CC BY
183
бюджетное регулирование
УДК 336.14
о повышении устойчивости региональных и местных бюджетов
н. в. Замятина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: ZamyatinaNV@mail. ru Саратовский государственный университет им. н. Г. Чернышевского
В статье, посвященной вопросам обеспечения устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов, анализируются доходы территориальных бюджетов, в том числе структура доходов бюджета муниципального образования «Город Саратов». Рассматриваются направления возможного повышения устойчивости региональных и местных бюджетов, достижения их долгосрочной сбалансированности со стороны внешних и внутренних факторов.
Ключевые слова: регион, дефицит, устойчивость бюджета, сбалансированность, разграничение полномочий, государственный (муниципальный) долг.
В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регулирование. Одним из механизмов, позволяющих государству осуществлять регулирование экономики, финансов, проводить социальную политику, является бюджет. Бюджет выступает финансовой базой функционирования государства и местного самоуправления и осуществления ими тех функций, которые общество уполномочило их осуществлять.
Бюджет играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. Являясь основным финансовым планом государства (региона, муниципального образования), бюджет дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий.
При этом происходящие в стране процессы децентрализации управления, разграничения полномочий и ответственности между различными уровнями власти придают все большую практическую значимость вопросам функционирования бюджетов территорий. Рост бюджетного дефицита региональных и местных бюджетов, особенно в период кризиса, является причиной низкой платежеспособности и кредитоспособности этих субъектов власти и приводит к неполной реализации ими своих полномочий. В то же время от качественных характеристик бюджета территории, заложенных в него параметров зависит эффективное решение проблем местного характера: социальных вопросов, вопросов жилищно-коммунального хозяйства, сферы образования и здравоохранения, что в конечном итоге обеспечивает уровень и качество жизни граждан страны.
Оценка устойчивости бюджета муниципального образования является важным направлением деятельности органов власти субъекта РФ, органов местного самоуправления. Она позволяет уточнить цели и задачи в области территориальных финансов, оценить потенциальную возможность аккумулирования дополнительных финансовых ресурсов в региональные и местные бюджеты, выявить резервы сокращения нерациональных расходов.
Под устойчивостью бюджета любого уровня понимается такое его состояние, при котором обеспечивается нормальное функционирование органов власти, возможность полного, своевременного и не-
зависимого от других бюджетных уровней выполнения ими своих обязательств, включая погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга, создаются условия для сбалансированного развития экономики и социальной сферы.
Устойчивость бюджета подразумевает полное покрытие текущих расходов, эффективность и экономность расходования средств, обязательность осуществления инвестиционных вложений, проведение ответственной бюджетной политики, обеспечивающей стабильное развитие территории в долгосрочной перспективе. Устойчивость представляет собой способность бюджета обеспечивать достижение поставленных текущих целей и долгосрочных ориентиров в условиях сложной и малопредсказуемой внешней среды.
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы страны названо необходимым условием решения большинства задач в сфере бюджета и бюджетного устройства в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.
Устойчивость бюджета любого субъекта Федерации характеризуют:
• бюджетная самостоятельность;
• сбалансированность бюджета;
• платежеспособность субъекта публичной власти;
• денежный характер расчетов;
• экономическая эффективность расходования
бюджетных средств;
• размер и структура долговых обязательств;
• качество управления бюджетными ресурсами
и др.
Бюджетная самостоятельность определяется способностью субъекта власти не только самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, определять направления расходования средств, но и возможностью самостоятельно обеспечивать необходимое для исполнения своих полномочий поступление финансовых ресурсов в бюджет, в том числе за счет развития налогового потенциала подведомственной территории, минимизации при этом потребности в средствах межбюджетного регулирования. Показателем ее оценки может выступить коэффициент самостоятельности (автономии), который рассчитывается:
1) для регионального бюджета как отношение доходов бюджета без учета безвозмездных пере-
числений из бюджетов другого уровня к расходам данного бюджета;
2) для местного бюджета как отношение доходов бюджета без учета безвозмездных перечислений из бюджетов другого уровня и без учета передаваемых вышестоящими бюджетами средств по единым и дополнительным нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов к расходам данного бюджета.
