CC BY
391
Критерии оценки устойчивости областного бюджета В.А. Гришин
Контрольно-счетная палата Мурманской области
Аннотация. В данной статье рассматривается областной бюджет с точки зрения его устойчивости и приводятся факторы, которые прямо или косвенно влияют на него. Это позволяет определить причины негативных явлений в бюджетной сфере и более качественно готовить мероприятия по их устранению.
Abstract. In the paper the regional budget has been considered from the point of view of its stability and the factors influencing directly or indirectly on it have been analyzed. This analysis allows to find out the reasons of the negative phenomena in the budgetary sphere and to take measures on their canceling more effectively.
1. Введение
Одним из важных инструментов для решения проблем бюджетного процесса может быть анализ территориальных бюджетов. Вместе с тем следует отметить, что территориальный бюджет, как экономическая категория, исследован недостаточно. Имеется обширная научная литература и практические наработки для проведения экономического и финансового анализа на предприятиях, но не анализа бюджета (Поляк, 1997). Наиболее активно приступили к разработке методики анализа регионального бюджета контрольно-счетные палаты. Это объяснимо тем, что одной из функций контрольно-счетных палат является аналитическая работа, в том числе анализ областных бюджетов. Пока же не имеется разработанного инструментария анализа бюджетов и методик проведения такого анализа.
Учитывая состояние областных бюджетов и отсутствие исследований по бюджетному анализу, весьма актуальной и перспективной в научном и практическом аспектах является разработка нового направления финансовой науки - бюджетного анализа (Жуков, Опенышев, 1999).
2. Цель анализа территориального бюджета
Целью анализа территориального бюджета является:
1) Получение объективной информации о состоянии финансовой базы административно-территориальных единиц.
2) Определение уровня устойчивости территориального бюджета.
3) Обоснование параметров показателей при формировании (составлении) бюджетов.
4) Принятие и проверка выполнения решений территориальных органов власти в области управления территориями.
5) Исследование результатов исполнения бюджетов за отчетный период.
6) Выявление резервов при составлении и исполнении бюджетов.
7) Разработка и обоснование финансовой политики местных администраций.
8) Определение экономической и социальной эффективности расходов, проводимых за счет территориальных бюджетов.
9) Определение степени полноты и стабильности поступления средств в бюджет.
10)Определение уровня финансовой самодостаточности территории, т.е. состояния ее собственной финансовой базы.
11) Выявление факторов, воздействующих на финансовое положение территории, и степени их влияния.
12) Определение приемлемости и справедливости, с точки зрения населения, проводимой местной администрацией финансовой политики.
Для бюджетного анализа могут использоваться:
- горизонтальный анализ, в ходе которого сравниваются текущие показатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели с фактическими;
- вертикальный анализ, в результате которого определяется структура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;
- трендовый анализ, который проводится в целях выявления тенденций изменения динамики бюджетных показателей;
- факторный анализ, суть которого заключается в выявлении влияния отдельных факторов на бюджетные показатели (Поляк, 1997).
В ходе аналитической работы могут использоваться абсолютные показатели доходной и расходной части бюджета, относительные показатели; бюджетные коэффициенты (бюджетной автономии, обеспеченности собственными доходами, соотношения собственных и регулирующих доходов и др.); выявляться тенденции развития бюджетных показателей, количественные и качественные стороны влияния отдельных факторов на процесс формирования и исполнения бюджета. В качестве примера бюджетного анализа приводится схема и метод анализа устойчивости территориального бюджета.
Уровень устойчивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных (детерминированных) бюджетных расходов. Минимальные бюджетные расходы - понятие, неоднократно отраженное в законодательных актах Российской Федерации. Это средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения.
Устойчивость бюджета может характеризоваться четырьмя типами его состояния: абсолютно устойчивое, нормальное, неустойчивое или кризисное. Рассмотрим методы определения степени устойчивости территориальных бюджетов:
1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно, если Рм < Дс + Др, где Рм - минимальные расходы бюджета, Дс - собственные доходы бюджета, Др - регулирующие доходы бюджета.
2) Нормальное состояние: Рм = Дс + Др.
3) Неустойчивое состояние: Рм > Дс + Др - 3, где 3 - бюджетная задолженность.
4) Кризисное состояние: Рм > Дс + Др.
Можно также предложить следующие количественные критерии для определения степени устойчивости бюджета:
1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при следующих условиях: Дс : Д = 60-70 %; Др : Д = 30-40 %; 3 : Р = 10-15 %, где Д- общая сумма бюджетных доходов, а Р - расходов.
2) Нормальное состояние бюджета: Дс : Д = 40-50 %; Др : Д = 50-60 %; 3 : Р = 30-35 %.
3) Неустойчивое состояние: Дс : Д = 5-10 %; Др : Д = 90-95 %; 3 : Р = 40-50 %.
