CC BY
124
МИРОВАЯ ПОЛИТИКА
ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА УКРАИНЫ В ПОСТСОВЕТСКУЮ ЭПОХУ
Ю.В. Боровский
Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России. Россия, 119454, Москва, проспект Вернадского, 76.
После распада Советского Союза Украина попала практически в непреодолимую зависимость от импортных нефтегазовых ресурсов, но при этом унаследовала статус ключевого транзитного государства, контролирующего основные потоки углеводородов из России в Европу. Эти два обстоятельства создали почву для глубокого, во многом политизированного и зачастую непримиримого соперничества в треугольнике Украина-Россия-Запад.
В постсоветские годы украинские власти, независимо от их политической принадлежности, пытались диверсифицировать российские поставки углеводородов как за счёт снабжения из третьих стран, так и наращивания собственной добычи. При этом Киев, критически воспринимая любые проекты РФ по строительству нефтегазовых магистралей в обход Украины (например, «Северный поток-1,2», «Южный поток», др.), всячески затягивал решение вопроса о передаче газотранспортной системы страны под международное управление с участием «Газпрома». Кроме этого, Киев стал активно приглашать западные энергетические компании на украинский рынок, надеясь, что им удастся наладить добычу существенных объёмов нефти и газа в стране. Такая линия поведения украинского руководства в немалой степени противоречила интересам РФ, однако она была единодушно поддержана Вашингтоном и Брюсселем как в 1990-е, так и последующие годы.
Украинские власти, дистанцировавшись от многостороннего энергетического сотрудничества с участием России, отдали в конечном итоге предпочтение прозападным международным энергетическим институтам: ГУАМ, Договор к энергетической хартии, Энергетическое сообщество. При содействии Вашингтона и Брюсселя Киев инициировал два проекта («Евразийский нефтетранспортный коридор», «Белый поток»), призванные обеспечить поставки каспийской нефти и газа на Украину и в Европу, минуя Россию.
Ключевые слова: российско-украинские энергетические отношения; американо-украинские энергетические отношения; энергетическое соперничество на постсоветском пространстве; нефтегазовые проекты с участием России и Украины; энергетическая геополитика.
Обретя независимость, Украина превратилась в ярко выраженного импортера углеводородных ресурсов. В 1992 г. некогда союзная республика в составе СССР добыла на своей территории 4,5 млн тонн нефти и 22,1 млрд куб. м газа, а потребила в разы больше: 42,9 млн тонн нефти и 113,4 млрд куб. м газа соответственно [6,14]. Таким образом, в первый год после распада Советского Союза Украина смогла только на 10% обеспечить себя собственной нефтью и на 19% - собственным газом. Остальные объёмы были импортированы из России. В последующие годы Украине, не располагающей значительными нефтегазовыми запасами, удалось лишь частично улучшить ситуацию с импортом углеводородов (см. таблицу №1). Причём произошло это главным образом в силу глубокого экономического спада в стране, сопровождавшегося существенным сокращением потребления углеводородов. Участие НАК «Нафтогаз Украины» в нефтедобывающем проекте в Египте, который с 2010 г. даёт украинским потребителям определённые объёмы нефти, не изменил сложившегося положения дел. Например, в 2014 г. НАК получил в указанной североафриканской стране только 264 тыс. т нефти [3].
Примечательно, что уже в самом начале 1990-х гг. украинское руководство всерьёз озаботилось проблемой высокой зависимости страны от импортных углеводородов, причём всецело поступающих из России или третьих стран (прежде всего, Казахстана, Туркменистана), но обязательно через российскую территорию. Тогда в Киеве исходили из того, что Украина, обладающая стратегическим транзитным местоположением и унаследованной от СССР ключевой энерготранспортной инфраструктурой, по крайней мере, в среднесрочной перспективе не останется без российских и центрально-азиатских углеводородов, и даже вправе требовать льготных условий их поставок для собственных нужд. Держа в голове такое преимущество, Л.М. Кравчук, а также все его преемники на высшем государственном посту Украины, независимо от их политической ориентации, занялись решением двух ключевых задач, поставленных
перед страной в сфере энергетики. С одной стороны, они пытались во что бы то ни стало сохранить статус Украины как главного транзи-тера энергоносителей России и прочих сырьевых государств СНГ, с другой, - сбалансировать долю углеводородов, поступающих в страну из РФ: либо за счёт наращивания собственной добычи, либо за счёт поставок из третьих стран, но обязательно в обход российской территории. Решение поставленных задач сулило Украине немало дивидендов: энергетическая независимость от РФ, скидки на российское и центрально-азиатское углеводородное сырьё, стабильные валютные платежи за транзит и, как следствие, более высокий внешнеполитический статус. Бесспорно, такая стратегическая линия Киева в немалой степени противоречила интересам РФ, но тем не менее она была единодушно поддержана Вашингтоном и Брюсселем как в 1990-е, так и последующие годы.
Первые энергетические инициативы Киева
Основные надежды Киева в вопросе диверсификации источников нефтегазового импорта изначально и в последующем были связаны с ближневосточными и каспийскими поставщиками энергоресурсов. Располагая выгодным местоположением, а также построенными ещё во времена СССР магистральными трубопроводами, морскими терминалами и другими элементами транспортной инфраструктуры, обретшая независимость Украина уже в недалекой перспективе планировала стать важнейшим звеном будущих энерготранспортных коридоров из Азии в Европу. При этом поддержка данного устремления Киева со стороны Вашингтона и Брюсселя должна была стать определяющей.
Так, в начале 1992 г. Киев достиг согласия с Тегераном о бартерном обмене товарами в период до 1995 г. Как писала The Oil and Gas Journal, Украина брала на себя обязательство поставлять в ИРИ нефтепродукты, нефтяное, нефтехимическое и металлургическое оборудование, и даже оружие, а получать за них иранские углеводороды: примерно 50-70 млн тонн нефти и 75 млрд куб. м газа в год. Для организации транспортировки столь внушительных объёмов энергоре-
Таблица №1.
Нефтяной и газовый баланс Украины в 1992-2015 гг.
