CC BY
213
УДК 30.336
Современные инструменты размещения временно свободных средств федерального бюджета
Аннотация. Cтатья посвящена анализу современных инструментов размещения временно свободных средств федерального бюджета, используемых в Российской Федерации. Актуальность проведенного исследования обусловлена необходимостью построения эффективной системы управления государственными финансами в Российской Федерации.
В статье охарактеризованы нормативные правовые акты, регламентирующие возможность применения рассматриваемых инструментов, статистические данные и данные, позволяющие оценить возможность адаптации применения аналогичных инструментов в секторе корпоративных финансов за рубежом и в российской практике.
Дана характеристика действующих в настоящий момент инструментов, в том числе размещению средств на банковских депозитах; бюджетным кредитам на пополнение остатков средств на счетах субъектов Российской Федерации; операциям покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО.
В статье предложены механизмы повышения эффективности управления временно свободными средствами федерального бюджета. Отмечены принципиальные различия моделей управления остатками средств публичного сектора и корпоративного сегмента. Кроме того, изучена зарубежная практика управления остатками средств и сделан вывод, что она может быть применена и в Российской Федерации.
Ключевые слова: временно свободные средства федерального бюджета; единый казначейский счет; система управления финансами в государственном секторе; инструменты управления ликвидностью; размещение средств.
Abstract. This article reflects the analysis of modern instruments of temporarily free federal budget funds allocation used in Russia. The relevance of the study is based on the necessity of effective system of public finance management building.
In order to write the article a number of legal acts, statistics were analyzes, as well as articles describing the experience of the of similar tools' application in the corporate finance sector and abroad.
The author believes that in order to build the most effective model for managing federal budget's temporary surplus the experience of countries in which similar tools are successfully applied should be carefully studied. In addition, it is important to apply to the practices of financial management used in corporate finance, because this sector exactly historically began to develop instruments for managing account balances.
Keywords: federal budget's temporary surplus; treasury single account; government cash management system; cash management tools; fund's allocation.
Попова Д. Г.,
студентка магистратуры Финансового университета Н popova.d.g@yandex.ru
Система cash management1
В периоды повышенной неопределенности и нестабильности, как экономической, так и политической, для любого государства повышается актуальность рационального и эффективного использования государствен-
1 Cash management - комплекс услуг, предназначенных для эффективного осуществления расчетов и управления остатками на счетах, позволяющих контролировать и оптимизировать внешние и внутренние финансовые потоки субъектов холдинга.
Научный руководитель: Сангинова Л. Д., кандидат экономических наук, доцент кафедры «Государственные и муниципальные финансы».
ных и муниципальных финансовых ресурсов. В первую очередь это касается регулирования доходов и расходов соответствующих бюджетов. Но не менее важной является эффективность управления временно свободными остатками бюджетов. Эти остатки объективно возникают в результате исполнения бюджета любого публичного правового образования из-за расхождения во времени и объемах потоков входящих и исходящих платежей. В связи с этим первоочередной для каждого публично-правового образования становится задача сохранения средств для своевременного исполнения всех принятых обязательств с одновременным приумножением средств за счет применения доступных инструментов.
Управление остатками средств является неотъемлемой частью комплексного механизма управления денежными потоками. В коммерческом секторе этот механизм успешно функционирует в рамках системы cash management, включающей управление пулом остатков (управление ликвидностью), а также, как правило, расчетно-кассовое обслуживание, информационные сервисы и др. Таким образом, в сфере финансов организаций этот вопрос хорошо разработан, механизм успешно действует.
Система cash management применяется и в государственном секторе. В рамках действующей нормативной правовой базы в Российской Федерации предусмотрено функционирование единого счета федерального бюджета, или единого казначейского счета (далее -ЕКС), который, по существу, позволяет применять на практике инструменты управления остатками средств, так как предоставляет возможность концентрировать определенные бюджетные средства на одном счете [1, 2]. Однако в специальной литературе проблема управления остатками бюджетных средств разработана слабо и ограничивается публикациями в научных журналах.