В анализе бюджета в качестве инструментария предлагается использовать бюджетные коэффициенты. Бюджетные коэффициенты применяются для сравнения характеристик бюджета за различные периоды времени, для сравнения показателей бюджета конкретной территории с аналогичными показателями бюджетов других территорий. Такие коэффициенты могут быть использованы в качестве нормативов (критериев) состояния бюджета. Эти критерии разрабатываются на базе составленных и исполненных бюджетов, на базе групп бюджетов, сформированных по территориальному признаку и т.д. Предлагается использовать следующие бюджетные коэффициенты:
1) Коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов: Крс = Др : Дс.
2) Коэффициент автономии: Ка = Дс : Д.
3) Коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами: Ко = Дс : Рм.
4) Коэффициент бюджетного покрытия: Кп = Д : Рм.
5) Коэффициент бюджетной задолженности: Кбз = 3 : Р.
6) Коэффициент бюджетной результативности региона: Кбр = Дт : Ч, где Дт - территориальные бюджетные доходы, Ч - среднегодовая численность населения региона.
7) Коэффициент бюджетной обеспеченности населения Кбо = Р : Ч.
С помощью этих инструментов объективно оценивается состояние территориальных бюджетов, выявляются факторы, влияющие на это состояние (Поляк, 1997). Кроме этого, существуют факторы, которые прямо или косвенно влияют на бюджет. Это зависимости бюджета от:
- безвозмездных перечислений из федерального бюджета;
- межбюджетных отношений и бюджетного законодательства;
- финансовой стабильности региона;
- структуры и динамики доходов;
- структуры и динамики расходов;
- кредиторской и дебиторской задолженности;
- баланса бюджета;
- соответствия показателей исполнения бюджета плановым расчетам администрации;
- активов администрации;
- долговых обязательств администрации региона;
- долговой нагрузки на бюджет.
Для придания "зависимостям бюджета" конкретных форм введены понятия "ключевых индикаторов" (Эйгелъ, 1999).
3. Зависимость устойчивости бюджета от безвозмездных перечислений из федерального бюджета
Качество межбюджетных отношений в РФ можно рассматривать как один из важнейших факторов устойчивости областного бюджета. Федеральную помощь в форме федеральных безвозмездных перечислений получают 73 субъекта РФ.
Около половины всех безвозмездных перечислений из федерального бюджета приходится на долю трансфертов, предназначенных для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Большая часть остальных безвозмездных перечислений попадает в региональные бюджеты в виде средств, поступающих по взаимным расчетам, объем которых определяется федеральными органами власти.
Вплоть до настоящего времени объем федеральных трансфертов, перечисляемых в региональный бюджет, определялся по формуле на основе так называемого расчетного бюджетного дефицита, который, как правило, устанавливается в результате "торга" между федеральными и региональными органами власти.
Трансферты могут перечисляться как непосредственно из федерального бюджета (из Фонда финансовой поддержки регионов), так и за счет федеральной доли налога на добавленную стоимость (НДС), собранного на территории региона.
В первом случае, как правило, фактором риска является задержка перечислений - они могут дойти до бюджета региона лишь под конец года. Во втором - график поступлений выдерживается более надежно, так как деньги остаются в регионе, хотя проблемой становится отсутствие контроля со стороны региона за данными поступлениями. Средства федеральной доли НДС формально могут быть использованы по указанию федеральных органов на другие нужды по безденежным реестрам. Таким образом, сохраняется риск внезапного прерывания платежей по трансфертам через НДС.
При прочих равных условиях использование схемы расчетов по трансфертам через НДС рассматривается в качестве умеренно позитивного фактора кредитоспособности региона. Ключевые индикаторы представлены в виде перечисленных ниже долей:
- трансфертов во всего доходах бюджета региона (неконсолидированного);
- трансфертов через НДС в общем объеме трансфертов, получаемых бюджетом региона;
- средств, перечисляемых по взаимным расчетам во всего доходах бюджета;
- средств, перечисляемых по взаимным расчетам, в общем объеме федеральных безвозмездных перечислений.
Индикаторы дают возможность определить зависимость от федеральных безвозмездных перечислений, которая негативно влияет на кредитоспособность. В то же время зависимость от трансфертов считается менее рискованной, чем зависимость от взаимных расчетов.
4. Межбюджетные отношения и бюджетное законодательство
Бюджетное законодательство, равно как и законодательство, регулирующее отчисления федеральных налогов в нижестоящие бюджеты, представляет особую важность для формирования нормативной базы устойчивости областного бюджета.
Нормативы, которые устанавливаются федеральным бюджетным законодательством для региональных бюджетов, позволяют вышестоящему уровню власти контролировать объем доходов региональных бюджетов, что может негативно влиять на устойчивость. В свою очередь, региональные власти устанавливают нормативные отчисления от регулирующих доходов для органов местного самоуправления.
Для оценки устойчивости бюджета ключевым представляется соотношение между закрепленными и регулирующими доходами, с одной стороны, и местными налогами и сборами - с другой. Объем закрепленных и регулирующих доходов определяется через т.н. минимальный бюджет.