Добыча нефти, млн т в год Потребление нефти, млн т в год Доля импортной нефти, % Добыча газа, млрд куб. м в год Потребление газа, млрд куб. м в год Доля импортного газа,%
1992 4,5 42,9 90 22,1 113,4 81
1995 4,1 19,0 78 17,4 85,4 80
1999 3,7 12,8 71 18,1 75,7 76
2005 4,4 13,7 68 20,6 76,4 73
2010 3,6 12,6 71 20,5 57,6 64
2014 2,7 10,2 74 20,5 42,6 52
2015 2,5 8,4 70 19,9 33,8 41
Источник: [1,3,6,14].
сурсов стороны договорились реализовать ряд инфраструктурных проектов с участием Азербайджана и Казахстана [17].
Подключившись к проектам TRACECA (Transport Corridor Europe Caucasus Asia) и INOGATE, реализуемых под эгидой Европейского союза без участия России, Украина рассчитывала стать транзитным звеном при будущей транспортировке каспийских ресурсов в Европу. Надеялся Киев и на участие иностранных компаний в разработке нефтегазовых месторождений Крыма. В 1992-1993 гг. им были заключены соглашения с тремя малоизвестными западными корпорациями, которые получили лицензии для работы на полуострове.
Тем не менее, со временем стало очевидно, что всем выше обозначенным планам не суждено было осуществиться. Так, украинские проекты по импорту иранских энергоносителей натолкнулись на непреодолимые технические и политические преграды и утратили всякую перспективу. Усилия иностранных компаний в Крыму не увенчались успехом. Европейский союз в рамках проектов TRACECA и INOGATE не стал создавать инфраструктуру по транспортировке каспийских энергоресурсов в Европу через украинскую территорию.
Есть основания полагать, что в первой половине 1990-х гг. США и ведущие страны ЕС пока ещё формулировали свою стратегию в отношении энергетического статуса Украины, что в конечном итоге обрекло на неудачу первые начинания украинских властей в области энергетики, описанные выше. В дальнейшем по мере нарастания противоречий между Западом и Россией западная поддержка Украины, включая её энергетические проекты, будет становиться более заметной и интенсивной.
Ставка Украины на «Евразийский нефтетранспортный коридор»
Потерпев первые неудачи, Киев не сдался и в середине 1990-х гг. предложил использовать территорию Украины для транспортировки «ранней»1 каспийской нефти. Так родилась идея создания «Евразийского нефтетранспорт-ного коридора» (далее ЕНК) по маршруту Баку-Супса-Одесса-Броды-Европа. Эта идея получила первое практическое воплощение после того, как при американском посредничестве президенты Грузии и Азербайджана Эдуард Шеварднадзе и Гейдар Алиев подписали в марте 1996 г. соглашение о транспортировке «ранней» азербайджанской нефти по магистрали Баку-Супса (Супса - черноморский порт Грузии), построенной по большей части в советские годы и не работающей с момента распада СССР. В 1999 г. этот трубопровод был введен в строй и стал транспортировать 100 тыс. баррелей в сутки (5 млн тонн в год). В 2002 г. пропускная способ-
ность трубопровода была доведена до 145 тыс. баррелей в сутки (7 млн тонн в год).
Выбор маршрута ЕНК был неслучаен. «Ранняя» азербайджанская нефть поступала в грузинский порт Супса и затем отправлялась на мировые рынки через перегруженный турецкий пролив Босфор, находящийся в непростой экологической ситуации. Украина предлагала решение проблемы. По её замыслу, азербайджанскую нефть, доставляемую в Супсу, можно было отправлять на танкерах в Одессу и далее по трубопроводу в украинский город Броды, находящийся на пути южной ветки нефтепровода «Дружба». Таким образом каспийская нефть могла бы попадать в Европу, минуя Россию.
Сооружение первой очереди трубопровода Одесса-Броды протяженностью 674 км и мощностью 180-300 тыс. баррелей нефти в сутки (9-15 млн т в год) началось в 1996 г. и завершилось в августе 2001 г. Примерно в эти же сроки под Одессой был построен специальный нефтяной терминал «Южный», способный обслуживать нефтяные танкеры дедвейтом 100 тыс. тонн. Желая развить успех, Киев стал прорабатывать идею строительства второй очереди трубопровода Одесса-Броды и доведения совокупной мощности магистрали до 900 тыс. баррелей в сутки (45 млн тонн в год). Также на повестке дня появился проект продления нового украинского нефтепровода до Польши или Германии. Европейская комиссия, правительства США, Польши, Венгрии и ряда других восточноевропейских стран публично поддержали данные инициативы. Фактически речь шла о создании альтернативного, независимого от России канала снабжения Европы каспийской нефтью.
В итоге после многомесячных консультаций в мае 2003 г. была подписана трёхсторонняя декларация Украины, Польши и ЕС о поддержке проекта транспортировки каспийской нефти по маршруту Одесса-Броды-Плоцк (Польша) -Вильгельмсхафен (Германия). В декларации создание украинско-польско-немецкого нефтепровода было названо необходимой составляющей энергетической безопасности ЕС [21]. Несколько позже, в январе 2004 г., вице-премьеры Украины и Польши завизировали договор о сооружении нефтепровода Броды-Плоцк, на основании которого польская государственная компания PERN Przyjazn и «Укртранснафта» создали впоследствии совместное предприятие «Сарматия» для ведения необходимых строительных работ.
Тем не менее, несмотря на все усилия Киева, а также мощную лоббистскую поддержку Вашингтона и Брюсселя, задействование потенциала организации ГУАМ, нефтепровод Одесса-Броды, сданный в эксплуатацию в августе 2001 г., на протяжении трёх лет оставался в нерабочем состоянии. Строительство участка Броды-Плоцк так и не началось. Украина вместе
1 Под «ранней» каспийской нефтью понималась первая шельфовая нефть Азербайджана, добываемая на месторождении Чираг.
с США тщетно пытались найти нефтедобывающие компании, готовые использовать маршрут Одесса-Броды для прокачки своей нефти в Европу. Основные надежды Киев возлагал на Азербайджан, представители которого не только отказывались заключать контракты на поставку нефти в Одессу, но и предупреждали украинских коллег о том, что после полномасштабной разработки каспийской мегаструктуры Азери-Чи-раг-Гюнешли основные потоки азербайджанских углеводородов потекут не по пути Баку-Супса, а в Турцию - по трубе Баку-Тбилиси-Джейхан (БТД). Украинский маршрут рассматривался в Баку только в качестве запасного варианта - на случай возникновения трудностей при транспортировке нефти через турецкие проливы. Попытки Вашингтона принудить работающую в Казахстане американскую корпорацию Chevron экспортировать каспийскую нефть через Украину также оказались безрезультатными.