Например, для областного бюджета Саратовской области коэффициент самостоятельности (автономии) в 2008 г. составил 59,7 %, в 2009 г. — 49, в 2010 г. — 55,7, а по итогам 2011 г. (ожидаемое исполнение) — 61,9 %.
Коэффициент самостоятельности областного центра несколько выше, и по итогам 2008 г. составил 62,8 %, 2009 г. — 52,8, 2010 — 58, а по итогам 2011 г. ожидаемое исполнение составит около 54,5 %.
В период кризиса исполнение регионального и местного бюджетов характеризуется снижением доли налоговых и неналоговых поступлений, направляемых на исполнение функций региональных и местных властей. Это во многом объясняется отсутствием роста и сокращением поступлений по целому ряду налоговых и неналоговых доходов этих бюджетов.
Например, в г. Саратове по итогам исполнения бюджета в 2008 г. удельный вес налоговых поступлений в совокупных доходах бюджета составил 43,3 %, в 2010 г. — 51,9 %, в 2011 г. — около 48,5 %. Для сравнения: в 2006 г. налоговые доходы составляли 51 % от общих доходов бюджета города. При этом ни в 2006 г., ни в 2008 г. средства по дополнительным и единым нормативам, устанавливаемым к отдельным федеральным и региональным налогам на областном уровне, в бюджет города не поступали. Доля зачисляемых по данным основаниям средств в бюджете муниципального образования «Город Саратов» в 2010 г. составила 6,4 %, в 2011 г. — 6,2 % (табл. 1).
Закрепление за бюджетами муниципальных образований нормативов отчислений по федеральным и региональным налогам является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы. Так, в бюджет муниципального образования «Город Саратов» в 2010 г. по единому нормативу отчисления по транспортному налогу поступило 112,3 млн руб., по дополнительному нормативу по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) — 569,7 млн руб., в 2011 г. ожидаемые
Таблица 1
Динамика и структура бюджета муниципального образования «Город Саратов» и областного бюджета Саратовской области в 2008—2012 гг., млн руб.
Показатель 2008 2009 2010 2011* 2012*
Сумма % Сумма Сумма Сумма Сумма
Бюджет муниципального образования «Город Саратов»
Доходы бюджета 9 592,1 100 10 448,1 100 10 647,2 100 12 168,1 100 11 107,6 100
Налоговые и неналоговые доходы В том числе: 5 896,5 61,5 6 421,2 61,5 7 191,0 67,5 7 908,6 65,0 7 643,5 68,8
Налоговые доходы 4 156,8 43,3 4 853,6 46,5 5 521,7 51,8 5 898,8 48,5 6 678,8 60,1
Из них по дополнительному нормативу по НДФЛ и единому нормативу по транспортному налогу 521,1 5,0 682,0 6,4 759,7 6,2 1258,9 11,3
Неналоговые доходы 1 739,7 18,2 1 567,6 15,0 1 669,3 15,7 2 009,8 16,5 964,7 8,9
Безвозмездные поступления 3 695,6 38,5 4 026,9 38,5 3 456,2 32,5 4 259,5 35,0 3 464,2 31,2
Расходы бюджета 9 394,1 100 11 170,0 100 11 225,9 100 13 119,7 100 11 432,1 100
Бюджет Саратовской области
Доходы бюджета 48 918,8 100 53 235,3 100 51 926,6 100 60 731,3 100 57 748,8 100
Налоговые и неналоговые доходы В том числе: 32 145,2 65,7 28 921,2 54,3 33 340,6 64,2 41 193,6 67,8 45 377,1 78,6
Налоговые доходы 30 827,3 63,0 27 861,3 52,3 32 138,3 61,9 39 869,8 65,6 45 118,0 78,1
Неналоговые доходы 1 317,9 2,7 1 059,9 2,0 1 202,3 2,3 1 323,8 2,2 259,1 0,5
Безвозмездные поступления 16 773,6 34,3 24 314,1 45,7 18 586,0 35,8 19 537,7 32,2 12 371,7 21,4
Расходы бюджета 53 869,8 100 59 077,3 100 59 859,5 100 66 543,1 100 63 258,0 100
* Данные за 2011 г. приведены в соответствии с ожидаемым исполнением бюджета в 2011 г., за 2012 г. — в соответствии с утвержденным бюджетом на 2012 г. Источник: составлено автором.