В соответствии с минимально-необходимыми расходами субъекты Федерации, руководствуясь федеральными законами, определяют расходную часть минимального бюджета. Это самая главная процедура формирования бюджета. Она построена на сравнении сумм затрат, включаемых в текущие расходы бюджета, с аналогичными показателями за предыдущий год, и может быть как увеличена, так и уменьшена. Изменение этой суммы по сравнению с предыдущим годом может быть связано с:
- изменением состава объектов, подлежащих бюджетному финансированию;
- решениями федеральных или региональных властей об изменении социальных и финансовых норм и нормативов;
- изменением индекса цен и тарифов по расчетам вышестоящих исполнительных органов власти.
Таким образом, бюджет становится зависимым от решений и расчетов вышестоящих органов власти. Для большинства регионов минимальный бюджет есть их максимально возможный бюджет, "минимальный" этот бюджет - только с точки зрения его обеспечения в соответствии с минимальными социальными стандартами.
Еще одним фактором, негативно влияющим на устойчивость региона, являются расходы, финансируемые из регионального бюджета в соответствии с федеральным законодательством и решениями федерального правительства. Эта проблема порождается по меньшей мере тремя причинами:
- вытеснением общеправовых принципов оперативным вмешательством федерального правительства;
- ростом числа федеральных законов с предписывающими нормами вместо ограничивающих;
- вынужденным финансированием регионами федеральных ведомств на местах.
В настоящее время отчетливо проявляется тенденция хозяйственно-экономического вмешательства федерального правительства в дела регионов. Значительная доля "оперативной экономической активности" объективно приходится на федеральный уровень исполнительной власти. Изменчивость нормативов, инструкций и распоряжений держит в постоянном напряжении региональный уровень власти. Постоянные изменения становятся мощнейшим инструментом давления на расходную часть областных бюджетов. Появляется все больше федеральных законов, ограничивающих поле деятельности региональной и местной властей.
Как показывают обследования отдельных регионов и городов, все они в той или иной мере финансируют из своего бюджета федеральные ведомства или программы: военкоматы, суды, прокуратуру, налоговую инспекцию, налоговую полицию, федеральные социальные льготы и т.д. Причины таких расходов региональных бюджетов по меньшей мере две:
- задолженность федерального бюджета по выплате зарплаты федеральным служащим на местах, в результате чего расходы из регионального бюджета представляют собой по сути "спасательные работы";
- нехватка средств, перечисленных по статье "взаиморасчеты" из вышестоящих бюджетов на финансирование федеральных социальных обязательств. В результате данные обязательства "повисают" на региональных бюджетах. Определенного рода катализатором являются параметры, характеризуемые ключевыми индикаторами: отношение расчетных минимальных собственных доходов к фактическим собственным доходам муниципальных образований и доля наведенных вынужденных расходов бюджета по отношению ко всем расходам бюджета.
5. Финансовая устойчивость региона как фактор устойчивости бюджета
Анализ финансовой устойчивости региона включает в себя оценку структуры и объема доходов и расходов бюджета, а также анализ их исполнения. Анализ исполнения бюджета подразумевает как анализ объективных, так и субъективных причин, в частности, качества финансового менеджмента администрации, политического "веса" администрации, а также взаимоотношений между исполнительной и представительной ветвями власти.
а) структура и динамика доходов
Одним из ключевых аспектов анализа является оценка диверсификации источников дохода. Высокая зависимость общего объема доходов бюджета от одного или двух источников рассматривается как негативный фактор кредитоспособности. Особенность российской налоговой системы заключается в том, что сбор НДС и подоходного налога с физических лиц можно считать более надежными с точки зрения кредитоспособности региона, чем сбор налога на имущество предприятий и налога на прибыль.
За базовый уровень доходов бюджета принимается объем собственных доходов бюджета, который представляет собой сумму налоговых и неналоговых доходов.
Разница между уровнем всего доходов и уровнем собственных доходов равна объему так называемых межбюджетных поступлений. Данная категория межбюджетных доходов рассматривается как наименее надежная; чем она больше по объему в сравнении с объемом собственных доходов, тем ниже качество и надежность структуры бюджета.
В структуре поступлений в бюджет выделяются следующие формы расчетов: денежные поступления (или "живые" деньги), взаимозачеты и ценные бумаги (преимущественно векселя). Для устойчивости бюджета особенно важен объем денежных поступлений. Их недостаток резко негативно влияет на устойчивость, поскольку все выплаты по долговым обязательствам должны выполняться в денежной форме.
Чем больше денежные поступления в бюджет и постоянные расходы в денежной форме, тем выше потенциальная возможность укрепить устойчивость бюджета.
