CC BY
116
11 (348) - 2009
Бюджетная политика
проблемы и перспективы развития региональных и муниципальных финансов
Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего развития региональных и муниципальных финансов.
Одной из главных проблем местного самоуправления являются недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое.
При существующем механизме межбюджетных отношений отчисления от федеральных и региональных налогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаются индивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти. Он сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулирует местное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов. Тем самым снижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитию собственной экономической базы.
При рассмотрении вопросов управления финансами региона и муниципальных образований показателен опыт зарубежных стран, в которых разработаны различные методические руководства, имеющие
Н.В. КЛОЧКОВА, доктор экономических наук Ивановский государственный энергетический университет
И.Ф. СИДОРИНА, Ивановский государственный химико-технологический университет
значение в формировании эффективной системы управления общественными финансами. Указанные документы выпускают международные организации, такие как Группа Всемирного банка, Организация экономического сотрудничества и развития OECD, Международный валютный фонд (МВФ) и т. д. Руководства разрабатывают и национальные ассоциации, иные государственные и негосударственные специализированные институты в соответствии с действующим национальным законодательством. Наиболее яркими примерами могут считаться подобные документы, составленные в США и Великобритании. В странах общего права коллекции лучших процедур и технологий в управлении общественными финансами существуют в виде рекомендаций, подготовленных различными организациями, например ассоциациями. В США Ассоциация государственных финансистов (АГФ) поддерживает постоянно обновляемую библиотеку рекомендуемых практик по пяти основным направлениям: бухгалтерский учет, аудит и финансовая отчетность, управление бюджетом и финансовый менеджмент, управление ликвидностью, управление долгом и администрирование выплат пенсий и пособий. Помимо АГФ большое количество ассоциаций и других негосударственных организаций разрабатывают и распространяют собственные рекомендации по применению различных процедур
1 В статье используются материалы отчета «Аналитический обзор международного опыта применения принципов Кодекса лучшей практики, возможности их использования в Российской Федерации», подготовленного в рамках субпроекта «Разработка расширенной системы мониторинга региональных финансов» RFTAP/QCBS/2.2.
в области управления общественными финансами. В табл. 1 приведен фрагмент примера руководств и кодексов рекомендуемых практик в сфере управления общественными финансами, действующие в других странах.
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов, прежде всего, в систему региональных и муниципальных финансов.
Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне идет высокими темпами, и уже в 2007 — 2008 гг. федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики [1].
Обратимся к опыту одного из регионов Центрального экономического района — Ивановской области. В 2005 — 2008 гг. Ивановской области удалось добиться хороших результатов в управлении региональными и муниципальными финансами:
• решена проблема просроченной задолженности бюджета и бюджетных учреждений;
• своевременно погашаются долговые обязательства;
• выполняются все условия действующих договоренностей с Министерством финансов РФ в части погашения и недопущения возникновения новой просроченной задолженности;
• соблюдаются все формальные требования Бюджетного кодекса РФ.
По результатам ежегодного конкурсного отбора на право получения субсидий на осуществление реформы общественных финансов, проводимого среди регионов и муниципальных образований Министерством финансов РФ, Ивановская область заняла четвертое место по оценке уровней программ, опередив такие регионы, как Тверская, Вологодская, Самарская обл., и первое место по объему выделенных субсидий на реализацию программы (рис. 1).
Область получила право в 2008 — 2009 гг. на получение 260 млн руб. федеральных субсидий, условием получения которых являлось полное и своевременное выполнение мероприятий, предусмотренных Программой реформирования региональных финансов Ивановской области.
Анализ исполнения бюджета области в 2008 г. показал, что годовой план доходов области был исполнен на 103 %, в том числе по налоговым доходам — на 101 %, а по неналоговым — 118 % (табл. 2). Доходная часть областного бюджета на 2009 год была сформирована на основании прогноза социально-экономического развития Ивановской области. В условиях кризисной ситуации, по пред-
Таблица 1
Примеры руководств и кодексов рекомендуемых практик в сфере управления общественными финансами,
действующие в других странах*
сфера управления общественными финансами документы, содержащие разделы, посвященные соответствующей проблематике
Бюджетное планирование «Рекомендуемые практики для штатов и местных администраций». Ассоциация государственных финансистов США и Канады, май 2001 года (GFOA Recommended Practices for State and Local Governments)
Управление доходами «Улучшение качества управления местными финансами» (Свод лучшей практики). Счетная комиссия, Великобритания (Improving value for money in local government (Audit Commission, UK))
Исполнение бюджета «Кодекс практики казначейского управления в сфере общественных услуг». Специализированный Институт общественных финансов и бухгалтерского учета, Великобритания (Code of Practice for Treasury Management in the Public Services (CIPFA))
Управление инвестициями Кодекс рационального финансирования капитальных расходов органами местного самоуправления. Специализированный институт общественных финансов и бухгалтерского учета, Великобритания (The Prudential Code for Capital finance in Local Authorities (CIPFA))
Долговая политика и управление заимствованиями «Общий кодекс для местных образований». Главное управления территориальными образованиями (орган Министерства внутренних дел Франции) (Code Général des Collectivités Territoriales (France) Local government code)
Межбюджетные отношения «Программа в области межбюджетных отношений и управления региональными и муниципальными финансами». Институт МБРР (Intergovernmental Fiscal Relations Program by World Bank Instituí)
* Фрагмент.