поступления по этим налогам составят — 118,3 млн руб. и 641,4 млн руб. соответственно.
В то же время применение единого норматива отчислений по транспортному налогу (как и по любому другому налогу) для всех муниципальных образований — как для благополучных, так и для нуждающихся — ставит их в неравные условия, усугубляя тем самым положение территорий, нуждающихся в финансовой поддержке государства. Например, 47,2 % объема средств, передаваемых по нормативам отчислений по транспортному налогу, в 2011 г. концентрировалось на территории г. Саратова, 52,8 % — оставалось в остальных 41 муниципальном районе (городском округе), обеспечивая при этом 0,7 % доходной части их бюджетов.
Неравномерность размещения налоговой базы по типам муниципальных образований, а также используемая в Российской Федерации модель межбюджетных отношений не обеспечивают местному
бюджету достаточное для выполнения расходных полномочий поступление налоговых и неналоговых доходов. Налоговые доходы бюджетов муниципальных районов в 2010 г. составили 19,3 % от их общих доходов, а по итогам 9 мес. 2011 г. — 19,7 %. По городским округам данные доходы составили соответственно 40,1 и 41 %. Налоговые доходы муниципальных районов Саратовской области обеспечили в 2010 г. 22,1 % общих доходов их бюджетов, по итогам 9 мес. 2011 г. — 22,2 %, в городских округах они обеспечили соответственно 50,5 и 49,2 %.
В структуре налоговых доходов муниципальных бюджетов местные налоги, к которым в соответствии с Налоговым кодексом РФ относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц, составляют только 12,9 % [6]. Доля местных налогов в налоговых доходах бюджета города Саратова выше среднего по России и составляет 18,4 % (в 2010 г. земельный налог и налог на имущество
физических лиц составили в бюджете города 1 000,5 млн руб. и 155,8 млн руб. соответственно, в 2011 г. по ожидаемой оценке обеспечат 1 036,2 млн руб. и 52,6 млн руб.).
В то же время это несопоставимо с поступлениями по налогу на доходы физических лиц, доля которого в налоговых доходах бюджета города составляет 63,7 %, в отдельных муниципальных районах Саратовской области достигает 78 %, а в среднем по России доля этого источника в общей сумме налоговых доходов местных бюджетов составляет 66,2 %.
«Привязка» доходной базы муниципальных бюджетов преимущественно к одному, пусть даже широко распространенному, относительно равномерно размещенному по территории страны и стабильному источнику представляется экономически нецелесообразной и связанной с риском потери финансовой устойчивости этими бюджетами.
В сложившихся условиях снижение доходов по бюджетообразующему налогу на доходы физических лиц не может быть компенсировано ни одним из имеющихся в распоряжении муниципальных властей доходных источников. А при возникновении кризисных ситуаций может повлечь «сжимание» местных бюджетов, возрастание потребности в средствах вышестоящих бюджетов и кредитных ресурсов (аналогично бюджетам субъектов РФ при сокращении доходов по налогу на прибыль организаций).
Поэтому представляется целесообразным за каждым уровнем бюджета закрепить 2—3 крупных доходных источника, налоговая база которых совершенно различна (диверсифицирована). Тем самым при возникновении кризисных ситуаций в экономике снижение поступлений по одному налогу будет компенсироваться ростом доходов по другому.
Неналоговые доходы традиционно не обеспечивают значимых поступлений в бюджеты муниципальных образований. Если в 2008 г. неналоговые доходы составили 5,0 % в совокупных доходах бюджетов муниципальных районов и 13,5 % — в бюджетах городских округов, то за 9 мес. 2011 г. они составили соответственно 5,4 и 12,7 %. Некоторое снижение неналоговых источников в бюджетах городских округов обусловлено действиями местных властей по поддержке субъектов малого и среднего бизнеса и обеспечением максимальной занятости населения, в том числе в части сокращения (сохранения на до-
кризисном уровне) базовых ставок арендной платы за муниципальное имущество, сокращением прибыли муниципальных унитарных предприятий, а также завершающимися процессами разграничения собственности на землю. Например, доходы от аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков в бюджете муниципального образования «Город Саратов» в 2009 г. составили 4,1 % доходной части бюджета, а по итогам 9 мес. 2011 г. — только 3,4 %.