Доходы распределяются в течение года неравномерно. При этом помесячные колебания текущих расходов должны быть незначительными. Таким образом, при высокой вариации помесячных доходов возникают кассовые, или технические, разрывы, т.е. образуется временный дефицит бюджета. В случае возникновения кассовых разрывов администрация вынуждена занимать средства на их покрытие на рынках капитала, что неизбежно приводит к увеличению расходов бюджета за счет выплаты процентов по подобным кредитам. Высокая степень зависимости бюджета от внешних источников негативно влияет на устойчивость. Ниже даны ключевые индикаторы, которые характеризуют "хрупкость" областного бюджета как системы:
- доля денежных поступлений в структуре собственных доходов бюджета;
- доля ценных бумаг в структуре собственных доходов бюджета;
- доля взаимозачетов в структуре собственных доходов бюджета;
- отношение денежных поступлений к всем обязательным расходам в денежной форме;
- отношение денежных поступлений к постоянным обязательным расходам в денежной форме;
- отношение денежных поступлений к временным обязательным расходам в денежной форме;
- доля денежных поступлений в основных налоговых доходах;
- доля собственных доходов в структуре всего доходов бюджета;
- доля налоговых доходов в структуре всего доходов бюджета;
- доля федеральных регулирующих доходов в структуре всего доходов;
- доля налоговых доходов в структуре собственных доходов;
- доля неналоговых доходов в структуре собственных доходов.
б) структура и динамика расходов
Большинство субъектов РФ не разделяют текущий бюджет и капитальный бюджет. В то же время часто применяется практика выделения капитальных расходов в так называемый бюджет развития, который можно считать прообразом капитального бюджета. Однако даже подобное выделение расходной части не подразумевает закрепления за бюджетом развития определенных доходных источников. Более того, расходы бюджета развития, финансируются за счет налоговых доходов и по остаточному принципу. Подобная ситуация негативно влияет на устойчивость бюджета, поскольку не позволяет сформировать и выполнять в полном объеме ни текущий, ни капитальный бюджет, принципы формирования которых существенно различаются.
Из-за резких изменений помесячной динамики доходов бюджета помесячные расходы распределяются также неравномерно. Для расчета колебаний отдельных статей расходов, как и в случае с доходами, используются такие ключевые индикаторы как доля:
- текущих расходов во всего расходах;
- капитальных расходов во всего расходах;
- текущих расходов на основные статьи расходов в расчете на душу населения;
- текущих расходов основных расходных статей в структуре текущих расходов;
- капитальных расходов на ЖКХ и транспорт и связь в структуре капитальных расходов;
- расходов на заработную плату в структуре текущих расходов;
- расходов на субсидии предприятиям и организациям в структуре текущих расходов.
в) кредиторская и дебиторская задолженность
Кредиторская задолженность бюджета состоит из невыполненных обязательств по расходным статьям. Кредиторская задолженность накапливается в результате передачи функций вышестоящих бюджетов нижестоящим с обязательством компенсировать возникающие таким образом дополнительные расходы. Как правило, эти расходы выполняются нижестоящими бюджетами по факту получения средств из вышестоящих бюджетов. В случае срыва графика перечислений нижестоящие бюджеты могут приостановить выплату расходов. Накопившуюся кредиторскую задолженность не следует считать собственным обязательством бюджета и нужно рассматривать отдельно.
Дебиторская задолженность бюджету состоит из собственно недоимки, а также штрафов и пени на нее. Как правило, предприятия и организации-недоимщики не склонны рассматривать штрафы и пени в качестве своих непогашенных обязательств перед бюджетом, что снижает вероятность их перечисления в бюджет. Важным показателем следует считать соотношение кредиторской и дебиторской задолженности, что характеризуют следующие ключевые индикаторы:
- отношение общей кредиторской задолженности к всего расходам;
- отношение собственной кредиторской задолженности к всего расходам;
- отношение собственной кредиторской задолженности, которая должна быть выплачена в живых деньгах, к поступлениям в денежной форме;
- доля собственно недоимки в дебиторской задолженности;
- отношение собственной кредиторской задолженности к недоимке.
При этом нужно учитывать, что некоторые расходы бюджет будет вынужден проводить в "живых" деньгах, а погашение дебиторской задолженности в "живых деньгах" маловероятно.
г) баланс бюджета
Баланс бюджета считается основным показателем при анализе устойчивости бюджета. Выделяются три основных баланса: баланс всего доходов и всего расходов, баланс собственных доходов и собственных расходов и баланс налоговых доходов и текущих расходов.
В условиях существования транзитных доходов и расходов, неопределенности с неналоговыми доходами, где иногда учитываются кредиты, чтобы сократить фактический дефицит бюджета, основным балансом выступает баланс налоговых доходов и текущих расходов, который в основном и показывает реальные финансовые возможности бюджета. Положительный баланс расценивается в качестве позитивного фактора устойчивости. Характеристика дана посредством таких ключевых индикаторов как отношение:
- баланса всего доходов и всего расходов к всего доходам;
- баланса собственных доходов и собственных расходов к собственным доходам;
- баланса налоговых доходов и текущих расходов к налоговым доходам.