В июне 2004 г. Киев, признав, по сути, провал своей политики в области диверсификации нефтяного импорта, согласился использовать трубопровод Одесса-Броды в реверсивном режиме и прокачивать по нему российскую нефть к черноморскому побережью для последующей отправки на экспорт морским путем. Не удивительно, что подобное решение вызвало на Западе лишь недоумение и негодование. Например, американский посол на Украине Джон Е. Гербст заявил об отсутствии логики в действиях украинских властей, поскольку транспортировка каспийской нефти в Европу из Одессы в Броды должна была стать, по его мнению, большим шагом Украины к её энергетической независимости [22].
Работать в реверсивном режиме трубопровод Одесса-Броды начал в четвёртом квартале 2004 г. и так он функционировал вплоть до середины 2010 г. Даже приход к власти на Украине «оранжевой коалиции» во главе с В.А. Ющенко и Ю.В. Тимошенко, состоявшийся в январе 2005 г., не остановил прокачку российской нефти к побережью Чёрного моря, хотя попытки воссоздать «Евразийский нефтетранспортный коридор» предпринимались неоднократно, в том числе при активной поддержке Вашингтона и Брюсселя.
Заветная мечта украинской власти вне зависимости от её политической принадлежности сбылась лишь осенью 2010 г. и произошло это не благодаря усилиям Запада, а сугубо в силу белорусско-венесуэльской сделки. Так, в ноябре 2010 г., уже при новом президенте В.Ф. Януковиче, нефтепровод Одесса-Броды впервые стал использоваться в изначально задуманном направлении. По нему потекла венесуэльская нефть в Белоруссию для переработки на Мозыр-ском НПЗ. Фактически перекачивалась азербайджанская нефть, а компания-поставщик в лице Petroleos de Venezuela (PDVSA) отдавала свою нефть партнерам из Азербайджана на американском рынке по схеме SWAP.
Согласно двухлетнему контракту, в 2011 г. Белоруссия должна была получить 4 млн тонн каспийской нефти транзитом через Украину, однако по экономическим причинам был прокачен только 1 млн тонн [8]. С конца 2011 г. поставки были вовсе прекращены, и нефтепровод Одесса-Броды в очередной раз оказался невостребованным на продолжительный срок. В октябре
2013 г. PERN Przyjazn официально отказалась финансировать строительство нефтепровода Броды-Плоцк, сославшись на неизменное отсутствие каспийской нефти. В результате, в начале 2014 г. из Брод в Одессу снова потекла российская нефть для загрузки Одесского нефтеперерабатывающего завода.
Госпереворот, случившийся на Украине в феврале 2014 г., привел к остановке Одесского НПЗ и, как следствие, нефтепровода Одесса-Броды. Новые украинские власти вполне ожидаемо обратились к Польше с предложением возобновить переговоры относительно продления нефтепровода Одесса-Броды на польской территории. Такие переговоры начались в апреле
2014 г., однако, как и прежде, непреодолимым препятствием стало отсутствие контрактов на прокачку каспийской нефти через территорию Украины в Польшу.
«Белый поток» и газовая независимость Украины
В 2005 г. правительство Украины во главе с Ю.В. Тимошенко выступило с идеей строительства трансчерноморского газопровода «Белый поток» (англ. White Stream) для транспортировки азербайджанского, в перспективе туркменского газа на Украину и далее в Европу. В «Энергетической стратегии Украины на период до 2030 г.», одобренной кабинетом министров в марте 2006 г., было предложено четыре возможных маршрута прокладки «Белого потока». В качестве стартовых точек назывались Супса (Грузия) и Трабзон (Турция), конечных - Феодосия и Одесса. Мощность «Белого потока» оценивалась на уровне 8-32 млрд куб. м в год. К удивлению экспертов, в стратегии допускалось параллельное строительство газопровода Nabucco практически аналогичной мощностью (10-23 млрд куб. м в год), идущего из Турции через Балканы в Австрию и являющегося прямым конкурентом «Белого потока» [9].
В 2006-2007 гг. проект «Белый поток», призванный ко всему прочему объединить страны ГУАМ для получения недорого азербайджанского и туркменского газа, активно обсуждался на различных международных площадках. Например, он был представлен на Венском газовом форуме (май 2007 г.) и Конференции по энергетической безопасности в Вильнюсе (Energy Security Conference, октябрь 2007 г.). В мае 2008 г. «Белый поток» получил одобрение Европейской комиссии в качестве «проекта общего интереса» (англ. Project of Common Interest) и «приоритетного проекта» (англ. Priority Project), что
позволяло рассчитывать на его финансирование через инструменты Трансъевропейской энергетической сети (TEN-E). В апреле 2010 г. еврокомиссар по энергетике Гюнтер Эттингер, выступая на Энергетическом форуме в Ашхабаде, недвусмысленно заявил, что Европейская комиссия продолжит активно поддерживать усилия по созданию Южного газового коридора, одной из составляющей которого является «Белый поток» [23].
К разочарованию Киева, «Белый поток», отданный в управление лондонской компании GUEU - White Stream Pipeline Company, оказался самым нежизнеспособным в сравнении с другими проектами, призванными сформировать Южный газовый коридор, и к 2010 г. практически был снят с повестки дня. И это произошло несмотря на то, что разработчики «Белого потока» скорректировали изначальные маршруты магистрали. Они предложили проложить основную трубу от грузинского побережья в румынский порт Констанца, а Украина должна была получать азербайджанский и туркменский газ по ответвлению, идущему в Крым. Тем не менее, главным препятствием на пути реализации проекта «Белый поток» стало отсутствие экспортного газа, которого не хватало даже для проекта Nabucco, имеющего в глазах Запада более приоритетный характер.
В июне 2013 г. президент Украины В.Ф. Яну-кович в ходе ежегодного обращения к депутатам Верховной рады предложил вернуться к идее сооружения газопровода «Белый поток», который, по его мнению, мог бы стать альтернативным каналом поставок газа на Украину как из Азербайджана, так и, возможно, Туркменистана и Казахстана. Однако, в Азербайджане в ответ заявили, что воспринимают проект «Белый поток» с сугубо теоретической точки зрения, а в России слова В.Ф. Януковича расценили не более как попытку надавить на «Газпром» в вопросах цен на российский газ, поставляемый украинским потребителям [13].
