Направления дальнейшего развития казначейских технологий в современных условиях Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Романова Т.Ф.,

д.э.н., профессор кафедры финансов, РГЭУ (РИНХ)

E-mail: kafedra_finance@mail.ru

Богославцева Л.В.,

к.э.н., доцент кафедры финансов,

РГЭУ (РИНХ)

E-mail: b_ludmila@bk.ru

Терентьева В.В.

к.э.н., доцент кафедры финансов,

РГЭУ (РИНХ)

E-mail: venver@yandex.ru

НАПРАВЛЕНИЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО

РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКИХ

ТЕХНОЛОГИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

В статье определяются направления дальнейшего развития казначейских технологий с учетом сложившихся финансовой ситуации и бюджетного дефицита в нашей стране. Цель работы заключается в обосновании перспективных казначейских технологий, обеспечивающих повышение качества управления денежными средствами бюджетов. Авторами раскрывается миссия, роль и ценности института казначейства России; дается оценка его функциональной деятельности и результативности; изучен мировой опыт развития казначейских технологий исполнения бюджетов; акцентируется внимание на необходимости развития тех казначейских технологий, которые обеспечивают ликвидность Единого казначейского счета. В статье дана рекомендация распространить положительный опыт Федерального казначейства использования казначейских технологий, обеспечивающих эффективность использования денежных средств бюджета, на уровень бюджетов субъектов РФ, а в дальнейшем и на уровень местных бюджетов.

Ключевые слова: институт Казначейства России, казначейские технологии, Единый казначейский счет, управление ликвидностью казначейского счета.

Romanova T.F., Bogoslavtseva L. V., Terentyev V. V.

DIRECTIONS OF FURTHER DEVELOPMENT OF TREASURY TECHNOLOGIES IN MODERN CONDITIONS

In article the directions of further development of treasury technologies are defined with the developed financial situation and budget deficit in our country. The purpose of work consists in justification of the perspective treasury technologies providing improvement of quality of management of in cash of budgets. Authors the mission, a role and values of institute of Federal Treasury of the Russian Federation reveals; an assessment of his functional activity and effectiveness is given; international experience of development of treasury technologies of execution of budgets is studied; the attention to need of development of those treasury technologies which provides liquidity of the Uniform treasury account is focused. In article the conclusion is drawn and it is offered to extend positive experience of Federal Treasury of use of the treasury technologies providing efficiency of use of funds of the budget to the level of budgets of territorial subjects of the Russian Federation, and further and to the level of local budgets.

Keywords: institute of Federal Treasury, treasury technologies, Uniform treasury account, management of liquidity of the treasury account.

Объективная необходимость реализации целей социально-экономического развития нашего государства в современных условиях, характеризующихся недостаточностью средств бюджетов всех уровней, обусловливает возрастающую актуальность поиска мер и финансовых инструментов повышения эффективности использования бюджетных средств и результативности государственных расходов. Для достижения обозначенных целей в составе мер и механизмов повышения эффективности финансовых ресурсов в секторе государственного управления и уси-

ления результативности бюджетных расходов предусматривается внедрение программно-целевых методов планирования и финансирования, инновационных казначейских технологий, сопровождающих исполнение расходов бюджетов всех уровней, новых методов государственного финансового контроля и финансового менеджмента.

Непосредственным участником происходящих реформационных преобразований в секторе госуправления, в том числе

и в бюджетном процессе, последние 25 лет является институт Казначейства России. Высокую оценку функциональной деятельности и результативности казначейским учреждениям дал министр финансов России Силуанов А.Г., который в своем выступлении отметил, что «...качество и безошибочность работы Федерального казначейства в текущих условиях становятся необходимым условием устойчивого развития страны в целом.» [1].

Таблица 1 - Миссия, роль и ценности функциональной деятельности _Федерального казначейства [2]_

Миссия казначейских учреждений Роль казначейских учреждений Ценности казначейских учреждений

служить государству Российскому: - способствуя его укреплению и устойчивости; - способствуя прозрачности сфер финансовой системы РФ, - способствуя сохранности финансовых ресурсов бюджетов всех уровней обеспечивают выполнение функций: - платежной системы; - системы государственного финансового контроля; - системы бюджетного учета и отчетности - информационной системы в секторе государственного управления - профессионализм - честность - объективность - командность - прозрачность -ориентированность на клиента -стремление к совершенству

