CC BY
94
Богданова А.И.
КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ИНСТРУМЕНТОВ РАЗМЕЩЕНИЯ ВРЕМЕННО СВОБОДНЫХ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Аннотация. Статья рассматривает применение инструментов размещения временно свободных бюджетных средств в российской практике. Автор предлагает дополнить общепринятые критерии оценки результативности инструментов размещения и анализирует оперативное управление средствами (кэш-менеджмент) федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 году. В заключении содержатся рекомендации по совершенствованию оперативного управления средствами бюджетов публично-правовых образований.
Ключевые слова. Оперативное управление средствами бюджетов, инструменты размещения временно свободных бюджетных средств, единый казначейский счет, Федеральное казначейство.
Bogdanova A.I.
EFFICIENCY INDICATORS OF THE INSTRUMENTS OF INVESTING BUDGET CASH SURPLUS
Abstract. This article focuses on the instruments of investing budget cash surplus. The author proposes to complete generally accepted indicators of the instruments of investing budget cash surplus and analyzes public cash management in the Russian practice in 2016 with these indicators. There are some recommendations to improve the public cash management in conclusions.
Keywords. Public cash management, instruments of investing budget cash surplus, single treasury account, Federal treasury.
В соответствии с мировой практикой [7], своевременное и полное выполнение бюджетных обязательств выдвигает перед оперативным управлением средствами бюджетов публично-правовых образований (кэш-менеджментом, управлением ликвидностью единого казначейского счета [1]) цели следующего, продвинутого уровня: сведение к минимуму временно свободного остатка бюджетных средств на счете бюджета (таргетирование остатка), управление излишком денежных средств на счете бюджета и получение дохода от управления. Постоянные потребности российского денежного рынка позволяют успешно достигать этих целей и дополнять неналоговые доходы бюджетов публично-правовых образований доходами от размещения временно свободных бюджетных средств.
На данный момент в Российской Федерации оперативное управление излишком ликвидных бюджетных средств практикуется с использованием следующих инструментов: размещение средств на депозитах в коммерческих банках, как на срочных условиях, так и на условиях «до востребования»;
ГРНТИ 06.73.15 © Богданова А.И., 2018
Алевтина Ивановна Богданова - аспирант Департамента общественных финансов Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва).
Контактные данные для связи с автором: 129366, г. Москва, пр. Мира, д. 180, кв. 51 (Russia, Moscow, Mira av., 180, 51). Тел.: 8 (985) 447-75-43. E-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 30.12.2017.
предоставление краткосрочных бюджетных кредитов другим бюджетам бюджетной системы; проведение операций обратного репо.
Размещение на банковских депозитах средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации (при условии соблюдения норм бюджетного законодательства - ст. 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации) осуществляется с 2008 года. На федеральном уровне реализацией инструмента занимается Федеральное казначейство, на уровне субъектов Российской Федерации - финансовые органы субъектов Российской Федерации.
С момента запуска инструмента состав субъектов Российской Федерации, занимающихся размещением бюджетных средств, периодически менялся. В список постоянно размещающих регионов входят Ленинградская, Московская, Оренбургская, Тюменская области, города Москва и Санкт-Петербург, Республика Башкортостан [2]. Среднестатистический доход по данному инструменту в наиболее активных субъектах Российской Федерации ежегодно составляет 5-6 млрд руб. (рисунок 1). Поступающий в федеральный бюджет и бюджет г. Москвы доход от размещения временно свободных бюджетных средств в депозитные инструменты достигал 50-70 млрд руб. в годы активного денежного спроса на финансовом рынке. Средства бюджетов г. Москвы, г. Санкт-Петербурга, Республики Башкортостан активно размещаются посредством инструмента «депозиты до востребования», помимо «срочных депозитов».
10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0
2014 2015 2016
Рис. 1. Динамика доходов от размещения временно свободных средств бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014-2016 гг. (составлено автором на основе Отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014, 2015 и 2016 гг.)
С 2015 года Федеральным казначейством запущена покупка (продажа) ценных бумаг по договорам репо [4]. Доходы, поступающие в результате функционирования данного инструмента, значительны и способны достигать уровня доходов, полученных в результате размещения бюджетных средств на банковских депозитах.
Бюджетные кредиты (на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) и на покрытие кассовых разрывов) принято относить к инструментам размещения временно свободных бюджетных средств. Противоречие заключается в том, что цель
оперативного управления остатками средств на счетах бюджетов публично-правовых образований -получение дохода - не достигается, поскольку бюджетное кредитование является низкодоходным по сравнению с депозитными инструментами размещения бюджетных средств. Оценивать данный инструмент необходимо исключительно с точки социальной значимости, поэтому бюджетные кредиты при анализе результативности инструментов размещения бюджетных средств не учитываются.