Таблица 2
исполнение бюджета ивановской области по доходам (млн руб.)
Показатель 2007 г. 2008 г.
План Факт Исполнение План Факт Исполнение
(Закон о бюджете) бюджета, % (Закон о бюджете) бюджета, %
Налоговые и неналоговые 6 731 7 103 106 9 283 9 518 103
доходы, всего
В том числе:
налоговые доходы 6 544 6 769 103 8 520 8 619 101
неналоговые доходы 187 334 179 763 899 118
160000 140000 120000 £ 100000 80000
Я
н
60000 40000 20000 0
Ивановская обл. Тверская обл. Псковская обл. Мурманская обл. Республика Татарстан Липецкая обл.
141 211 135 236 116 117 97 334 75 933 53 899
рис. 1. Распределение субсидий на реформирование региональных финансов в 2008 г.
600
500 £ 400
| 300 200 + 100 0
01.01.2008 01.04.2008 01.07.2008 01.10.2008
□ Сумма задолженности 436,6 471,8 413,3 387,3
■ Сумма задолженности с учетом инфляции 470,3 501,8 453,5 431,2
рис. 2. Сводные данные о дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежах в областной бюджет за 2008 г.
1 Он
6
1400000 1200000 + 1000000 800000 600000 400000 200000 + 0
12,60%
13,30%
10,90%
2005
2006
2007
2008
I I Объем долга —*— Долговая нагрузка, %
рис. 3. Динамика объема государственного долга Ивановской обл.
варительным оценкам, недопоступление доходов областного бюджета может составить 1,5 — 2 млрд руб.
Обеспечение экономически обоснованного объема изъятий из доходной части позволяет увеличить собственные доходы областного бюджета. И хотя в 2008 г. отсрочек и рассрочек уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в областной бюджет, не предоставлялось, в условиях экономического кризиса этот инструмент финансового управления может быть востребован.
Мониторинг дебиторской задолженности в областной бюджет с учетом инфляции позволяет оценить реальный объем потерь областного бюджета в результате изменения дебиторской задолженности. На рис. 2 представлены сводные данные о дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежах в областной бюджет в 2008 г. с учетом инфляции.
Одной из задач управления региональными финансами региона является управление государственным долгом области. В 2008 г. принят Закон Ивановской области «О государственном долге Ивановской области», утверждены методики определения долговой нагрузки на областной бюджет. Показатели государственного долга за отчетный период приведены на рис. 3. Структуру долга составляют в основном облигации — 75,9 %, бюджетные кредиты — 9,2 %, кредиты банков — 14,8 % и гарантии — 0,1 %. То есть на 90 % долг носит рыночный характер, что характеризует Ивановскую обл. как надежного заемщика (рис. 4).
Несмотря на достигнутые результаты в вопросе совершенствования
□ Задолженность перед другими бюджетами
■ Задолженность по банковским кредитам
□ Государственные ценные бумаги Ивановской обл.
Рис. 4. Структура долга Ивановской области на 01.01.2009
системы управления общественными финансами, существуют проблемы, связанные с оптимизацией бюджетных потоков, которая достигается посредством обеспечения финансовой устойчивости бюджета.
Чаще всего категория устойчивости применяется для характеристики сложных динамических систем, подверженных влиянию большого числа факторов, в т. ч. факторов со случайными характеристиками. Устойчивость объекта — это его способность противостоять усилиям, стремящимся вывести его из исходного состояния статического или динамического равновесия. Однако, очевидно, что устойчивость состояния или траектория развития системы требует самостоятельного исследования, независимо от того, равновесно оно или нет [2].