д) соответствие показателей исполнения бюджета плановым расчетам администрации
Уровень соответствия данных показателей отражает качество управления бюджетом администрации, а также разумность взаимоотношений между исполнительной властью и представительной, ответственной за утверждение бюджета. Кроме того, различие в степени исполнения расходов по отдельным статьям, как правило, соответствует приоритетам администрации и снижается в зависимости от статуса статьи (от защищенной статьи до статьи в бюджете развития). Это характеризуется ключевыми индикаторами в виде отношений:
- фактического объема статей доходов и расходов к утвержденным объемам по этим статьям;
- утвержденных объемов статей доходов и расходов к пересмотренным объемам этих статей.
е) активы администрации
Активы администрации включают в себя недвижимость, государственные предприятия и доли администрации в акционерных обществах. Рациональное использование собственности (в первую очередь, активное использование механизма аренды имущества) может значительно увеличить объем доходов регионального бюджета. В то же время государственные органы власти являются наименее эффективными собственниками.
Таким образом, использование различных механизмов передачи в аренду активов администрации (в том числе применение концессии - аренды с обязательством арендатора осуществлять вложения в основные фонды), равно как и их приватизации, позитивно влияет на устойчивость областного бюджета, о чем "говорят" такие ключевые индикаторы как:
- расчетная стоимость активов к объему годового бюджета;
- доля неналоговых платежей в структуре доходов бюджета;
- доля поступлении от использования имущества в структуре неналоговых доходов бюджета;
- доля занятых на предприятиях, часть уставного капитала которых принадлежит администрации региона.
ж) долговые обязательства администрации региона как фактор устойчивости бюджета
Практика предоставления поручительств по кредитам (гарантий) широко распространена среди субъектов РФ. Иностранные кредитные организации практически не выдают кредиты государственным и муниципальным предприятиям, а также нижестоящим бюджетам без необходимого обеспечения, которыми в ряде случаев выступают гарантии вышестоящего бюджета.
Программа выдачи бюджетных поручительств, ее объем и качество процедуры, регламентирующей выдачу поручительств, существенно влияет на устойчивость. Полный долг состоит из прямого долга, включающего в себя обязательства по кредитам, ссудам и контрактам, и гарантии по кредитам или ссудам, выданным нижестоящим бюджетам или предприятиям и организациям со связанными обязательствами.
Так, в случае возникновения необходимости исполнения обязательств по поручительствам может измениться график платежей по обязательствам администрации и резко увеличиться нагрузка на бюджет.
Важным фактором является соотношение краткосрочных и долгосрочных заимствований в структуре долга. Долгосрочные заимствования дают возможность маневра финансовыми средствами и осуществления долгосрочных инвестиционных проектов.
В условиях неопределенности курса рубля по отношению к иностранным валютам возрастает валютный риск по долговым обязательствам. Таким образом, особую важность приобретает доля долговых обязательств, выраженная в иностранной валюте в структуре полного долга администрации. Чем она выше, тем ниже устойчивость бюджета.
Вероятность срыва графика погашения долговых обязательств зависит также от кредитных институтов, которые управляют финансовыми потоками. Бюджетные счета должны находиться в надежных кредитных организациях. Негативным фактором также является переоформление бывших долгов субъектов Федерации федеральному правительству во внутренние облигации, что:
- в силу высокого объема задолженности сразу лишает большинство субъектов Федерации возможности выхода на рынок еврооблигаций из-за несоответствия предельным объемам заимствования, установленным указами президента;
- "захламляет" рынок субфедеральных облигаций рискованными инструментами;
- может необратимо повлиять на кредитную историю субъекта Федерации.
Характеризуют эти факторы ключевые индикаторы:
- соотношение краткосрочной и долгосрочной задолженности;
- доля долговых обязательств в иностранной валюте в структуре долговых обязательств;
- отношение выплат по краткосрочным заимствованиям к собственным доходам;
- отношение выплат по долгосрочным обязательствам к собственным доходам;
- доля непогашенных кредитов, выданных администрации;
- доля выплат по гарантиям в общем объеме гарантий;
- прямой долг на душу населения;
- прямой долг по отношению к среднедушевому доходу;
- полный долг на душу населения;
- доля основных составляющих прямого долга в его размере.
з) долговая нагрузка на бюджет
Расходы на погашение и обслуживание всех видов долговых обязательств каждого субъекта Федерации не должны превышать 15 % собственных доходов бюджета этого субъекта.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает новые ограничения на объем долговых обязательств субъектов РФ, что может углубить существующие противоречия. Размер долговой нагрузки на бюджет является во многом определяющим фактором устойчивости бюджета, поскольку определяет объем средств, которые должны быть направлены для выполнения своих долговых обязательств вовремя и в полном объеме. Ключевые индикаторы характеризуют долговую нагрузку выплатами:
- по краткосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки;
- по долгосрочным обязательствам в структуре долговой нагрузки;
- по гарантиям в структуре долговой нагрузки;
- основной суммы по обязательствам в структуре долговой нагрузки;
- процентов по обязательствам в структуре долговой нагрузки;
- отношением долговой нагрузки к собственным доходам бюджета;
- отношением выплат по долгу к поступлениям и денежной форме.
6. Анализ финансовой устойчивости бюджета Мурманской области и факторы, влияющие на бюджет на примере 1998 г.