Отсутствие налоговой автономии, перекос в сторону расходных обязательств при достаточно небольшом перечне доходных источников негативно сказываются на устойчивости местных бюджетов, усиливая их зависимость от межбюджетных трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня.
Только в 6,2 % муниципальных образований доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений, в структуре собственных доходов составляла в 2010 г. меньше 10 %, в 84,2 % местных бюджетов — более 30 %.
По ожидаемой оценке в местные бюджеты в 2011 г. поступит 1 564,9 млрд руб. в форме межбюджетных трансфертов. Их доля в общем объеме доходов этих бюджетов составит 58,7 %.
Доля межбюджетных трансфертов в бюджете муниципального образования «Город Саратов» как территории-донора существенно ниже. Тем не менее, в 2007—2008 гг. она составила 38,5 %, в 2010 г. — 32,5 %, в 2011 г. (по ожидаемой оценке) — 35,3 % от общего объема доходов. При этом на долю субсидий и субвенций в разные годы приходится от 80 до 90 % поступаемых из областного бюджета средств межбюджетного регулирования. Одновременно увеличился дополнительный норматив отчисления по налогу на доходы физических лиц, заменяющий дотации из областного бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) области, с 6,08 % в 2010 г. до 6,17 % в 2011 г.
Смещение акцентов в практике межбюджетного регулирования на трансфертные методы усиливает зависимость муниципальных образований от финансовой политики региональных властей. При этом последние находятся в аналогичной зависимости от федерального центра, а также от весьма
нестабильных поступлений по налогу на прибыль организаций, который является бюджетообразующим для этого уровня бюджетов.
Межбюджетные трансферты субъектам РФ в 2009 г. составили 1 618,8 млрд руб. (134,4 % к уровню 2008 г.), в 2010 г. — 1 511,2 млрд руб. (93,4 % к уровню 2009 г. и 125,6 % к уровню 2008 г.), за 9 месяцев 2011 г. — 1 310,2 млрд руб. В совокупных доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ доля межбюджетных трансфертов увеличилась с 19,4 % в 2008 г. до 27,3 % в 2009 г. и 23,3 % в 2011 г. Объем бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом бюджетам субъектов РФ, увеличился с 20,3 млрд руб. в 2008 г. до 169,8 млрд руб. в 2010 г., а по итогам 9 мес. 2011 г. составил 95,3 млрд руб.
Сложившиеся пропорции распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы не в полной мере отвечают принципу сбалансированности интересов всех участников межбюджетных отношений. А огромные масштабы перераспределительных процессов свидетельствуют о сильной вертикальной несбалансированности бюджетной системы.
Низкая налоговая автономия и зависимость территориальных бюджетов от средств межбюджетного регулирования, особенно при наличии тенденции сокращения последних и накопленных за период кризиса долговых обязательств, являются одной из основных угроз устойчивости бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в среднесрочной перспективе. Важной задачей остается необходимость расширения налоговых полномочий регионов и муниципальных образований, разработка комплекса мер по увеличению и укреплению доходной базы их бюджетов, повышению заинтересованности региональных и муниципальных органов власти в результатах деятельности предприятий и организаций, функционирующих на их территории, а также в обновлении основных фондов этих предприятий, их модернизации и своевременной переоценке, в создании новых рабочих мест.
Логичной представляется ориентация на увеличение доли доходов местных бюджетов по дополнительным (дифференцируемым) нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов. Данная форма межбюджетного регулирования имеет определенные преимущества перед системой межбюджетных трансфертов, заключающиеся в стимулировании собираемости налогов и развитии предпринимательской де-
ятельности на территории муниципалитета, обладает большим выравнивающим эффектом.
При оценке влияния сбалансированности бюджета исходят из того, что устойчивость бюджета обеспечивается балансом между доходами и расходами, минимизацией размера бюджетного дефицита. При этом сбалансированность необходимо рассматривать не только в разрезе годовых показателей, но и в поквартальном, помесячном разрезе. Такой подход к анализу сбалансированности обусловлен тем, что даже минимальная величина кассовых разрывов может приводить к невыполнению или несвоевременному выполнению бюджетных обязательств. В то же время если в расходах бюджета значительное место занимают платежи по обслуживанию долговых обязательств, то сбалансированность бюджета в рамках одного года не может дать объективной информации о возможностях территориального образования в будущем, в связи с чем необходимо производить перспективную оценку устойчивости бюджета.