За рубежом научной разработкой концепции единого казначейского счета и механизма cash management в секторе публичных финансов занимаются специалисты Международного валютного фонда. На практике механизм cash management широко применяется в государственном секторе. Так, например, в США в каждом штате в том или ином виде функционирует орган власти, ответственный за процессы cash management [3]. Обычно эти структуры ответственны за управление средствами фондов, формируемых в штатах и на местном уровне, за их своевременное и рациональное инвестирование.
Размещение средств федерального бюджета на банковских депозитах
Размещение средств федерального бюджета на банковских депозитах в кредитных организациях осу-
ществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2011 г. № 1121 [4].
В 2014 г. результаты функционирования данного инструмента характеризовались следующими показателями [5]:
• проведено 107 отборов заявок кредитных организаций на заключение с Федеральным казначейством договоров банковского депозита в валюте Российской Федерации;
• средства размещались на банковских депозитах на срок от 3 до 185 дней (в 2013 г. от 5 до 182 дней);
• к размещению было предложено в совокупности 9825,00 млрд руб., что в 1,2 раза больше объемов 2013 г.;
• спрос со стороны кредитных организаций составил 14 979,93 млрд руб. (152,5%), что в 1,9 раза больше, чем в 2013 г.;
• размещены средства федерального бюджета на банковских депозитах в сумме 8822,40 млрд руб., что в 1,5 раза больше, чем в 2013 г.;
• в доход федерального бюджета поступило 48,51 млрд руб., что составляет 210,9% от установленного планового показателя по доходам, а также на 58,8% больше доходов, поступивших в 2013 г. В 2015 г. в доход федерального бюджета поступило 4,87 млрд руб., начисленных на суммы депозита, размещенные в 2014 г.
Кроме того, в ноябре-декабре 2014 г. в целях поддержания ликвидности банковского сектора в иностранной валюте Федеральным казначейством совместно с Минфином России, Банком России и Национальным расчетным депозитарием (НКО ЗАО НРД) был запущен механизм размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах в иностранной валюте.
Необходимо отметить, что размещение остатков средств федерального бюджета на банковских депозитах является на сегодняшний день самым масштабным с точки зрения объемов размещения и получения дохода инструментом. Интерес к данному инструменту поддерживается в том числе и за счет напряженной геополитической обстановки, сложившейся вокруг России в силу ограниченного доступа кредитных организаций к зарубежным источникам финансирования. Тем не менее необходимо поддерживать такие условия предложения средств к размещению на депозитах, чтобы в условиях выбора между привлечением средств из-за рубежа и привлечением средств российского происхождения кредитные организации предпочитали привлекать бюджетные средства. С экономической точки зрения это более эффективно, так как российские финансовые ресурсы с большей скоростью начинают
Рис. 1. Количество субъектов, привлекших кредиты указанное число раз
3001 41,03 25,79 30,01 ,—, 12 ' г— 36 гп 6,4 7 6 2,6 66 9,0 97 5,5 4 8 9, 2 46,23
янв. фев. мар. апр. май июнь июль авг. сент. окт. нояб.
Рис. 2. Предоставление бюджетных кредитов, млрд руб.
оборачиваться внутри страны, что положительно влияет на национальную экономику. Улучшить условия привлечения средств федерального бюджета на депозиты для кредитных организаций можно, в частности, путем установления более низкой минимальной ставки размещения средств.
Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах субъектов РФ (местных бюджетов)
В период непростой экономической ситуации для нашей страны в целом финансовая помощь субъектам Российской Федерации имеет особое значение. В настоящий момент одним из актуальных направлений совершенствования сферы государственных и муниципальных финансов является предоставление бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов. Начиная с 2014 г., данный инструмент развивается Федеральным казначейством в рамках полномочий по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета.