Таблица составлена авторами

Сегодня институт Казначейства и его учреждения в составе органов исполнительной власти обеспечивают прозрачное исполнение бюджетов всех уровней, осуществляют их качественное казначейское обслуживание путем сопровождения инновационными казначейскими технологиями, а также эффективно управляя временно свободными остатками денежных средств на едином казначейском счете федерального бюджета. Преимущества практической деятельности казначейства соответствуют миссии, роли и ценностям органов Федерального казначейства, представленным в таблице 1, а основные задачи, поставленные перед казначейскими учреждениями страны, сформулированы в реализуемой государственной программе повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами, приоритетными из которых является переход на новый уровень: качества управления общественными финансами;

среднесрочного планирования и финансирования; оценки результативности государственных расходов; системы внутреннего финансового контроля, аудита и финансового мониторинга. [3] На решение вышеперечисленных целей и задач нацелена и Стратегическая карта Казначейства России, в числе основных компонентов которой на период 2016-2020 годы [2], определены:

- казначейское сопровождение государственных контрактов, договоров (соглашений);

- обеспечение прозрачности и доступности информации о государственном секторе и общественных финансах;

- создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»;

- создание условий по обеспечению централизации ведения учета и исполне-

нию бюджетов публично-правовых образований;

- формирование комплексной системы государственного менеджмента в Федеральном казначействе и др.

Необходимость успешного достижения поставленных задач требует активного процесса разработки и внедрения принципиально новых казначейских технологий для сопровождения исполнения бюджетов всех уровней, определив для этого следующие основные направления: реформирование системы бюджетных пла-

Следующей, не менее важной задачей является совершенствование казначейской технологии «Управление ликвидностью Единого казначейского счета» на федеральном уровне и ее внедрение на уровень бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

тежей; создание и внедрение системы «Электронный бюджет», повышение эффективности управления свободными остатками денежных средств на Едином казначейском счете (ЕКС) бюджетов всех уровней.

Таким образом, в настоящее время одной из важнейших задач является использование принципиально новых казначейских технологий, обеспечивающих повышение эффективности и результативности государственных расходов, что подтверждает информация таблицы 2.

Следует отметить, что последние несколько лет Федеральное казначейство осуществляло поиск новых методов эффективного управления бюджетными средствами на ЕКС федерального бюджета. Направленность поиска подтверждают положения Бюджетного кодекса Российской Федера-

Таблица 2 - Извлечение из Декларации целей Казначейства России на 2018 год [2]

Цели Социальный эффект Ожидаемый результат

Цель 1. Обеспечение кассового обслуживания субъектов сектора государственного управления

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней; учет операций со средствами неучастников бюджетных процесса Обеспечение сохранности и эффективное управление государственными финансовыми ресурсами; усиление контроля за бюджетными расходами Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней и учета операций со средствами неучастников бюджетного процесса; разработка модели ЕКС по учету и распределению доходов

Цель 2. Обеспечение сопровождения казначейскими технологиями бюджетных средств

Сопровождение казначейскими технологиями использования средств, предоставляемых из бюджета; интеграция сопровождения казначейскими технологиями использования бюджетных средств и банковского сопровождения Повышение эффективности использования финансовых ресурсов государства и доверия граждан к власти; усиление контроля за целевым использованием бюджетных средств и достижением целей их предоставления юридическим лицам Осуществление сопровождения казначейскими технологиями государственных контрактов (договоров); внедрение механизма осуществления операций по перечислению авансовых платежей из федерального бюджета в пределах суммы, необходимой для оплаты обязательств юридических лиц, возникающих в рамках исполнения сопровождаемого контракта

Цель 3. Обеспечение содействия эффективному управлению финансовыми ресурсами государства

Повышение эффективности процессов управления финансовыми ресурсами Российской Федерации; развитие государственной автоматизированной информационной системы «Управление» Своевременное осуществление бюджетных платежей; повышение прозрачности и доступности информации о финансовом состоянии государственного сектора Внедрение эффективной модели активного управления денежными средствами на ЕКС; внедрение механизма функционирования пула ликвидности при проведении операций по счетам территориальных органов Федерального казначейства

Таблица составлена авторами

ции, который наделил институт казначейства подобными полномочиями, а именно: «...прогнозирование движения денежных средств и ежедневного остатка на Едином казначейском счете» [4], а также то, что свою эффективность казначейская технология «Управление ликвидностью ЕКС» подтвердила сразу после практического внедрения на уровне федерального бюджета.