Финансовая устойчивость бюджета - это определенное финансовое состояние, характеризующееся рациональным формированием доходов бюджета и рациональным использованием этих доходов для экономического и социального развития территорий. Бюджет может иметь следующие формы устойчивости:
- Абсолютно устойчивое состояние, когда Рм < Дс + Др, где Рм - минимальные расходы бюджета, Дс -собственные доходы бюджета, Др - регулирующие доходы бюджета, Д - доходы бюджета, 3 -бюджетная задолженность.
- Нормальное состояние: Рм = Дс + Др.
- Неустойчивое состояние: Рм = Дс + Др - 3.
- Абсолютно неустойчивое состояние: Рм > Дс + Др.
Под минимальными расходами бюджета понимаются средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по обеспечению учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги и товары.
Собственные доходы областного бюджета - региональные налоги и сборы, отчисления от налогов вышестоящего бюджета в региональные бюджеты на постоянной основе в твердой фиксированной доле. К собственным доходам областного бюджета относятся: налог на имущество, платежи за пользование природными ресурсами, земельный налог и арендная плата за земли, прочие налоги и сборы, региональные лицензионные сборы, неналоговые доходы, целевые бюджетные фонды.
Регулирующие доходы - федеральные налоги и сборы, по которым федеральным законом установлены нормативы отчислений в процентах в региональные бюджеты на предстоящий финансовый год. В 1998 г. к регулирующим доходам областного бюджета относились: налог на прибыль предприятий и организаций, подоходный налог, налог на добавленную стоимость, акцизы по подакцизным товарам, налог на покупку иностранных денежных знаков, налог на совокупный доход, финансовая помощь из ФФПСРФ, средства, получаемые по взаимным расчетам из федерального бюджета.
Дебиторская задолженность - недоимка, штрафы и пени на нее. Применительно к бюджету Мурманской области эти показатели таковы:
- минимальные расходы - 1 563 806 тыс. руб.;
- собственные доходы - 335 398 тыс. руб.;
- регулирующие доходы - 1 256 564 тыс. руб.;
- задолженность бюджета - 166 700 тыс. руб.
На основе полученных данных очевидно: бюджет Мурманской области имеет неустойчивое состояние: 1 563 806 тыс. руб. > 335 398 тыс. руб. + 1 256 564 тыс. руб. - 166 700 тыс. руб. Устойчивость бюджета определяется и на основе относительных показателей: Дс : Д = 335 398 тыс. руб. : 1 591 962 тыс. руб. х 100 = 21,06 %; Др : Д = 1 256 564 тыс. руб. : 1 591 962 тыс. руб. х 100 = 78,93 %; 3 : Р = 166 700 тыс. руб. : 1 613 808 тыс. руб. х 100 = 10,33 %. Нельзя конкретно определить какое состояние имеет бюджет области на основе относительных показателей, однако оно приближается к неустойчивому. Так, при неустойчивом положении это соотношение находится в пределах: Дс : Д = 5-10 %, Др : Д = 90-95 %, 3 : Р = 40-50 %.
В доходах бюджета области превалируют поступления от регулирующих источников - почти 80 %, в том числе отчисления от федеральных налогов составили - 58 %, а поступления в виде трансфертов и средств по взаимным расчетам более 21 %. Собственные доходы составили около 21 %, из них наиболее весомыми являются: налог на имущество предприятий 14,31 %, неналоговые доходы 3,8 %, поступления от целевых бюджетных фондов 1,18 %.
Количественную оценку финансовой устойчивости можно получить на основе следующих коэффициентов. Коэффициент соотношения регулирующих и собственных доходов: Крс = Др : Дс = 3,75. Этот коэффициент показывает зависимость областного бюджета от регулирующих налогов. Почти в 4 раза регулирующие доходы превышают собственные, т.е. зависимость очень высока.
Коэффициент автономии: Ка = Дс : Д = 0,2. Коэффициент показывает долю собственных доходов в общей сумме доходов областного бюджета. Оптимальный показатель равен 0,67, значит собственных доходов в структуре доходов мало, необходимо находить способы для их увеличения.
Коэффициент обеспеченности минимальных расходов: Крм = Дс : Рм = 0,21. На каждую тысячу рублей минимальных расходов приходится только 200 руб. собственных доходов.
Коэффициент бюджетного покрытия: Кбп = Д : Рм = 1,02. Показывает, что минимальные расходы полностью покрываются доходами бюджета. Каждая тысяча рублей минимальных расходов покрывается 1,02 тыс. рублей доходов.
Коэффициент бюджетной результативности области показывает, что в доходах региона на каждого проживающего на территории Мурманской области (среднегодовая численность населения в 1998 г. составила 1 016 600 человек) приходится 1,56 тыс. руб.: Кбр = Д : Ч = 1,56.
Коэффициент бюджетной обеспеченности населения свидетельствует о том, что на каждого человека, проживающего в Мурманской области в 1998 г., было предоставлено товаров и услуг из бюджета области на сумму 1,59 тыс. руб.: Кбо = Р : 3 = 1,59.