Результаты 2014 г. свидетельствуют о востребованности данного инструмента у заемщиков [5]. В течение года 50 субъектов РФ получили в общей сложности 222 бюджетных кредита на пополнение остатков средств на своих счетах. Причем подавляющее большинство заемщиков, 46 субъектов, получали кредит более одного раза. Среди заемщиков как дотационные регионы, так и регионы-доноры. Так, Республика Татарстан и Сахалинская область, которые в 2014 г. являлись регио-
нами-донорами, привлекли бюджетные кредиты 6 и 3 раза соответственно. На рис. 1 показано, сколько субъектов РФ сколько раз привлекали кредиты.
Бюджетным кодексом РФ определен максимальный срок привлечения данного вида кредитов - 30 дней. За прошедший год заемщики привлекали средства на срок от 4 до 30 дней. Необходимо отметить, что заемщики предпочитали брать кредиты на относительно длительный период: около половины кредитов были привлечены на максимально возможный срок - 30 дней.
Субъекты Российской Федерации выступали с инициативой увеличения возможных сроков предоставления средств до трех месяцев. Однако в рамках предоставления бюджетных кредитов Казначейством России это невозможно: долгосрочное кредитование бюджетов бюджетной системы является компетенцией Минфина России.
Общий объем средств федерального бюджета, направленных на предоставление бюджетных кредитов регионам, составил 521,61 млрд руб. На рис. 2 показано, что в течение года нарастал интерес заемщиков к этому инструменту. Более половины средств от общего годового объема были получены субъектами Российской Федерации в качестве кредитов в течение четырех месяцев (июль-август). Ноябрь характеризуется невысоким объемом кредитов в силу особенностей нормативной правовой базы, регулирующей данную сферу: все бюджетные кредиты на пополнение остатков на счетах должны быть возвращены в федеральный бюджет до 25 ноября. Таким образом, в ноябре 2014 г. в основном шел возврат привлеченных ранее средств.
В соответствии с Федеральным законом от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» плата за пользование бюджетными кредитами на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) до 30 июня 2014 г. была установлена в размере У ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации на момент заключения договора о предоставлении кредита (2,06%) - после 30 июня 2014 г. 0,1% [6].
Сумма начисленных процентов по предоставленным бюджетным кредитам в 2014 г. составила 273,74 млн руб. В том числе 249,4 млн руб. (более 90%) было начислено на средства, предоставленные по ставке 2,06%, а 24,3 млн руб. (менее 10%) - по ставке 0,1%. Суммы кредитов и начисленные проценты в полном объеме поступили на счет федерального бюджета.
В силу ряда геополитических и макроэкономических факторов субъекты Российской Федерации вынуждены отказываться от привлечения рыночных заимствований. Обслуживание таких долговых обязательств в настоящее время становится крайне дорогим. Процентные ставки по кредитам, привлекаемым субъектами РФ (в том числе на покрытие временных кассовых разрывов), в настоящее время могут достигать 25% годовых. Поэтому краткосрочные бюджетные кредиты под невысокий процент (0,1%) являются для субъектов РФ не только привлекательными, но и жизненно необходимыми. В перспективе в 2015 г. начнется предоставление краткосрочных бюджетных кредитов на пополнение остатка на счетах бюджетов муниципальных образований, что еще раз подтверждает актуальность развития рассмотренного в данной работе инструмента.
Осуществление операций по покупке (продаже) ценных бумаг по договорам РЕПО2
Еще одним направлением развития инструментов управления временно свободными средствами федерального бюджета в Российской Федерации являются операции по покупке (продаже) ценных бумаг по договорам РЕПО с кредитными организациями. Данный механизм разработан Федеральным казначейством совместно с Минфином России, Банком России и НКО ЗАО НРД в 2014 г. в целях обеспечения безусловной
2 Операция РЕПО (англ. repurchase agreement, repo) представляет собой сделку, состоящую из двух частей: продажи и последующей покупки ценных бумаг через определенный срок по заранее установленной цене. Разница между ценой продажи и покупки составляет стоимость заимствований с помощью операции РЕПО.