Украина и многосторонние
энергетические институты
После распада СССР Россия предложила партнерам по СНГ различные варианты сохранения прежней тесной кооперации в энергетической сфере. Так, в 1992 г. были учреждены Межгосударственное евразийское объединение угля и металла, Комиссия государств-участников СНГ по использованию атомной энергии в мирных целях и Электроэнергетический совет СНГ; в 1993 г. - Межправительственный совет по нефти и газу СНГ. Украина вошла во все перечисленные структуры. В период с 1992 по 1996 гг. правительства РФ и остальных участников СНГ заключили серию двусторонних и, главное, многосторонних соглашений в сфере энергетики. Так, в феврале 1992 г. было подписано Соглашение о координации межгосударственных отношений в области электроэнергетики СНГ
(все, кроме Грузии), в мае 1993 г. - Соглашение о параллельной работе энергосистем СНГ (полный состав), в ноябре 1995 г. - Соглашение о проведении согласованной политики в области транзита природного газа (все, кроме Узбекистана), в апреле 1996 г. - Соглашение о проведении согласованной политики в области транзита нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам (все, кроме Туркменистана).
Однако, уже к концу 1990-х гг. многостороннее, в том числе институционализированное энергетическое сотрудничество, инициированное Россией в первые годы после распада СССР и охватившее довольно широкий круг бывших советских республик, практически сходит на нет (исключение - деятельность Электроэнергетического совета СНГ). На первый план выходят двусторонние контакты, а также взаимодействие в более узких форматах, причём не обязательно с участием РФ (ЕврАзЭС (впоследствии ЕАЭС), ГУАМ), а также инициативы ЕС, фактически идущие вразрез с российскими интересами.
ГУАМ была учреждена в качестве межгосударственного консультативного форума Грузии, Украины, Азербайджана и Молдовы в октябре 1997 г. «на полях» саммита Совета Европы в Страсбурге. Данная инициатива была увязана с необходимостью организации транзита энергоносителей по маршруту Азия (Каспий) - Кавказ -Европа в обход территории России. В июне 2001 г. с подписанием Ялтинской хартии ГУАМ стала объединением. Спустя пять лет, в мае 2006 г., был подписан устав ГУАМ, что трансформировало объединение в организацию. Все эти процессы проходили под неустанным патронажем США.
В качестве одной из уставных задач ГУАМ было провозглашено развитие энергетического потенциала государств-членов. Кроме того, в декларации ГУАМ, подписанной наряду с уставом в мае 2006 г., говорилось о «недопустимости экономического давления и монополизации энергетического рынка, .... необходимости активизации усилий государств-членов в целях обеспечения энергетической безопасности, в том числе путем диверсификации маршрутов транспортировки энергоресурсов центрально-азиатского и каспийского регионов на европейский рынок» [4]. Не сложно догадаться, что государства-члены ГУАМ видели РФ своей главной угрозой в энергетической сфере.
В отношении постсоветских транзитных стран, к коим в первую очередь относится Украина, Европейский союз предложил два механизма, непосредственно связанных с энергетикой: Договор к Энергетической хартии (ДЭХ) и Договор об Энергетическом сообществе (ДЭС). И ДЭХ, и ДЭС были призваны создать правой и институа-лизированный режим многостороннего энергетического сотрудничества в Европе, в котором Россия не играла бы определяющей роли.
Украина, равно как и Россия, подписали Договор к Энергетической хартии в декабре 1994 г. (Тремя годами ранее, в декабре 1991 г., Москва и
Киев поставили свои подписи под Европейской энергетической хартией, которая в отличие от ДЭХ носила сугубо декларативный характер). Однако, если Украина ратифицировала ДЭХ в феврале 1998 г., то Россия применяла его на временной основе вплоть до августа 2009 г., но после объявила о своём выходе из Договора. Таким образом, правовые положения ДЭХ, касающиеся, в том числе транзита и защиты иностранных инвестиций, распространились на Украину и большинство стран Европы. Россия в конечном итоге осталась за рамками этого режима. Она даже прекратила участвовать в Конференции по Энергетической хартии - межправительственной организации, выступающей в роли руководящего и принимающего решения органа, созданного ДЭХ. Предложения Москвы, касающиеся подписания нового многостороннего договора взамен ДЭХ, который в полной мере учёл бы не только интересы потребителей, но и производителей энергоносителей, были оставлены Брюсселем без ответа.
Договор, учредивший Энергетическое сообщество (Energy Community of South East Europe или Energy Community) между ЕС и девятью странами Юго-Восточной Европы (ЮВЕ), был подписан в октябре 2005 г. и вступил в силу в июле 2006 г. Четырнадцать стран Европейского союза получили статус участников Договора. Изначально Болгария и Румыния были в числе сторон Договора, но после вступления в ЕС стали его участниками. В 2009 г. к ДЭС - в качестве сторон Договора - присоединились Украина и Молдавия.
Таким образом, с помощью ДЭС было образовано весьма представительное межгосударственное объединение европейских государств с участием Украины. Его главной целью стало формирование регионального энергетического рынка стран Юго-Восточной Европы (прежде всего, электроэнергетического и газового) для его последующей интеграции во внутренний энергетический рынок ЕС. По сути дела, в Брюсселе был разработан механизм «экспорта» законодательства ЕС в сопредельные страны. Например, необходимым условием вступления в ДЭС является реализации ряда реформ, направленных на приближение энергетического законодательства государств-кандидатов к нормам европейского права, в частности, положений Второго энергетического пакета [5]. Более того, государства, вовлеченные в ДЭС, призваны способствовать диверсификации поставок углеводородов в Европу как за счёт создания новых транспортных маршрутов из Каспийского региона, Северной Африки и Ближнего Востока, так и разработки нефтегазовых и угольных залежей в ЮВЕ. В список направлений сотрудничества,
предусмотренных ДЭС, также вошли защита окружающей среды, разработка и внедрение возобновляемых источников энергии и социально-экономическое развитие. Как видно, Россия была умышленно исключена из этого многостороннего энергетического механизма, который де-факто устанавливает разделительную линию между ней и странами ЮВЕ.