Используя вышеперечисленные зависимости проведем анализ по следующим направлениям.
Структура и динамика доходов
Рассматривая структуру доходов бюджета Мурманской области, можно отметить высокую зависимость общего объема доходов бюджета от четырех источников: налога на добавленную стоимость, подоходного налога, налога на прибыль и налога на имущество. В сумме эти налоги составили 71,02 % от общего объема поступлений в бюджет.
Собственные доходы бюджета составляют 1 247 731 тыс. руб., при этом собственные доходы здесь рассматриваются как сумма налоговых и неналоговых доходов, межбюджетные поступления -344 007 тыс. руб. Межбюджетные доходы рассматриваются как наименее надежные и составляют 21,6 % доходов.
В структуре поступлений в бюджет денежные поступления составили 481 676 тыс. руб. или 38,6 %, а взаимозачеты - 766 055 тыс. руб. или 61,4 %.
Расходы, производимые в денежной форме и рассчитанные как разница между всего расходами и расходами, производимыми по взаимозачетам, составляют 1 446 548 тыс. руб. Они в 3 раза превышают поступления в бюджет в денежной форме, что свидетельствует о высоком недостатке денежных доходов и негативно влияет на кредитоспособность администрации, поскольку все выплаты по долговым обязательствам должны выплачиваться в денежной форме.
Доля налоговых доходов в структуре всего доходов бюджета - 73,4 %. Собственные доходы в
структуре всего доходов составляют 78,4 %, преобладающую их часть составляют налоговые доходы -99,1 %.
Структура и динамика расходов
Как и большинство субъектов РФ, в Мурманской области при составлении бюджета не разделяют текущий бюджет и капитальный бюджет. Определенных доходных источников, закрепленных за бюджетом развития, не предусмотрено, и эти расходы финансируются за счет налоговых доходов.
По аналогии с доходами вводятся понятия "собственных" и "межбюджетных" расходов, которые в сумме составляют всего расходы. Так как всего расходы составляют 1 613 808 тыс. руб., а межбюджетные расходы - 841 730 тыс. руб., то собственные расходы бюджета равны 772 078 тыс. руб.
Собственные расходы делятся на текущие и капитальные. Капитальные расходы составили в 1998 г. 50 002 тыс. руб. К ним отнесены расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, расходы на капитальное строительство и капитальный ремонт, отсюда текущие расходы равны 722 076 тыс. руб. Доля текущих расходов в общем объеме произведенных расходов составила 44,7 %, а доля капитальных - 3,1 %. Доля расходов на заработную плату в структуре текущих расходов соответствует 28,2 %. Доля капитальных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и транспорт в структуре капитальных расходов составляют 24,4 %.
Внебюджетные средства
Значительная часть социальных расходов, которые являются непосредственными обязательствами бюджетов, финансируются через внебюджетные источники. Наличие таких дополнительных фондов рассматривается как позитивный фактор кредитоспособности, положительный аспект которого, однако, сдерживается отсутствием полной и публичной информации о движении средств по внебюджетным счетам. Баланс бюджета
Баланс бюджета считается основным показателем при анализе финансового состояния бюджета. В условиях существования транзитных доходов и расходов, неопределенности с неналоговыми доходами, где иногда, чтобы сократить фактический дефицит бюджета, учитываются кредиты, основным балансом выступает баланс налоговых доходов и текущих расходов.
Налоговых доходов - 1 196 051 тыс. руб., а текущих расходов - 722 076 тыс. руб., т.е. баланс положительный. Этот факт расценивается как позитивный фактор кредитоспособности.
Дефицит в балансе всего доходов и всего расходов - 21 846 тыс. руб. - объясняется большой долей межбюджетных расходов, возникающих при оказании финансовой помощи муниципальным образованиям и недостаточным уровнем поступления доходов в бюджет. Баланс собственных доходов и собственных расходов положительный, т.к. собственные доходы составляют 1 247 731 тыс. руб., а собственные расходы - 772 078 тыс. руб.
Соответствие показателей исполнения бюджета плановым расчетам администрации
Уровень этого соответствия отражает качество управления бюджетом администрацией, а также разумность взаимоотношений между исполнительной властью и представительной, ответственной за утверждение бюджета. Кроме того, различие в степени исполнения расходов по отдельным статьям соответствует приоритетам администрации и снижается в зависимости от статуса статьи. Так, среди расходов бюджета приоритетными направлениями стали расходы, исполненные в более полном объеме от запланированных показателей: сельское хозяйство - 85,7 %, промышленность - 99,7 %, здравоохранение -81,1 %, гражданская оборона - 75,6 %, культура и искусство - 73,1 %, государственное управление -73,3 %. Среди менее приоритетных выступили: социальная политика - 34,9 %, правоохранительная деятельность - 43,5 %, охрана окружающей среды - 48,5 %, транспорт и информатика - 52,6 %.