Понятие финансовой устойчивости бюджетов было предложено Г. Б. Поляком, по мнению которого, уровень устойчивости территориального бюджета определяется объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных бюджетных расходов [3]. В понятие устойчивости закладывается такое состояние бюджета, при котором обеспечиваются нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансирования предусмотренных в бюджете расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга. Устойчивость бюджета позволяет судить о прочности финансовой основы деятельности субъекта власти [4].
Финансовая устойчивость регионального бюджета тесно взаимосвязана и с другими финансовыми категориями: финансовой безопасностью, гибкостью, стабильностью, равновесием. Несмотря на значительную взаимообусловленность данных категорий, каждая имеет свою специфику [5].
Финансовое состояние регионов весьма различно по своим характеристикам. Регулярно проводи-
мый мониторинг исполнения бюджетов субъектов РФ показывает, что и по темпам роста собственных доходов, по действующим и принимаемым расходным обязательствам, получаемой из федерального бюджета финансовой помощи и другим показателям регионы делятся на несколько групп. Невозможно четко разделить субъекты по признаку финансовой устойчивости региональной финансово-бюджетной системы. Но можно попытаться составить качественную характеристику потенциальной устойчивости бюджетов субъектов РФ в условиях, когда в результате изменения социально-экономической ситуации возможно изменение собираемости бюджетообразующих налогов [4].
В соответствии с изложенным можно сделать вывод, что стратегической задачей управления региональными финансами в условиях реформирования бюджетного процесса, наряду с повышением качества и эффективности оказания государственных услуг и решения комплексных социально-экономических проблем, является обеспечение финансовой устойчивости бюджета субъекта РФ. Это требует комплексного подхода к мониторингу и анализу дестабилизирующих факторов и принятию соответствующих управленческих решений в случае отклонений показателей финансовой устойчивости бюджета региона от их целевых значений (рис. 5).
В ходе комплексного исследования сущности финансовой устойчивости бюджета сделан вывод о том, что устойчивость бюджета субъекта РФ необходимо рассматривать с позиции текущей и долгосрочной устойчивости. В данном контексте текущая устойчивость увязывается со способностью бюджета адаптироваться к изменениям как внутренней, так и внешней среды, а также с обеспечением полного, своевременного и независимого от других бюджетных уровней выполнения своих обязательств перед потребителями государственных услуг. Сохранение текущей устойчивости бюджета субъекта РФ является целью управления региональными финансами в краткосрочном периоде. Долгосрочная устойчивость бюджета субъекта РФ характеризуется позитивной динамикой фактических и прогнозных характеристик его основных параметров, определяемых финансовой безопасностью, и ориентирована на формирование бюджетного потенциала территории в увязке со стратегией развития бюджетной системы России и региона.
Исследование вопросов, связанных с рисками исполнения бюджета, позволило установить, что необходимо учитывать различия в понятиях «риски» и «угрозы» финансовой устойчивости бюджета
Требования к системе управления региональными финансами со стороны потребителей государственных услуг
Стратегия управления региональными финансами
С
Факторы развития бюджетной системы РФ
ж
Повышение качества и эффективности оказания государственных услуг
Повышение финансовой устойчивости бюджета региона
Направления повышения финансовой устойчивости (фрагмент) -Л-
Системный подход к снижению уровня угроз финансовой устойчивости.
Методы и инструменты бюджетного прогнозирования и планирования.
Информационная поддержка
рис. 5. Логическая схема управления финансами с позиции повышения финансовой устойчивости бюджетарегиона
ж
Повышение эффективности решения комплексных социалвно-экономических проблем
области. Под угрозой финансовой устойчивости бюдокета области предлагается понимать объективно существующую потенциальную возможность возникновения негативной ситуации, подрывающей его устойчивость. Объективными источниками угроз являются внешняя среда и внутренние факторы. В табл. 3 фрагментарно приведены угрозы финансовой устойчивости бюджета области и их индикаторы.
Перечисленные угрозы повышают финансовые риски, ограничивают возможности эффективного решения комплексных социально-экономических проблем, эффективного и качественного предоставления государственных услуг.
Фактором, обостряющим проблематику, является низкая бюджетная обеспеченность Ивановской области и, как следствие, высокая дотационность областного бюджета. По итогам 2006 г. Ивановская область среди субъектов Российской Федерации по уровню бюджетной обеспеченности занимала 63-е место, а доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета области составляла 36,4 %. Острый дефицит ресурсов негативно сказывается на бюджетных инвестициях, обусловливает необходимость активно привлекать долговые заимствования.
В 2009 г. ожидается рост государственного долга более чем в 5 раз по отношению к уровню на начало 2008 г. В этих условиях принципиальное значение приобретает вопрос мобилизации доходов, повышения эффективности бюджетных расходов, со-
вершенствования механизмов управления рисками и поддержания финансовой устойчивости.