В предыдущих исследованиях, посвященных управлению ликвидностью средств на бюджетных счетах (Шубина Л.В. [3], Сергиенко Н.С. [2] и др.), оценивая инструменты размещения излишка ликвидных бюджетных средств, авторы акцентировали внимание только на доходе, полученном бюджетом публично-правового образования в результате размещения. Иногда анализируют его в динамике и указывают суммы размещенных с помощью инструмента средств.
Данный подход к оценке инструментов размещения бюджетных средств предоставляет возможность выявить общий тренд, проанализировать экономические условия на денежном рынке (процентные ставки, денежный спрос), повлиявшие на уровень дохода бюджетов публично-правовых образований, размещавших временно свободные бюджетные средства, оценить общий потенциал денежного рынка для подобных операций. Так, например, на рисунке 1 можно заметить, что наиболее удачным временем для размещения бюджетных средств на депозиты коммерческих банков был 2015 год - время высоких кризисных процентных ставок и денежного спроса в банковской системе.
Анализ объема размещенных бюджетных средств публично-правовыми образованиями по отдельности и в совокупности не является информативным. Оценить, насколько эффективно (максимально) публично-правовые образования применили инструменты размещения и разместили бюджетные средства на финансовом рынке, невозможно, поскольку сумму размещенных средств нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, значительная сумма размещения может свидетельствовать о качестве управления остатками средств на счете: больше размещенных средств - меньше свободного остатка. С другой стороны, небольшой доход при активном размещении может говорить о предложении невыгодных условий инструмента для денежного рынка или о применении неэффективного с точки зрения кэш-менеджмента инструмента.
В целях комплексной оценки инструментов размещения, как в разрезе конкретного бюджета публично-правового образования, так и в сравнении с другими бюджетами, целесообразно дополнить общепринятые критерии оценки результативности. Предлагаются критерии оценки результативности использования инструментов оперативного управления средствами бюджетов публично-правовых образований, основанные на сопоставлении полученного дохода от размещения с объемом размещенных бюджетных средств, расходами на обслуживание долга, а также остатками на счете бюджета (таблица).
Таблица
Критерии оценки результативности инструментов размещения временно свободных средств бюджетов
Абсолютные критерии результативности инструментов Критерии результативности вложения инструментов Критерии качества инструментов с точки зрения кэш-менеджмента
Поступивший доход от размещения средств (в статике и динамике) Доходность инструментов = Поступивший доход от размещения средств / Сумма размещенных временно свободных бюджетных средств Оборачиваемость остатков = Поступивший доход от размещения средств / Средняя величина остатков
Сумма размещенных временно свободных бюджетных средств Коэффициент доход - долг = Поступивший доход от размещения средств / Расходы на обслуживание долга Корреляция остатков (линейный коэффициент корреляции)
Для иллюстрации критерия «доходность инструмента» произведены вычисления, результаты которых представлены на рисунке 2. Вычисления производились на основе имеющейся в общем доступе информации о деятельности по размещению Федерального казначейства и наиболее активных субъектов Российской Федерации в 2016 году. Сопоставление полученных дохода и доходности от инструментов размещения позволяет учесть сумму размещенных средств (использованной при расчете
доходности инструментов), сглаживая тем самым влияние вышеописанного противоречия «большая сумма размещения не означает больший доход». Поэтому наилучшими будут считаться результаты бюджета г. Москвы (один из самых высоких уровней дохода от размещения при высокой доходности инструмента) и бюджета Сахалинской области (средний доход при высокой доходности инструментов).
80 000
60 000
40 000
20 000
^ </ </ у У у **
/ /у у / ✓ ' / / / ' у *
¿г ^
Доход от размещения средств, млн.руб. ■ Доходность,,%
Рис. 2. Сопоставление дохода от размещения временно свободных бюджетных средств и доходности инструментов размещения в 2016 году
Высокие результаты бюджета Сахалинской области, вероятнее всего, были достигнуты благодаря грамотному выбору условий размещения (срочность, объем размещения, предложенная процентная ставка). Кроме того, Министерство финансов Сахалинской области практикует в день размещения предложения кредитным организациям на выбор инструмент «срочные депозиты» с различными условиями размещения.
Бюджет г. Москвы в 2016 году стал вторым по величине кредитором на денежном рынке среди всех бюджетов публично-правовых образований (5% размещенных временно свободных средств публично-правовых образований в 2016 году). Высокие результаты являются как следствием размещения значительных объемов временно свободных бюджетных средств (эффект масштаба), так и параметров предложенных инструментов размещения. Департамент финансов города Москвы предлагал в 2016 году в день размещения дифференцированные параметры инструментов на выбор кредитных организаций по аналогии с опытом Сахалинской области, а также использовал не только инструмента «срочные депозиты», но и «депозиты до востребования».