Украинский газовый транзит как камень преткновения России и Запада
В ноябре 2015 г. помощник заместителя госсекретаря США по энергетической дипломатии Робин Данниган (Robin Dunnigan), выступая на конференции в Братиславе, заявила следующее: «Полное прекращение транзита (российского) газа через Украину лишит её ежегодных доходов в размере 2,2 млрд долларов. В сущности, «Северный поток-2»2 представляет угрозу не только для жизнеспособности Украины и ее ресурсов, но и создаёт риск для диверсификации источников топлива для Европы, особенно Юго-Восточной Европы» [11]. Подобные заявления официального лица США в полной мере отражают американскую позицию по транзитному статусу Украины. Практически не остается сомнений в том, что с момента распада СССР Вашингтон делал все для того, чтобы Украина оставалась главным транзитным звеном на пути следования российских энергоносителей в Европу. С точки зрения Вашингтона, ни Россия, ни европейские страны не должны получить контроль над украинской транспортной инфраструктурой и, как следствие, им было «предписано» оставаться зависимыми от нестабильной страны, которую при необходимости можно поставить под свой полный контроль.
В том же ноябре 2015 г. вице-президент Еврокомиссии по энергосоюзу Марош Шеф-чович довёл до сведения общественности, что Европейский союз не будет оказывать финансовую поддержку «Северному потоку-2». По мнению европейского чиновника, этот проект, реализуемый «Газпромом» вместе с ведущими энергетическими компаниями Европы (OMV, BASF, Engie, Shell, E.ON), не соответствует законодательству ЕС в части диверсификации источников, поставщиков и маршрутов получения ресурсов. Кроме того, «Северный поток-2» не открывает для ЕС новых источников получения газа. По правилам Третьего энергетического пакета (ТЭП), поставками газа в ЕС не должны заниматься добывающие компании [12]. Как видно, европейская бюрократия в угоду неких общих с США интересов готова препятствовать развитию проектов, в которых заинтересован не только российский, но и европейский бизнес.
2 В 2015 г. «Газпром», немецкая E.On, англо-голландская Shell, французская Engie и австрийская OMV договорились построить газопровод «Северный поток-2», призванный (подобно «Северному потоку-1») обеспечить Германию и, значит, ЕС прямыми поставками российского газа по дну Балтийского моря. Проектная мощность трубопровода - 55 млрд куб. м газа в год, его начальная точка - порт Усть-Луга около Санкт-Петербурга.
Ранее Европейская комиссия и страны ЕС не смогли выработать солидарную позицию по «Северному потоку» (ныне «Северный поток-1»), призванному снизить критическую значимость украинского газового транзита для Европы и РФ. Так, этот проект был поддержан Германией, Францией, Голландией и Европейской комиссией, присвоившей проекту статус TEN-E (Trans-European Energy Networks), однако вызвал серьёзные возражения в Польше и прибалтийских государствах, часто воспринимающихся в качестве проводников американских интересов на европейском континенте. После трудных многолетних согласований, сопровождавшихся многочисленными протестными акциями, газопровод «Северный поток» был запущен в ноябре 2011 г.
Решить проблему украинского газового транзита должен был также «Южный поток» -ещё один проект, инициированный Россией в 2007 г. и поддержанный рядом ведущий энергетических компаний Европы: Eni, EDF и Wintershall. Однако неконструктивная позиция Болгарии и нежелание Европейской комиссии идти на уступки по Третьему энергетическому пакету вынудили руководство России отказаться от проекта в декабре 2014 г., что бесспорно отвечало интересам Вашингтона, Киева и, возможно, даже Брюсселя.
Как известно, вопрос о создании международного консорциума (МК), через который «Газпром» смог бы получить в управление украинскую газотранспортную сеть (ГТС), стал активно обсуждаться высшим руководством России и Украины в 2002 г., хотя, бесспорно, этот вопрос поднимался и ранее. Добиваясь создания МК, Москва указывала Киеву на накопившиеся долги за уже поставленный российский газ и сохранявшиеся на него льготные цены. В октябре 2002 г. руководители «Газпром» и «Нафто-газ Украины», ссылаясь на межправительственное соглашение, подписанное в том же месяце, учредили ООО «Международный консорциум по управлению и развитию газотранспортной системы Украины». Каждая из сторон получила 50-процентную долю в уставном капитале МК, к которому допускалось присоединение Германии в скором времени. Тем не менее, международный консорциум так и не смог заработать, поскольку акционеры по-разному понимали его функции. «Газпром» настаивал на том, чтобы МК управлял всей ГТС Украины, а украинская сторона предлагала ограничиться строительством двух новых газопроводов: Богородчаны - Ужгород и Новопсков - Александров Гай.
В апреле 2010 г. премьер-министр России В.В. Путин предложил новому руководству Украины во главе с В.Ф. Януковичем объединить газовые монополии двух стран - «Газпром» и «Нафтогаз Украины». Оставив российскую инициативу без ответа, Киев пригласил ЕС и Россию принять участие в модернизации украинской ГТС. На повестке дня в очередной раз появилась идея учреждения некоего международного
консорциума (МК) по управлению газовыми магистралями Украины с участием европейского и российского капиталов. Летом Москва выступила с очередной офертой. Она предложила Киеву создать совместное предприятие (СП) на базе магистральных газопроводов Украины и месторождений «Газпрома» на Ямале и в Астрахани. Не дав однозначного ответа на новое российское предложение, украинская власть всё же добилась того, что Верховная рада вывела украинскую газотранспортную сеть из перечня стратегически важных предприятий, не подлежащих приватизации. Тем не менее, открытым остался вопрос о размере доли ГТС в СП или МК, а также судьбе подземных хранилищ.
Европейская комиссия, которая долгие месяцы занимала выжидательную позицию, проявила определенность лишь в январе 2011 г. Тогда устами еврокомиссара по энергетике Гюнтера Эттингера было заявлено, что выделение средств ЕС на модернизацию украинской ГТС должно подкрепляться гарантиями России на прокачку газа в Европу через территорию Украины. Такая позиция Брюсселя была вполне логичной, поскольку одновременный запуск «Северного потока» и «Южного потока» (соответственно 55 и 63 млрд куб. м в год) неминуемо свёл бы к нулю потребность в украинском транзите и, следовательно, сделал бы бессмысленными инвестиции в международный консорциум. В итоге, Г. Эттингер посоветовал властям Украины убедить Москву отказаться от строительства «Южного потока» и присоединиться к менее затратному проекту совместного финансирования модернизации украинской ГТС [2].