Недостаточное финансовое обеспечение реформы местного самоуправления, а также увеличение расходов местных бюджетов, не обеспеченных соответствующими доходами, препятствуют устойчивому социально-экономическому развитию. Успешность решения данной проблемы связана, прежде всего, с наличием у местных органов власти материальных и финансовых ресурсов. Для этого необходимы более широкие законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов.
Развивающийся финансовый кризис обусловил ситуацию, когда доходы большинства региональных и муниципальных бюджетов недостаточны для финансирования соответствующих расходов, в первую очередь, в социальной сфере. В то же время наблюдаются недостаточный уровень собираемости отдельных налогов, нарушения в процессе налогообложения, обусловленные несовершенством законодательной базы и отсутствием четкого механизма взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков. Возникает необходимость увеличения объема поступлений в региональные и муниципальные бюджеты за счет повышения уровня собираемости налогов.
Согласно изменениям в налоговом законодательстве в 2008 г. средства, остававшиеся ранее благодаря системе зачетов в регионах, полностью поступают в федеральный бюджет. В результате
Таблица 3
Угрозы финансовой устойчивости бюджета области и их основные индикаторы*
Вид угрозы Основные индикаторы
Социально-политические Политическая нестабильность в регионе. Социальная обстановка в регионе и др.
Правовые Принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов, сокращающих бюджетный потенциал региона
Информационные Отсутствие публичности информации об управлении региональными финансами и бюджетном потенциале. Искажение информации по субъективным причинам и др.
Финансово-экономические Изменение приоритетов экономической политики. Рост инфляции. Снижение уровня платежеспособности населения региона. Снижение инвестиционных ресурсов. Изменение курса рубля и др.
Угрозы кадрового потенциала Некомпетентность и недобросовестность сотрудников органов власти в сфере управления региональными финансами
Внутренние угрозы Недостаточно эффективное расходование бюджетных средств на оказание государственных услуг, исходя из необходимости максимально полного удовлетворения потребностей жителей и организаций области в государственных услугах. Низкая эффективность бюджетных расходов, направляемых на решение комплексных социально-экономических проблем. Неразвитость институциональных механизмов снижения управленческих рисков в сфере государственных финансов и поддержания финансовой устойчивости и др.
* Фрагмент
соотношение при распределении налогов между федеральным и региональными бюджетами составляет соответственно 59 и 41 %.
Необходимо совершенствовать налоговые отношения между регионами путем создания единой методологической основы, исключающей субъективизм, усиления их заинтересованности в изыскании дополнительных источников доходов и повышения ответственности в компетентном использовании бюджетных средств.
В силу своей значимости налоговая политика постоянно находилась в поле зрения отечественных экономистов. Вместе с тем остаются недостаточно разработанными и теоретически обоснованными вопросы влияния налоговой политики на инвестиционную активность региона, рассматриваются лишь отдельные стороны данной проблемы. Можно констатировать, что именно сейчас регионы нуждаются в эффективных рычагах регулирования экономического роста и инвестиционной деятельности.
Формирование бюджетно-налоговой политики должно быть направлено на создание условий, способствующих увеличению ресурсного потенциала, который посредством роста финансового и налогового потенциалов территории будет способствовать росту доходной базы и доходов бюджета региона. В этом контексте особое значение приобретает управленческая позиция администрации субъекта РФ, нацеленная (или нет) на повышение налоговой активности территории.
В заключение отметим, что развитие муниципальных финансов является составной частью реформы общественных финансов и должно проходить в рамках общих усилий государства по реформированию бюджетной сферы. При этом основной целью реформирования муниципальных финансов должны стать стимулирование экономического роста в муниципальных образованиях, усиление роли органов местного самоуправления в общественных процессах, поскольку устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без предоставления муниципальным образованиям финансовых и материальных ресурсов, необходимых для качественного и своевременного предоставления социально-бытовых услуг населению.
Список литературы
1. Боровикова Е. Финансы субъектов РФ в условиях реформирования бюджетного процесса // Бюджет. 2008. № 4.
2. Бескоровайная Н. С. Стратегия управления бюджетными потоками региона // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2005. № 1.
3. Поляк Г. Б. Бюджетная система России. М.: ЮНИ-ТИ, 2001.
4. Пикман Л. Устойчивость бюджетов субъектов РФ // Бюджет. 2008. № 12.
5. Никифорова А. А. Факторы финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета: Дисс. на соискание уч. степени канд. эк. наук. Волгоград: ВГУ, 2007.