Учитывая, что Бюджетный кодекс РФ ограничивает предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ 15 % от утвержденного общего объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а дефицит местного бюджета — 10 % от утвержденного общего годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений1, то показателем оценки сбалансированности бюджета может выступить отношение дефицита бюджета к утвержденному объему доходов без учета безвозмездных поступлений (для местных бюджетов — к утвержденному объему доходов без учета безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений), отношение дефицита бюджета к объему ВРП, а также доля расходов бюджета, покрываемая за счет налоговых и неналоговых поступлений, доля расходов бюджета, производимых за счет заемных источников.
1 Согласно Федеральному закону от 09.04.2009 № 58-ФЗ до 01.01.2013 в случае утверждения законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования) о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета разницы между полученными и погашенными субъектом РФ (муниципальным образованием) бюджетными кредитами, предоставленными другими бюджетами бюджетной системы РФ, дефицит бюджета субъекта РФ (местного бюджета) может превысить ограничения, установленные п. 2 ст. 92.1 Бюджетного кодекса РФ, в пределах указанной разницы.
Анализ структуры и динамики доходов и расходов региональных и местных бюджетов, проведенный на примере областного бюджета Саратовской области и бюджета муниципального образования «Город Саратов», свидетельствует об ухудшении качественного состава их доходной базы в период кризиса, недостатке налоговых и неналоговых поступлений для обеспечения всех принятых расходных обязательств, включая социальные.
Бюджет муниципального образования «Город Саратов», профицитный в 2007 г. (230,8 млн руб.), в 2010 г. исполнен с дефицитом в сумме 578,7 млн руб., или 8,7 % утвержденного объема доходов без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. По итогам 2011 г. исполнение бюджета города ожидается с дефицитом в объеме 951,5 млн руб., или 13,1 %. Дефицит областного бюджета Саратовской области увеличился с 2,3 % годового объема доходов без учета безвозмездных поступлений в 2007 г. до 23,8 % в 2010 г. (табл. 2).
Замедление темпов развития экономики и, как следствие, сокращение поступления доходов в региональные и местные бюджеты актуализировало деятельность территориальных органов власти по приведению своих расходных обязательств в соответствие с реальными доходными источниками, сохранению платежеспособности, недопущению роста
кредиторской задолженности и срыва исполнения долговых обязательств. Большая часть регионов и муниципальных образований сократила (и продолжает сокращать) расходы на обеспечение деятельности органов государственного (муниципального) управления. При этом сокращаются затраты не только на оплату труда государственных и муниципальных служащих, но и на связь, на содержание служебного автотранспорта, закупки и прочее.
Серьезной оптимизации подверглись расходы на содержание государственных (муниципальных) учреждений, в том числе и за счет реструктуризации их действующей сети. В целом расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ с учетом проводимой региональными и местными органами власти инвентаризации и оптимизации своих расходных обязательств, реструктуризации бюджетной сети по итогам 2010 г. составили 5 548,5 млрд руб., или около 106 % к уровню 2008—2009 гг.
Расходы бюджета муниципального образования «Город Саратов» в номинальном выражении в 2010 г. составили 119,5 % к уровню 2008 г., в 2011 г. (ожидаемое исполнение) — 139,6 % к уровню 2008 г., расходы областного бюджета Саратовской области — соответственно 111,1 % и 123,5 %. При этом по отношению к объему валового регионального продукта расходы консолидированного бюджета Саратовской области в 2008 г. составляли 20,3 %,
Таблица 2
Динамика дефицита бюджета муниципального образования «Город Саратов» и областного бюджета Саратовской области в 2007—2012 гг., млн руб.