Переговоры Москвы и Киева, касающиеся создания МК по управлению украинской ГТС, шли вплоть до очередной радикальной смены власти на Украине в феврале 2014 г. Стороны безрезультатно пытались достичь компромисса по будущему формату консорциума. Россия настаивала на двустороннем формате сотрудничестве, а Украина, вероятно, под давлением Брюсселя, требовала обязательного подключения европейских партнеров. Даже обсуждался вопрос передачи ГТС в аренду «Газпрому», но до финальных договоренностей дело так и не дошло, что было неудивительно, учитывая нежелание Киева отдавать контроль над ГТС, поддерживаемое из-за океана. Если же говорить о политических силах Украины, пришедших к власти в феврале 2014 г., то они стали агитировать Германию взять на себя основное бремя по модернизации украинской ГТС в обмен на миноритарную долю в международной консорциуме.
В мае 2006 г. вице-президент США Ричард Чейни, выступая на конференции восточноевропейских лидеров в Вильнюсе, обвинил Россию в использовании энергетических ресурсов во внешнеполитических целях. Слова столь высокопоставленного чиновника из США со ссылкой на официальный пресс-релиз Белого дома приводит в своей статье британский учёный,
профессор политологии и международных отношений Кентского университета Ричард Саква: «Никакие законные интересы не могут оправдать использования нефти и газа в качестве инструментов запугивания или шантажа, будь то путем манипулирования с поставками или монополизации транспортной системы» [10]. Подобные выпады высокопоставленного представителя Белого дома не выглядят случайными. Напротив, они являются частью информационной кампании США по дискредитации России в контексте её газового спора с Украиной на рубеже 20052006 гг. Впоследствии (например, в 2008-2009 гг. или после февраля 2014 г.) Вашингтон не только принимал сторону Киева в его очередных газовых конфликтах с Москвой, но и использовал все имеющиеся возможности для политического и информационного давления на РФ.
Не без поддержки Вашингтона и Брюсселя Украина сумела договориться со своими западными соседями, Польшей, Венгрией и Словакией, о реверсных поставках газа. Первые такие поставки начались в ноябре 2012 г., а после смены власти на Украине в феврале 2014 г. их объём существенно увеличился. Как известно, реверсный газ, поступающий на Украину, имеет российское происхождение, однако, согласно Киеву, он не только обходится дешевле Украине, но и снижает прямую зависимость украинских потребителей от «Газпрома» [7]. В феврале 2016 г. Верховная Рада одобрила законопроект, легализовавший так называемый «виртуальный реверс». Это решение позволило Украине просто-напросто отбирать транзитный газ, идущий из России в Польшу, Венгрию или Словакию и засчитывать его в качестве реверсного. Эта схема исключает физическое перемещение газа и, как следствие, сокращает логистические затраты. Кроме того, она фактически лишает «Газпром» возможности применять ценовые инструменты в отношении Украины, прописанные в контрактах, в том числе исходя из политической конъюнктуры.
С начала 1990-х гг. западные энергетические компании постоянно рассматривали различные возможности работы на Украине, несмотря на довольно скромные запасы углеводородов,
имеющиеся в этой стране. В первой половине 2010-х гг. этот интерес начинает материализоваться. Так, в 2012 г. американская ExxonMobil и англо-голландская Shell побеждают в тендере на разработку Скифской нефтяной площади на черноморском шельфе у побережья Крыма. В 2013 г. опять-таки Shell и американская Chevron заключают с украинским правительством соглашение о разработке месторождений сланцевого газа Украины. Однако это сотрудничество долго не продлилось. Chevron вышел из проекта в июле 2015 г., Shell - в октябре 2015 г. Воссоединение Крыма с Россией, осуществившееся в марте 2014 г., сделало невозможным участие ExxonMobil и Shell в разработке Скифской нефтяной площади. После ухода грандов, основные надежды Киева на разработку украинских месторождений сланцевого газа оказались связанными с частной нефтегазовой компанией Burisma, зарегистрированной на Кипре. В 2014 г. в эту компанию поступили на работу родственники высшего американского истеблишмента, включая сына Джо Байдена.
Таким образом, как видно из материалов, представленных выше, после распада СССР энергетическая политика Украины приобрела довольно противоречивый и непоследовательный характер. Бесспорно, у Украины, как и у любого другого государства, сформировались собственные интересы в сфере энергетики, вытекающие, в частности, из её существенной зависимости от импортных углеводородов и статуса главного транзитёра российских энергоносителей. Однако в постсоветский период энергетическая политика Украины попала в непреодолимую зависимость от сильно политизированного, порой непримиримого энергетического соперничества России и Запада. Иными словами, украинскому руководству постоянно приходилось корректировать вектор развития энергетики страны, отдавая предпочтение то российским, то западным инициативам. При этом ведущие страны ЕС, прежде всего Германия, Европейская комиссия и США не всегда имели единую позицию относительно ТЭК Украины.
Список литературы
1. В 2015 г. добыча нефти и конденсата в Украине сократилась на 10% // OilNews. - 2016. - 27 января. -URL: http://oilnews.com.Ua/a/news/V_2015_g_dobicha_nefti_i_kondensata_v_Ukraine_sokratilas_ па_10/221241(проверено: 15.03.2016).
2. Гриб Н., Гавриш О. Европа выходит из украинского потока и перекладывает модернизацию транзитных газопроводов на Россию // Коммерсант. 2011. 26 января. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1573618 (проверено: 15.12.2015).
3. Добыча углеводородов // Национальная акционерная компания «Нафтогаз Украины». URL: http:// www.naftogaz.com (проверено: 15.03.2016).
4. Киевская Декларация о создании Организации за демократию и экономическое развитие ГУАМ, г. Киев, 23 мая 2006 г. // Организации за демократию и экономическое развитие. ГУАМ. URL: http:// guam-organization.org/en/node/573 (проверено: 05.12.2015).
5. Конопляник А. Вхождение Украины в Договор об Энергетическом сообществе ЕС со странами Юго-Восточной Европы: последствия для всех заинтересованных сторон // Нефть и Газ. 2010. №6. С. 20-36.