Московская область в 2016 году показала неплохие результаты по доходности инструментов размещения средств бюджетов публично-правовых образований. Кроме того, Министерство экономики и финансов Московской области реализовало на практике рекомендации Мирового банка [8] в части взаимосвязи кэш-менеджмента и управления долгом. Расходы на обслуживание долга Московской области к концу 2016 года были покрыты доходом от инструментов размещения (срочных депозитов и депозитов до востребования) на 98% (рисунок 3).
Несмотря на получение высокого дохода и лидирующие позиции в объемах размещения средств федерального бюджета (90% размещенных временно свободных средств публично-правовых образований в 2016 году), Федеральное казначейство продемонстрировало низкую доходность объема вложенных средств. Расчет критериев качества инструментов с точки зрения кэш-менеджмента на основе открытых данных Федерального казначейства о состоянии остатков средств единого казначейского счета федерального бюджета (ЕКС) в 2014 и 2015 году [5, 6] также обнаружил слабые стороны в кэш-менеджменте федерального бюджета.
Расходы на обслуживание долга
Доходы от размещения на депозитах А Показатель доход/долг
7 000
6 000
5 000
V? 4 000 а
Ц 3 000 2 000 1 000
120%
100%
январь февраль март апрель май июнь июль август сентябрь октябрь ноябрь декабрь
0
Рис. 3. Динамика расходов на обслуживание государственного долга и поступления доходов от размещения средств бюджета на банковских депозитах бюджета Московской области в 2016 году
(построено на основе материалов [9])
Оборачиваемость остатков средств федерального бюджета (полученная в результате деления дохода от размещения временно свободных средств федерального бюджета и средней хронологической остатков средств на ЕКС) в 2014 году составила 58,84, в 2015 г. - 79,94. Проведенный небольшой по динамике анализ показал, что оборачиваемость увеличилась. Позитивный результат связан как с введением Федеральным казначейством помимо «срочных депозитов» в 2015 году нового инструмента размещения бюджетных средств - «репо», так и с конъюнктурой денежного рынка в 2015 году (высокие процентные ставки, высокий спрос на деньги).
Следуя логике эффективного управления, рост остатков средств на счете должен сопровождаться увеличением размещенных остатков (прямо пропорциональная связь). Проверка тесноты связи между данными показателями путем построения линейного уравнения регрессии и расчёта линейного коэффициента корреляции показала коэффициент корреляции остатков в 2014 году 0,895, в 2015 году - 0,837. Связь между временно свободными остатками на ЕКС и остатками в размещении прямая и высокая.
Сопоставляя результаты вычислений показателей: доходности инструментов размещения, оборачиваемости остатков и линейного коэффициента корреляции, можно сделать вывод об оперативном управлении средствами федерального бюджета в 2014-2016 гг. Несмотря на увеличение оборачиваемости остатков средств федерального бюджета, текущего набора инструментов размещения («срочные депозиты», «репо») недостаточно для улучшения корреляции между остатками на ЕКС и размещенными средствами, а также увеличения доходности размещенных средств. Инструментарий необходимо расширить дифференцированными условиями в день размещения, а также внедрить новые инструменты размещения с гибкими условиями по притоку-оттоку денежных средств, например, «депозиты до востребования».
Перечисленные критерии оценки результативности инструментов размещения временно свободных средств бюджетов публично-правовых образований позволяют анализировать оперативное
управление средствами бюджета как конкретного публично-правового образования, так и в сравнении с бюджетами других публично-правовых образований. Отдельные критерии оценки результативности также способны иллюстрировать «слабые места» кэш-менеджмента бюджетов публично-правовых образований.
ЛИТЕРАТУРА
1. Богословцева Л.В. Проблемы управления ликвидностью единого казначейского счета на современном этапе // Финансовые исследования . 2014. № 4 (45). С. 98-107.
2. Сергиенко Н.С. Региональный опыт управления ликвидностью единого счета бюджета // Финансы и управление. 2016. № 4. С. 16i-i72.
3. Шубина Л.В. Управление ликвидностью Единого казначейского счета и оценка рисков операций по управлению остатками средств на нем // Финансы. 2013. № 8. С. 23-27.
4. Шубина Л.В. Развитие операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета, осуществляемых Федеральным казначейством // Экономика. Налоги. Право. 20i7. № i, т. 10. С. 60-65.
5. О результатах работы Федерального казначейства в 2014 году и основных направлениях деятельности на 2015-2018 годы: доклад. М., 2015.
6. О результатах работы Федерального казначейства в 2015 году и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу: доклад. М., 2016.
7. Williams M. Government Cash Management. Its Interaction with Other Financial Policies. International Monetary Fund, 2010.
8. Public debt management, cash management, and domestic debt market development // Macroeconomic and financial management institute of eastern and southern Africa, The World Bank, Tanzania. 2001.
9. Материалы Московской областной думы «Основные направления долговой политики Московской области и повышение ликвидности единого счета бюджета». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mosoblduma.ru/Press_centr/news/item/77006 (дата обращения 10.12.2017).