В 2017 году к размещению на банковских депозитах было предложено 13 343,0 млрд. руб., что на 25,6 % больше 2016 года. На основании договоров банковского депозита в долларах США Федеральным казначейством в 2017 году размещено 6 100,0 млн долларов США, что на 15,1% больше 2016 года, доход от размещения средств составил 3,0 млн. долларов США, что на 50% больше 2016 года. [5]

Международный опыт функциональной деятельности казначейских органов подтверждает, что основной целью их развития является, прежде всего, создание и использование казначейских технологий, способствующих эффективному управлению государственными финансовыми ресурсами страны [6, 42-52]. Как свидетельствует опыт ряда государств (США, Франция, Япония и др.), актуальность проблемы эффективного управления общественными финансами, составной частью которых являются бюджеты органов исполнительной власти, сохраняется независимо от государственного управления и бюджетного устройства этих стран. Казначейские органы принимают активное участие в управлении бюджетными потоками, несут ответственность за управление Единым казначейским счетом, обеспечивают финансирование в пределах утвержденных ассигнований, а принципиальным отличием в этой деятельности можно считать разграничение функциональных обязанностей между структурными подразделениями института казначейства и финансовыми учреждениями.

Изучение перечня функций, выполняемых Казначейством США в целом, и особенно его Операционным бюро, показывает, что они значительно отличаются от функций, которые возложены на учрежде-

ния института Казначейства России. Вместе с тем имеет место сходство модели управления общественными финансами и организационных основ сопровождения казначейскими технологиями исполнения бюджетов. Так, «.процесс бюджетного финансирования осуществляется на базе специфических финансовых показателей и бюджетных заданий». [7, 82]

В структуре Министерства экономики, финансов и промышленности Франции создан департамент, представляющий собой Дирекцию казначейства, на которую возложено управление средствами ЕКС, открываемого в Банке Франции. Кроме того на данную казначейскую структуру возложена организация работы по обслуживанию государственного долга страны. [8, 26]

Ознакомление с функциональной деятельностью Государственного казначейства Франции показывает, что ее отличительной особенностью, по сравнению с Россией, является созданная в стране двухуровневая модель исполнения бюджета с четким распределением функций и полномочий. Однако существует и сходство, заключающееся в том, что в Российской Федерации в Центральном банке России открыт Единый казначейский счет, а в Банке Франции - центральный казначейский счет (центральный Единый казначейский счет). Кроме того, в территориальных подразделениях последнего - более десяти тысяч операционных счетов с обязательным режимом ежедневного сальдирования, что представляется весьма усложненным.

Практика организации казначейских структур свидетельствует, что есть страны, в которых отсутствует казначейство как финансовый институт. Так, в Японии прослеживаются особенности в управлении государственными финансами и в организации казначейских подразделений, которые характеризуются весьма узкой специализацией. В структуру Министерства финансов Японии входят подразделения (бюджетное бюро и финансовое бюро), на которые непосредственно возложены казначейские функции. Что касается общей организации бюджетного процесса и подготовки сводной информации, то они осу-

ществляются на уровне Министерства финансов Японии. Исполнение бюджета и управление его потоками возложены на отделы бюджетного бюро (бюджетный отдел и отдел исполнения бюджета) и финансовое бюро (отдел финансовый отдел и отдел управления долгом), а также казначейский и юридический отделы. Подобная узкая специализация казначейских подразделений и их разобщенность усложняют разработку и внедрение казначейских технологий, сопровождающих исполнение бюджета, а также применение единых стандартов казначейского обслуживания.

Таким образом, международный опыт, в том числе опыт вышерассмотрен-ных стран, свидетельствует, что в настоящее время во многих развитых государствах функционируют казначейства, позиционирующие себя как финансовые институты, деятельность которых направлена на повышение качества управления общественными финансами, оптимизацию государственных расходов и поиск финансовых инструментов ликвидности Единого казначейского счета.

В России в практическую деятельность учреждений Федерального казначейства создание и внедрение казначейской технологии «Единый казначейский счет» начались с 2000 года. [9] За сравнительно незначительный период сопровождение этой казначейской технологией процесса исполнения федерального бюджета позволило обеспечить прозрачность и надежность аккумулирования доходов и финансирования бюджетных расходов.

Дальнейший ход развития казначейских технологий повлек за собой появление такой инновационной технологии как «Управление ликвидностью Единого казначейского счета» и создание инструментов управления временно свободными денежными средствами бюджетов на казначейском счете.

На рисунке 1 представлена цель, содержание и уровни управления ликвидностью казначейского счета.