6. Кравченко Т.Г. Нефть и газ в Украине / Энергетика: история, настоящее и будущее: В 4-х т. Т. 1: От огня и воды к электричеству/ В.И. Бондаренко, Г.Б. Варламов, И.А. Вольчин и др. Киев: Издательский дом «АДЕФ-Украина», 2005. 304 с.
7. Лазоренко К. Украина возобновляет реверс газа из ЕС / К. Лазоренко// Экономические известия. 2015. 14 октября. URL: http://ekonomika.eizvestia.com/full/717-ukraina-vozobnovlyaet-revers-gaza-iz-es (проверено: 10.01.2016).
8. Маненок Т. «Одесса - Броды»: опять реверс? // Информационный порта TUT.BY. 2012. 20 сентября. URL: http://news.tut.by/economics/311617.html (проверено: 11.01.2016).
9. Морин Е. «Белый поток» - виртуальный газопровод для Украины // Информационно-аналитический Inpress.ua. 2013. 1 июля. URL: http://inpress.ua/ru/economics/12271-belyy-potok-virtualnyy-gazoprovod-dlya-ukrainy (проверено: 17.01.2016).
10. Саква Р. Сырьевой сектор России: экономика контроля и политика ренты // Неприкосновенный запас. 2010. №6 (74). URL: http://magazines.russ.ru/nz/2010/6/sa9-pr.html (проверено: 15.02.2016).
11. Самофалова О. США требуют от России кормить Украину дальше // РИА «Новости». 2015. 6 ноября. URL: http://vz.ru/economy/2015/11/6/776630.print.html (проверено: 14.01.2016).
12. Шефчович: «Северный поток-2» не получит поддержки от ЕС // Пронедра. 2015. 24 ноября. URL: http:// pronedra.ru/gas/2015/11/24/severnyj-potok-2-ne-poluchit-podderzhki-ot-es/ (проверено: 02.02.2016).
13. Янукович предлагает проложить «Белый поток» - газопровод в обход России // Информационный порта Newsru.com. 2013. 6 июня. URL: http://newsru.com/arch/finance/06jun2013/yanukovich.html (проверено: 15.02.2016).
14. BP Statistical review of World Energy 2016 //www.bp.com. URL: http://www.bp.com/en/global/corporate/ about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy.html (Accessed 10.03.2016).
15. Dragneva R., Wolczuk K. Ukraine Between the EU and Russia: The Integration Challenge. London: Palgrave Macmillan, 2015. 160 p.
16. Gromadzki G., Kononczuk W. Energy game: Ukraine, Moldova and Belarus between the EU and Russia. Warsaw: Stefan Batory Foundation, 2007 46 p.
17. Sakhalin reversal tops C.I.S. action // Oil and Gas Journal.1992. 24 February. URL: http://www.ogj.com/articles/ print/volume-90/issue-8/in-this-issue/general-interest/sakhalin-reversal-tops-cis-action.html (Accessed: 02.02.2016).
18. Smith K. Russia and European Energy Security: Divide and Dominate. Washington: Center for Strategic and International Studies, 2008. 32 p.
19. Sotiriou S.A. Russian Energy Strategy in the European Union, the Former Soviet Union Region, and China/ Stylianos A. Sotiriou. New York: Lexington Books, 2014. 289 p.
20. Tekin A., Williams P. Geo-Politics of the Euro-Asia Energy Nexus: The European Union, Russia and Turkey (New Security Challenges). London: Palgrave Macmillan, 2011. 230 p.
21. Ukraine, Poland and EU sign accord // Eastern Economist Daily. 2003. 28 May. URL: www.factiva.com (Accessed: 01.02.2016).
22. US Envoy: No Reason For Ukraine To Reverse Oil Pipe Policy // Dow Jones International News. 2004. 14 July. URL: http://www.dowjones.com/ (Accessed: 07.01.2016).
23. White Stream. A Priority Project of the EU and integral component of the Southern Gas Corridor, presentation made by Roberto Pirani, Chairman of the Board, GUEU-White Stream Pipeline Company Limited, OSCE -Ashgabat May 2010 // OSCE URL: http://www.osce.org/ashgabat/67922?download=true (Accessed: 01.03.2016).
Об авторе
Боровский Юрий Викторович - к.ист.н., доцент кафедры международных отношений и внешней политики
России МГИМО МИД России.
E-mail: [email protected].
UKRAINE'S ENERGY POLICY IN THE POST-SOVIET ERA
Y.V. Borovsky
Moscow State Institute of International Relations (University), 76 Prospect Vernadskogo, Moscow, 119454, Russia.
Abstract: Following the collapse of the USSR, Ukraine has found itself in a heavy, almost insurmountable dependence on imported oil and gas resources. However, owing to the inherited soviet infrastructure and strategic location, it has become a key transit state, capable of controlling the main flows of hydrocarbons from Russia to Europe. Due to these circumstances, a deep, politically motivated and often irreconcilable competition in the triangle Ukraine-Russia and the West has emerged.
In the post-Soviet era the Ukrainian authorities, irrespective of their political affiliations, have tried to diversify the Russian oil and gas supplies either by securing deliveries from other sources or by enhancing production within the country. Opposing any Russian initiative aimed at diminishing the transit status of Ukraine (for example, Nord Stream-1,2, South Stream, etc.), Kiev has struggled to keep Ukraine's gas transportation system under the national control. In addition to this, many western energy companies have got invitation from Ukraine to start exploration and production operations in the country. Such a behavior of the Ukrainian leadership, incompatible to a large extent with the Russia interests, was unanimously supported by Washington and Brussels in the 1990s and afterwards.
Ukraine, initially involved in the multilateral energy cooperation with the Russian participation, decided to change its camp and join the pro-Western international energy institutions: GUAM, the Energy Charter Treaty and the Energy community. With the backing of Washington and Brussels, Kiev initiated two projects (the Eurasian Oil Transport Corridor, White Stream) designed to secure oil and gas supplies from the Caspian region to Europe bypassing Russia.
Key words: the Russian-Ukrainian energy relations; the American-Ukrainian energy relations; the EU-Ukrainian energy relations; energy competition in the former Soviet Union; oil and gas projects with the Russian and Ukrainian participation; geopolitics of energy.
References
1. V 2015 godu dobycha nefty i kondensata v Ukraine sokratilas na 10%. [In 2015 Ukraine's oil and condensate production fell by 10%]. OilNews. 27.01.2016. URLt: http://oilnews.com.ua/a7news/V_2015_g_dobi-cha_nefti_i_kondensata_v_Ukraine_sokratilas_na_10/221241 (Accessed 15.03.2016) (In Russian).