Показатель 2007 2008 2009 2010 2011* 2012*
Бюджет муниципального образования «Город Саратов»
Дефицит (профицит) 230,8 198,0 —721,9 —578,7 —951,5 —324,5
Дефицит в % к доходам без учета безвозмездных 12,2 8,7 13,1 4,3
поступлений и налоговых доходов по дополнительным
нормативам отчислений
Муниципальный долг 1 080,0 950,0 1 551,2 3 652,8 2 217,8 3 542,3
Муниципальный долг в % к налоговым и неналоговым 27,8 16,1 24,2 50,8 28,0 46,3
доходам
Областной бюджет Саратовской области
Дефицит (профицит) —325,4 —4 951,0 —5 842,0 —7 932,9 —5 811,8 —5 509,2
Дефицит в % к доходам без учета безвозмездных 2,3 15,4 20,2 23,8 14,1 12,1
поступлений
Объем государственного долга Саратовской области 6 669,9 10 133,3 15 485,5 22 174,5 26 311,3 35 600,0
Государственный долг в % к налоговым и неналоговым 47,2 31,5 53,5 66,5 63,9 78,4
доходам
* Данные за 2011 г. приведены в соответствии с ожидаемым исполнением бюджета в 2011г., за 2012 г. — в соответствии с утвержденным бюджетом на 2012 г. (по графе государственный и муниципальный долг за 2012 г. — указан верхний предел долга по состоянию на 01.01.2013 в соответствии с законом (решением) о бюджете).
в 2011 г. по ожидаемой оценке — только 18,8 %.
Тем не менее, с учетом всех предпринятых мер по сдерживанию бюджетных расходов их рост в большинстве территорий опережал рост доходов (вернее — падение доходов оказалось значительно большим, чем возможности по оптимизации расходов), что неизбежно повлекло увеличение дефицитности региональных и местных бюджетов, рост долговых обязательств, ухудшение бюджетных показателей в целом. Объем произведенных в 2009 г. из местных бюджетов расходов превысил объем поступивших доходов на 52,4 млрд руб., в 2010 г. — на 11,9 млрд руб. В 2011 г. 68,9 % муниципальных образований исполняли свои бюджеты с профицитом, 27,9 % — с дефицитом, 3,2 % муниципальных образований — с равенством доходов и расходов [6]. Дефицит региональных бюджетов в 2009 г. составил 276,9 млрд руб., в 2010 г. — 88,1 млрд руб.
Существенное положительное влияние на величину дефицита территориальных бюджетов, на маневренность и гибкость региональной и муниципальной финансовой системы оказала дополнительная финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. Однако, результативность этой помощи была ограничена высокой долей целевой составляющей в структуре средств межбюджетного регулирования, что нивелирует выравнивающий эффект и возможности территорий в выборе приоритетов расходования средств, вынуждает прибегать к заимствованиям. Если по состоянию на 01.01.2010 долговые обязательства субъектов РФ составляли
889.6 млрд руб., то на 01.01.2011 — 1 096,0 млрд руб., на 01.12.2011 — 1 072,0 млрд руб. Долговые обязательства муниципальных образований возросли с 134,9 млрд руб. по состоянию на 01.01.2010 до 169,8 млрд руб. по состоянию на 01.01.2011 и до
197.7 млрд руб. по состоянию на 01.01. 2011 г.
Рост нагрузки на территориальные бюджеты со
стороны текущих расходов, как негативный фактор для бюджетной устойчивости, усиливается сохранением значительных различий в доходных возможностях субъектов РФ (муниципальных образований), а также проблемой финансирования изношенной инфраструктуры и необходимостью увеличения с этой целью капитальных расходов на региональном и в особенности муниципальном уровне.
При анализе показателей бюджета муниципального образования «Город Саратов» и областного бюджета Саратовской области обращает на себя внимание значительный рост доли долговых обязательств
в объеме поступающих налоговых и неналоговых доходов. Если в бюджете города по итогам 2008 г. она составляла 16,1 %, то по итогам 2010 г. — уже 50,8 %, на 2012 г. прогнозируется 46,3 %. Еще большей долговой нагрузке подвержено исполнение областного бюджета, где объем долговых обязательств приблизился к 2/3 налоговых и неналоговых поступлений (см. табл. 2). Высокий уровень долговой нагрузки свидетельствует о снижении ликвидности бюджетов, что увеличивает риски рефинансирования (учитывая высокую долю краткосрочных банковских кредитов в структуре долга) и осложняет исполнение принятых расходных обязательств.