Практическое использование казначейской технологии «Управление ликвид-

ностью Единого казначейского счета» показало, что, во-первых, значительно снизился риск кассовых разрывов; во-вторых, появилась реальная возможность получения дополнительных государственных доходов. [10, 18] В подтверждение сказанного приведем информационные данные:

- сроки размещения средств федерального бюджета в 2015 году на банковских депозитах составляли до тридцати пяти дней, в то время как в 2014 году - от трех до ста восьмидесяти пяти дней, а спрос со стороны кредитных организаций на размещение средств на банковских депозитах в 2015 году достиг 23 261, 3 млрд.руб. и это в 1,5 раза больше аналогичного показателя в 2014 году;

- краткосрочное (ежедневное) тар-гетирование остатков временно свободных денежных средств позволило в 2016 году существенным образом снизить их уровень на ЕКС, а именно: в среднем с 700 млрд. руб. до 200 млрд. руб.. Следует отметить, что размещение свободных денежных средств сверх указанной суммы на банковские депозиты достигало одного трлн. рублей в РЕПО - 738, 0 млрд. руб., и в результате этих операций в доходы федерального бюджета поступила рекордная сумма 82,7 млрд руб.;

- предоставление бюджетных кредитов учреждениями Федерального казначейства на пополнение остатков бюджетных средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований под 0,1 % годовых.

Общий экономический эффект от применения казначейской технологии «Управление ликвидностью Единого казначейского счета» за 2016 год превысил 90 млрд. руб. [11, 7] Об успешном использовании рассматриваемой казначейской технологии свидетельствует, состояние остатка бюджетных средств на ЕКС федерального бюджета на 1.01. 2017 года, который составил 1.1 трлн. рублей, что позволило в начале бюджетного года начать расходование средств федерального бюджета без риска кассового разрыва. [12].

- систематическое бесперебойное функционирование ЕКС;

- использование портальных решений и всех источников информации;

- максимальная автоматизированная обработка информации в целях своевременного проведения анализа финансовых показателей;

- активные и пассивные операции по обязательному исполнению расходных обязательств

Условия управления ликвидностью ЕКС

- формирование качественных и достоверных кассовых прогнозов (краткосрочных, среднесрочных, долгосрочных);

- регулярная актуализация клиентами своих прогнозов;

- максимально упрощенные формы прогнозов для клиентов;

- планирование ликвидности и таргетирование остатков

- размещение временно свободных средств ЕКС;

- лимитирование расходов бюджетов;

- управление временно свободными средствами;

- в перспективе дополнительные привлечения средств на ЕКС

Рисунок 1 - Целеполагание казначейской технологии «Управление ликвидностью Единого казначейского счета»

Используемый инструментарий механизма управления ликвидностью Единого казначейского счета федерального бюджета представлен на рисунке 2.

Следует отметить, что состав инструментов управления остатками денежных средств на казначейском счете продолжает расширяться. Так, в практике функциональной деятельности казначейских органов появился такой инструмент как «предоставление целевых средств под фактическую потребность» региональным бюджетам и хозяйствующим субъектам. Практические преимущества использова-

ния такого инструмента для региональных бюджетов заключаются в следующем:

- обеспечивает повышение эффективности и прозрачности региональных бюджетов за счет целевых средств;

- минимизирует неиспользованные остатки целевых средств на казначейских счетах региональных бюджетов;

- обеспечивает своевременное и адресное перечисление бюджетных средств в реальный сектор экономики и социальную сферу.

Рисунок 2 - Инструментарий механизма управления ликвидностью ЕКС федерального бюджета

Порядок предоставления целевых средств под фактическую потребность распространяется и на хозяйствующие субъекты, функционирующие в секторе государственного управления и оказывающие общественные услуги населению и юридическим лицам. Эффективность использования рассматриваемого порядка предоставления целевых средств подтверждается в процессе взаимодействия указанных субъектов хозяйствования с бюджетами публично-правовых образований, которые предоставляют им целевые средства под фактическую потребность, а это предполагает возможность минимизации возникновения казначейских рисков (нарушение установленных сроков, возврат не по целевому назначению, негатив-

ные последствия нарушения финансово-бюджетной дисциплины и др.).

Таким образом, можно сделать вывод, что Казначейство России за 25 лет своего существования прошло этапы воссоздания, совершенствования организационных основ казначейского обслуживания процесса исполнения бюджетов на базе изучения мирового опыта функционирования казначейских органов, модернизации функциональной деятельности казначейских органов, что позволило ему стать эффективно действующим финансовым институтом, успешно реализующим казначейские новации и инновационные казначейские технологии.

