветских соседей, используя для этого европейские инструменты. Союзником Польши в сохранении восточного измерения европейской политики является Германия, которая хотела бы умерить растущее влияние Франции на внешнеполитический курс Евросоюза. Однако эта затейливая игра интересов пока не привела к повышению эффективности региональных проектов «Восточного партнёрства».
Региональный транспортно-энергетический кластер
В предыдущие годы складывалось впечатление, что наметившееся развитие трансъевропейских и международных транспортных коридоров, и прежде всего 9-го интермодального коридора, связывающего север и юг Европы и продолжающегося по маршруту Великого шёлкового пути до нового индустриального района на северо-западе Китая, а также меридиональный Евроазиатский нефтетранспортный коридор (ЕАНТК) переброски энергоносителей из района Каспия в Западную Европу способны в ближайшем времени создать мощный ресурс интеграции стран региона. 2011-й год заставил сомневаться в реалистичности и таких проектов.
Важнейшим элементом ЕАНТК является украинский нефтепровод «Одесса — Броды», длительное время эксплуатировавшийся в реверсном режиме для прокачки российской нефти. Украина была вынуждена реанимировать ЕАНТК, после того как в середине 2010 Россия прекратила поставки нефти по маршруту «Броды — Одесса» и частично осушила южную ветку нефтепровода «Дружба», а Беларусь предложила заполнить эту трубу азербайджанской нефтью. Семнадцатого января 2011 ОАО «Укртранснафта» и ЗАО «Белорусская нефтяная компания» (БНК) подписали договор о транзите в 2011 — 2012 украинской стороной 4 млн т нефти ежегодно по нефтепроводу «Одесса — Броды» до Мозырского НПЗ в Беларуси. Согласно документу, по трубе будет прокачиваться азербайджанская нефть в порядке замещения венесуэльской нефти. Проект заработал 13 февраля 2011 года.
Хотя Минску удалось инициировать перевод нефтепровода в аверсный режим, отвечающий первоначальному замыслу создания ЕАНТК, это не стало мотором дальнейшего развития проекта. Непрозрачность нефтяных контрактов с Венесуэлой и Азербайджаном, недостаточно ясная экономическая мотивация закупок каспийской нефти, сомнение в способности обеспечить загрузку нефтепровода, политические риски, связанные с усиливающейся зависимостью Беларуси от России и развивающимся конфликтом с Западом, — эти факторы не способствуют росту доверия к Минску как партнёру по созданию регионального экономического кластера. Подписанный 15 декабря 2011 в Москве протокол по согласованию условий поставок российской нефти в Беларусь в 2012 — 2015 гг. окончательно лишил поставки азербайджанской нефти на Мозырский НПЗ экономического смысла.
Сомнения в том, что Беларусь сможет обеспечить загрузку нефтепровода «Одесса — Броды», имелись с самого начала. В 2011 белорусы прокачали только четверть из 4 млн т нефти. Условия соглашения между «Укртранснефтью» и БНК до 2013 позволяют Украине получать плату за транзит законтрактованных 4 млн т в год, даже если Беларусь не будет перекачивать полный объём. В сентябре 2011 посол Украины в Минске В. Тихонов подтвердил, что белорусские власти исправно платят за аренду нефтепровода «Одесса — Броды», а
также подчеркнул, что проект выгоден Беларуси и Украине как экономически, так и политически.8
Эти выгоды, видимо, не связаны напрямую с объёмом прокачиваемой нефти. В Украине называют то, что происходит с нефтепроводом «Одесса — Броды», «энергетическим иллюзионом». В последнее время каждый год начинается с заявлений о значительном увеличении поставок азербайджанской нефти через украинскую нефтетранспортную систему, а в конце года выясняется, что эти объёмы не обеспечены потребностями. Но это не мешает на следующий год объявлять о новых захватывающих перспективах. И Беларусь, несмотря на договоренности с Россией, охотно поддерживает разговоры на эту тему. Таким образом, трубопровод «Одесса — Броды» как политический инструмент исправно выполняет свою функцию: Россия оказывает давление на транзитные страны через политику обходных маршрутов доставки углеводородов, в то время как у этих стран есть свои ответы на вызов.