Таким образом, финансовое состояние городского бюджета при всех сложностях его исполнения и необходимости принятия неотложных мер по повышению эффективности бюджетных расходов и сокращению величины муниципального долга можно признать устойчивым. Положение областного бюджета характеризуется ухудшением финансовых показателей и обладает низкой степенью устойчивости. Высокий уровень долговой нагрузки в регионе сохраняется уже два года подряд и в ближайшие 2—3 года, скорее всего, существенно не снизится, учитывая величину налоговых поступлений и объем действующих расходных обязательств. Данное обстоятельство не свидетельствует однозначно о недостаточности у субъекта РФ ресурсов для выполнения обязательств и перспективе дефолта. При анализе необходимо учитывать множество факторов: временную структуру долга, тенденции развития экономики региона, динамику доходов бюджета, меры по сокращению расходов, позволяющие улучшить финансовые показатели без ухудшения объема и качества предоставляемых услуг. Но политика в области управления долгом и построения системы управления долгом становится необходимым условием для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального бюджетного процесса.
Бюджетная устойчивость может быть гарантирована только при условии проведения сбалансированной бюджетной политики, включающей повышение качества бюджетного планирования и последовательность долговой и инвестиционной политики, повышение эффективности бюджетных расходов.
Подводя итог, необходимо отметить, что оценка устойчивости бюджета должна учитывать определяющие ее условия: и внешние, и внутренние. К внутренним условиям относятся, прежде всего, состав и структура бюджетных расходов, наличие методов
оптимизации бюджетных расходов, эффективный механизм управления бюджетными ресурсами, квалификация работников финансовых органов. К внешним условиям помимо уровня и тенденций социально-экономического развития страны в целом и отдельно взятой территории, инфляции, природно-климатических условий, изменений в бюджетном и налоговом законодательстве, смещения акцентов в стратегии развития страны (пересмотр приоритетов на местном уровне) и некоторых других необходимо отнести фундаментальные условия, обеспечивающие устойчивость и надежность бюджетной системы страны, а также достижение компромисса интересов федерального центра и составляющих ее территорий:
1) законодательно оформленное разграничение расходных полномочий и функций между уровнями бюджетной системы;
2) закрепление доходных источников за бюджетами различных уровней и предоставление соответствующих прав в области налогообложения, достаточных для осуществления предусмотренных расходных полномочий;
3) наличие эффективной системы межбюджетного регулирования, направленной на выравнивание вертикальной и (или) горизонтальной несбалансированности.
Таким образом, основными направлениями возможного повышения устойчивости региональных и местных бюджетов, достижения их сбалансированности в долгосрочной перспективе являются со стороны внешних факторов: динамичное развитие экономики, совершенствование разграничения доходов и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, повышение эффективности механизмов межбюджетного выравнивания. Сегодня важно обеспечить повышение роли налоговых и неналоговых доходов региональных (муниципальных) бюджетов, создать систему стимулов для проведения территориальными органами власти активной политики по наращиванию налоговой базы и повышению эффективности расходов. Со стороны внутренних факторов необходимы: реалистичность
и надежность экономических прогнозов, положенных в основу бюджетного планирования; наличие и соблюдение при выработке средне- и долгосрочной бюджетной политики критериев (показателей) сбалансированности и устойчивости бюджетов, а также приемлемости налоговой и долговой нагрузки; систематический анализ и оценка рисков, в том числе возникающих вследствие принятых решений или средне- и долгосрочных тенденций новых обязательств.
По мере роста качества межбюджетных отношений в стране (включая разграничение расходных полномочий и доходов по уровням бюджетной системы), бюджетного управления, повышения устойчивости институциональной среды, расширения горизонта и качества прогнозов бюджетных показателей будет повышаться устойчивость и ликвидность бюджетов российских регионов и муниципальных образований, а следовательно, привлекательность территорий для инвесторов как важный фактор социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, а значит, и страны в целом.
Список литературы
1. Данилова Т. Н., Данилов П. В. Совершенствование методики оценки эффективности муниципальной бюджетной политики в условиях агломерации// Финансы и кредит. 2011. № 36. С. 21—30.
2. Лавров А. М. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. М.: ЛЕНАРД, 2007.
3. Объем государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований. URL: http://www. minim. ru.
4. Официальный сайт Федерального казначейства. URL: http://www. roskazna. ru.
5. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2005—2010: стат. сборник. М.: Росстат, 2010.
6. URL: http//www1.miniin. ru/ru/reforms/local_ government/monitoring.