Вместе с тем с учетом сложившейся финансовой ситуации в стране и имеющегося бюджетного дефицита, в рамках со-

временного бюджетного процесса существует потребность в дальнейшем совершенствовании казначейского обслуживания и сопровождения казначейскими технологиями исполнения бюджетов всех уровней. В связи с этим представляется, что дальнейшее развитие казначейских технологий и инструментов повышения качества управлением бюджетными средствами должно осуществляться не только на федеральном уровне, но и на уровне бюджетов регионов, а в дальнейшем и на уровне бюджетов муниципальных образований. Это подтверждает накопленный положительный опыт Федерального казначейства, свидетельствующий, что результатом реализации казначейских технологий является наращивание доходов, получаемых от размещения денежных средств федерального бюджета и направляемых на покрытие его дефицита.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Выступление министра финансов Антона Силуанова на коллегии Федерального казначейства 27.02.2015. Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации: Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://minfin.ru

2. Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://roskazna.ru

3. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 №2593-р «Повышение эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.consultant.ru

4. Федеральный закон от 26.04.2007 №63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.consultant.ru

5. Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального казначейства

за 2017 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу. Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// roskazna.ru

6. Иванова О.Б., Романова Т.Ф., Бо-гославцева Л.В., Терентьева В.В. и др. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: монография. -Азов: ООО «АзовПечать», 2015 год.

7. Саранцев В. Сравнительный анализ функций казначейских органов зарубежных стран // Бюджет. 2010.№1. - С.82-84

8. Прокофьев С.Е. Казначейская система исполнения бюджета Франции // Бюджет. 2003. №6. -С.26.

9. О Концепции функционирования единого счета Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета: письмо Банка России от 28.02.2000 № 55-Т [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://http://www.consultant.ru

10. Ахмедов Ш.Ш. Развитие казначейских технологий в секторе государственного управления. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Ростов-на-Дону, 2016 год, с. 18

11. Федеральное казначейство: подведены итоги и определены задачи // Финансы, №3, 2017 г., с. 7

12. Прокофьев С.Е. Развитие рас-ходно-операционного блока Казначейства России: краткосрочные перспективы // Финансы, № 4, 2017г., с. 12

BIBLIOGRAPHIC LIST

1. Speech of the Minister of Finance Anton Siluanov on the board of the Federal Treasury on 02/27/2015. Information of the official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation: Official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation. [Electronic resource] - Access mode: http://minfin.ru

2. Official site of the Federal Treasury of the Russian Federation. [Electronic resource] - Access mode: http: // roskazna.ru

3. Order of the Government of the Russian Federation of December 30, 2013 No. 2593-r "Improving the management of public (state and municipal) finance for the period until 2018". [Electronic resource] - Access mode: www.consultant.ru

4. Federal Law No. 63-FZ of 26.04.2007 "On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation." Regarding the Budget of the Russian Federation. [Electronic resource] - Access mode: www.consultant.ru

5. Final report on the results of the activities of the Federal Treasury for 2017 and the main activities for the medium term. Official site of the Federal Treasury of the Russian Federation. [Electronic resource] - Access mode: http: // roskazna.ru

6. Ivanova OB, Romanova TF, Bogo-slavtseva LV, Terentyev VV Treasury system of budget execution in the Russian Federation: a monograph. - Azov: Open Company "AzovPechat", 2015 year

7. Sarantsev V. Comparative analysis of the functions of treasury bodies of foreign countries. // Budget. 2010. № 1. - P.82-84

8. Prokofiev S.E. Treasury system for the implementation of the budget of France // Budget. 2003. № 6.-C.26.

9. On the Concept of the Single Account of the Federal Treasury of the Ministry of Finance of the Russian Federation for Accounting for Income and Funds of the Federal Budget: [Bank of Russia Letter No. 55-T of February 28, 2000 [Electronic Resource] Access Mode: http: // http: // www .consultant.ru

10. Ahmedov Sh.Sh. Development of treasury technology in the public sector. The thesis of the author's abstract of the competition of economic sciences. Rostov-on-Don, 2016, with. 18

11. Federal Treasury: summed up and defined tasks. // Finance, No. 3, 2017, p. 7th

12. Prokofiev S.E. Development of the Expenses and Operations Unit of the Russian Treasury: short-term prospects. // Finance, No. 4, 2017, p. 12