Защищенные статьи были профинансированы на 57,7 % к утвержденному по закону, несмотря на то, что они имеют приоритетный характер. Капитальные же расходы были исполнены на 95,2 % от установленного по закону.
Активы администрации
Активы администрации включают в себя недвижимость, государственные предприятия и доли в акционерных обществах. Рациональное использование собственности может значительно увеличить объем доходов регионального бюджета.
Взносы в бюджет по арендной плате поступают несвоевременно, таким образом бюджет теряет значительные суммы средств. Общая сумма задолженности возросла в 4,5 раза. Областной бюджет в 1998 г. получил неликвидных 7,848 млн руб. в связи с передачей имущества организаций в счет погашения задолженности. Наличие четырех основных источников поступления доходов в бюджет - положительный фактор, но практически все они, за исключением налога на имущество, относятся к регулирующим.
По вышеперечисленным критериям, предлагаемым для оценки устойчивости, состояние областного бюджета Мурманской области оценивается как неустойчивое (Гришин, 1999а).
7. Заключение
В подтверждение правильности избранных критериев приведем выдержку из экспертного заключения об исполнении областного бюджета за 1998 г., сделанного Контрольно-счетной палатой Мурманской области и утвержденного Мурманской областной Думой:
"1. В 1998 г. сбор налогов и сборы в бюджет Мурманской области оставался низким, что во многом объясняется неэффективностью налоговой системы и налогового администрирования.
2. Завышены прогнозные показатели, составившие основу для формирования потенциала доходов бюджетов всех уровней.
3. Продолжавшееся в течение года падение производства в материальной сфере привело к снижению налоговых поступлений, исчисляемых от объемов реализации продукции.
4. Кризис неплатежей отрицательно сказался на результатах финансово-хозяйственной деятельности предприятий.
5. Значительно уменьшилась прибыль, полученная предприятиями области: всего по итогам года получено 236 382 тыс. руб. прибыли, или 61 % от прогнозируемого показателя.
6. Неэффективно использовалось областное государственное имущество (аренда областной и муниципальной собственности, дивиденды, продажа пакетов акций).
7. Не обеспечена приоритетность финансирования социальной сферы. Так, если расходы областного бюджета за год исполнены на 69,3 % к плану, то социальная сфера профинансирована на 34,9 %.
8. Осталась нереализованной задача, определенная в области налоговой политики по снижению налогового бремени для товаропроизводителей, созданию благоприятного инвестиционного климата.
9. Низкий процент исполнения областных программ, многие из которых в 1998 г. не финансировались вовсе, вызывает сомнение в необходимости планирования расходов по тем статьям, которые ежегодно не финансируются".
Для повышения устойчивости бюджета Контрольно-счетной палатой даются рекомендации:
1. Принять меры к обеспечению перечисления в 1999 г. в бюджеты муниципальных образований дотаций из областного бюджета в размерах, соответствующих их долям в областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований, утвержденным Законом области "Об областном бюджете на 1999 г.".
2. Прекратить практику оказания финансовой помощи федеральным структурам и общественным организациям за счет средств областного бюджета.
3. Рассмотреть вопрос о целесообразности предоставления кредитов под гарантию администрации области.
4. Упорядочить систему предоставления бюджетных льгот, обеспечив законодательную и нормативно-правовую регламентацию данного процесса, установление строгой адресности и условий их предоставления.
5. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, вводящимся в действие с 1 января 2000 г., принять Закон "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе Мурманской области".
6. Заменить дотации из бюджета Мурманской области предоставлением трансфертов, целевых субвенций и проч.
9. Осуществить меры по ограничению применения товарных векселей и взаимозачетов, принять нормативные акты, устанавливающие для предприятий процентные пропорции между денежной и безденежной формами расчетов с областным бюджетом.
10. Ужесточить бюджетную дисциплину, повысить ответственность руководителей всех уровней и должностных лиц за неукоснительное соблюдение требований финансово-бюджетного законодательства и рациональное (целевое) расходование бюджетных средств.
12. Повысить долю неналоговых доходов областного бюджета за счет полной информационной базы по состоянию объектов государственной собственности в области, ее экономическому анализу и планированию (прогнозированию) эффективного и рационального ее использования (Гришин, 19996).
Литература
Гришин В.А. Экспертное заключение об исполнении областного бюджета за 1998 г. Бюллетень
Контрольно-счетной палаты Мурманской области. № 3, 96 е., 1999а. Гришин В.А. Экспертная оценка исполнения бюджетов районов и городов и консолидированного
бюджета Мурманской области за 1998 г. Том же, № 4, 85 е., 19996. Жуков В.А., Опенышев С.П. Государственный финансовый контроль. М., Росселъхозакадемия, 386 е., 1999. Поляк Г.Б. Бюджетно-финансовый контроль в России: региональные проблемы и пути их решения. Материалы I Всероссийской научно-практ. конф. "Бюджетно-финансовый контроль в России", Москва, 79 е., 1997.
Эйгель Ф. Критерии оценки кредитного риска. Рынок ценных бумаг, № 5, 1999.