В постоянном торге с Россией Украина и Беларусь продолжают делать ставку на трубопровод «Одесса — Броды», однако каждая сторона играет за себя и не готова считаться с планами другой. И это придаёт сомнительный оттенок планам развития ЕАНТК. Правда, у этого проекта ещё есть перспективы в случае подключения к нему Польши. В течение 2011 украинская сторона пыталась получить ясный ответ об участии Польши в ЕАНТК. Однако польская сторона обусловливает начало работ по достройке участка трубопровода «Броды — Полоцк — Гданьск» наличием ясных экономических перспектив проекта. Во время визита в Киев в апреле 2011 польский премьер Д. Туск попытался ответить на обеспокоенность украинской стороны призывом «перейти от политических деклараций к совместному решению финансовых и организационных проблем в направлении экономического результата»9.
Этот экономический результат не в последнюю очередь зависит от наличия потребителей каспийской нефти в Польше. Польское правительство безуспешно попыталось выставить
См.: http://president.org.ua/news/news-308128.
См.: http://www.unn.com.ua/ru/news/331233-polsha-zainteresovana-v-realizatsii-proekta-odessa—brody—plotsk—gdansk—d.-tusk/?print.
на продажу госпакет в 53.2% акций компании «Лотос», владеющей четырьмя НПЗ, в том числе и нефтеперерабатывающим заводом в Гданьске. Привлечь к покупке этого госпакета пока не удалось ни украинский, ни азербайджанский бизнес.
Не удалось заинтересовать проектом достройки ЕАНТК также и Казахстан. Если Варшава не возьмёт на себя активную роль в развитии ЕАНТК, нельзя исключить, что Украина вынуждена будет пожертвовать первоначальной функцией нефтепровода «Одесса — Броды» как элемента системы региональной и европейской энергетической безопасности ради текущих экономических и политических целей.
Несколько иначе обстоит дело с транспортно-логистиче-ским кластером. В 2011 интеграционные возможности 9-го панъевропейского транспортного коридора были вновь актуализированы. После кризиса 2010, когда транспортно-логис-тические проекты типа контейнерных поездов «Викинг» и «Зубр», способных мобилизовать транзитный потенциал Восточной Европы для развития региональных связей, по сути, утратили перспективу, 2011-й вдохнул в них новую жизнь. До 2011 грузопотоки замыкались практически в пределах Литвы и Беларуси. Выход грузов к черноморским портам блокировался неблагоприятными условиями перевозок через Украину. Хотя формально существовал интермодальный маршрут от Клайпеды до Ильичевска, по украинскому плечу проходило не более 10% грузов. Это лишало маршрут главной цели: соединить северную Европу с азиатскими рынками.
В результате затянувшихся переговоров в 2011 году удалось решить несколько ключевых проблем. Во-первых, 13 июля 2011 постановлением Кабинета министров Украины снята значительная часть препятствий для полноценного функционирования украинского отрезка маршрута. С открытием с 19 января 2012 регулярного курсирования поезда «Викинг» по территории Украины только за первый месяц грузооборот возрос в 4,8 раза. Во-вторых, объявлено, что к проекту «Викинг» присоединились Молдова и Грузия, ведутся переговоры о подключении Азербайджана, Турции и Сирии.
Эти перемены делают более реалистичным включение стран Восточной Европы в транзит грузов между Евросоюзом и Китаем, а также другими азиатскими рынками через Кавказ с использованием 9-го транспортного коридора. Вместе с
тем нельзя не отметить, что развитие этого транспортно-ло-гистического комплекса в значительной степени свободно от намерений использовать его для целей политической интеграции региона.
Заключение
2011 год для Восточной Европы прошёл под знаком нарастающей дезинтеграции и кризиса региональной солидарности. Внутренние проблемы и противоречия государств в этом географическом пространстве усиливаются возросшей энергией российской экспансии и снижением интереса со стороны Запада к процессам регионализации на востоке Европы. Меридиональные политические и экономические связи в регионе, способствовавшие сохранению и усилению его целостности в прежние годы, пока не выдерживают напора сил, разрывающих его между Востоком и Западом.