2. Grib N., Gavrish O. Evropa vykhodit iz ukrainskogo potoka i perekladyvaet modernizatsyu tranzitnykh gazoprovodov na Rossiu [Europe leaves the Ukrainian stream and invites Russia to modernize Ukraine's transit gas pipelines]. Kommersant, 26.01.2011. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1573618 (Accessed 15.12.2015) (In Russian).
3. Dobycha uglevodorodov [Hydrocarbons production]. Naftogazof Ukraine. URL: http://www.naftogaz.com (Accessed 15.03.2016) (In Russian).
4. Kievskaya deklaratsya o sozdanii Organizatsii za demokratiyu i ekonomicheskoye razvitie - GUAM [Kiev Declaration on establishment of the Organization for democracy and economic development - GUAM], Kiev, 23 May 2006. Organization for democracy and economic development - GUAM. URL: http://guam-organization.org/en/node/573 (Accessed 05.12.2015) (In Russian).
5. Konoplyanik A. Vkozhdenie Ukrainy v Dogovor ob Energeticheskom soobshestve ES so stranami Yugo-Vostochnoi Evropy: posledstviya dlya vsekh zainteresovanykh storon [Ukraine joins the Energy Community Treaty with countries from Southeast Europe: implications for involved parties]. Neft i Gaz. 2010. No. 6, Pp. 20-36. (In Russian).
6. Kravchenko T.G. Energetika:istoria, nastoyasheeibudushee [Energy industry: past, present and future]. in V.I Bondarenko, T.G. Kravchenko, V.G. Varlamov, I.A. Volchin and others, Kiev, Adef-Ukraine publ., Vol. 1 2005. 304 p. (In Russian).
7. Lazorenko K. Ukraina vozobnovlayet revers gaza iz ES [Ukraine resumes reverse gas supplies from the EU]. Ekonomicheskie izvestiya, 14.10.2015. URL: http://ekonomika.eizvestia.com/full/717-ukraina-vozobnovlyaet-revers-gaza-iz-es (Accessed 10.01.2016) (In Russian).
8. Manenok T."Odessa-Brody": opyat revers? [Odessa-Brody: a reverse again?]. TUT.BY, 20.09.2012. URL: http:// news.tut.by/economics/311617.html (Accessed 11.01.2016) (In Russian).
9. Morin E."Belyi potok"- virtualny gazoprovod dlya Ukrainy [White Stream: a virtual gas pipeline for Ukraine]. Inpress.ua, 01.07.2013. URL: http://inpress.ua/ru/economics/12271-belyy-potok-virtualnyy-gazoprovod-dlya-ukrainy (Accessed 17.01.2016) (In Russian).
10. Sakwa R. Syrievoi sector Rossii: ekonomika kontrolya i politika renty [Russia's resource sector: an economics of control and a rent policy]. Neprikosnovennyzapas, 2010, No.6. URL: http://magazines.russ.ru/nz/2010/6Z sa9-pr.html (Accessed 15.02.2016) (In Russian).
11. Samofalova O. SShA trebouyut ot Rossii kormit Ukrainou dalshe [The US summon Russia to continue feeding Ukraine]. RIA Novosti. 06.11.2015. URL: http://vz.ru/economy/2015/11/6/776630.print.html (Accessed 14.01.2016) (In Russian).
12. Shevchovich:"Severny potok-2"ne polouchit podderzhki ot ES [Sefcovic: Nord Stream-2 will not gain support from the EU]. Pronedra. 24.11.2015. URL: http://pronedra.ru/gas/2015/11/24/severnyj-potok-2-ne-poluchit-podderzhki-ot-es/ (Accessed 02.02.2016). (In Russian).
13. Yanukovych predlagaet prolozhit "Belyi potok" - gazoprovod v obkhod Rossii [Yanukovych proposes to construct White stream, a gas pipeline bypassing Russia]. Newsru.com. 06.06.2013. URL: http://newsru.com/ arch/finance/06jun2013/yanukovich.html (Accessed 15.02.2016). (In Russian).
14. BP Statistical review of World Energy 2016. URL: http://www.bp.com/en/global/corporate/about-bp/energy-economics/statistical-review-of-world-energy.html (Accessed 10.03.2016).
15. Dragneva R., Wolczuk K. Ukraine Between the EU and Russia: The Integration Challenge. London: Palgrave Macmillan, 2015. 160 p.
16. Gromadzki G., Kononczuk W. Energy game: Ukraine, Moldova and Belarus between the EU and Russia. Warsaw: Stefan Batory Foundation, 2007. 46 p.
17. Sakhalin reversal tops C.I.S. action. Oil and Gas Journal. 24.02.1992. URL: http://www.ogj.com/articles/ print/volume-90/issue-8/in-this-issue/general-interest/sakhalin-reversal-tops-cis-action.html (Accessed 02.02.2016).
18. Smith K. Russia and European Energy Security: Divide and Dominate. Washington: Center for Strategic and International Studies, 2008. 32 p.
19. Sotiriou S.A. Russian Energy Strategy in the European Union, the Former Soviet Union Region, and China. New York: Lexington Books, 2014. 289 p.
20. Tekin A., Williams P. Geo-Politics of the Euro-Asia Energy Nexus: The European Union, Russia and Turkey (New Security Challenges). London: Palgrave Macmillan, 2011. 230 p.
21. Ukraine, Poland and EU sign accord. Eastern Economist Daily. 28.05.2003. URL: www.factiva.com (Accessed: 01.02.2016).
22. US Envoy: No Reason For Ukraine To Reverse Oil Pipe Policy. Dow Jones International News. 14.07.2004. URL: www.dowjones.com/ (Accessed: 07.01.2016).
23. White Stream. A Priority Project of the EU and integral component of the Southern Gas Corridor, presentation made by Roberto Pirani, Chairman of the Board, GUEU-White Stream Pipeline Company Limited, OSCE. Ash-gabat May 2010. OSCE. URL: http://www.osce.org/ashgabat/67922?download=true (Accessed: 01.03.2016).
About the author
Yury V. Borovsky - PhD. in History, associate professor of the Department of International Relations and Foreign
Policy of Russia, MGIMO-University. E-mail: [email protected].