сохранности размещаемых средств, а также для расширения круга кредитных организаций, имеющих доступ к такому постоянному финансовому ресурсу, как временно свободные остатки средства федерального бюджета. На сегодняшний день данный инструмент уже функционирует и характеризуется следующими результатами [5]:
• отборы заявок 21-23 января 2015 г., 1-3 апреля 2015 г.;
• объем размещенных средств - 48,35 и 54,001 млрд руб. соответственно;
• средневзвешенные процентные ставки - 17 и 14% соответственно;
• количество кредитных организаций, заявки которых были удовлетворены,- 8 и 11 соответственно.
В перспективе данные операции будут развиваться в части объемов размещения и в части увеличения числа участвующих кредитных организаций.
У нас и у них:
что общего и в чем разница
Для совершенствования системы управления остатками средств в государственном секторе полезной является оценка возможности применения успешного опыта функционирования аналогичных инструментов, используемых в коммерческих организациях. Концепция механизма cash management в этом секторе отличается от концепции ЕКС, существующей в России сегодня.
Прослеживается следующая тенденция: концентрация средств и потоков платежей холдинга (материнская и дочерние компании, головной офис и филиалы, независимые компании, объединенные в холдинг) с целью оптимизации потоков всех участников, управление общим пулом ликвидности. Временный недостаток средств одних участников холдинга покрывается за счет временного избытка средств на счетах у других. Концепция единого казначейского пула является, по сути, лишь одним из инструментов системы cash management - zero balancing, когда остатки со всех счетов аккумулируются на определенном счете - master account. Кроме того, фактическое перечисление средств на единый счет в коммерции является не самым оптимальным вариантом, так как за перечисление сумм с одних счетов на другие банк, в котором открыты счета организаций, берет определенную комиссию. Поэтому в рамках cash management в коммерческом секторе предлагается инструмент notional pooling3, при котором
3 Notional pooling - инструмент системы cash management, при котором реального перемещения средств по счетам не происходит, все остатки консолидируются на «виртуальном» счете. Положительные и отрицательные остатки на всех объединенных счетах участников пула рассматриваются совместно.
средства остаются на своих счетах. В таком случае рассчитывается общая позиция по всему пулу счетов в совокупности и управление остатками также происходит относительно состояния совокупности счетов.
Стоит отметить, что существуют принципиальные различия организации финансов публичных и коммерческих структур. Для государственных и муниципальных финансов первоочередными задачами являются безусловная сохранность средств и своевременное и полное денежное обеспечение принятых обязательств. Для корпоративных финансов первична максимизация прибыли, что предполагает наличие определенного уровня риска. Таким образом, несмотря на успех применения инструментов управления остатками средств в коммерческом секторе, данные инструменты не могут быть скопированы в секторе публичных финансов, требуется их модификация, позволяющая снижать риски и обеспечивать надежное финансирование деятельности государства.
Практика управления остатками средств бюджетов находит применение и в секторе государственных и муниципальных средств за рубежом. Так, например, Соединенные Штаты Америки успешно реализуют инструменты cash management в управлении государственными и муниципальными финансами.
В Дании, так же как и в России, функционирует единый счет бюджета [7]. Остатки со счетов 180 департаментов и агентств консолидируются путем автоматического сметания на единый счет, открытый в Национальном банке Дании. Однако, в отличие от отечественной практики, Национальный банк Дании начисляет проценты на итоговый консолидированный баланс.
Интересно, что для управления всеми счетами и операциями правительство Дании использует коммерческую структуру - «Данске банк» (Danske bank), где в обязательном порядке открываются счета образовательных, культурных и иных учреждений, на которые перечисляется любое бюджетное финансирование, адресованное данным учреждениям. Учреждения, однако, вправе выводить средства со счетов централизованной структуры в «Данске банк». Тем не менее для того чтобы учреждения оставляли средства внутри централизованной системы, на остаток начисляются проценты по заранее установленной ставке из средств, получаемых в качестве процентов, начисляемых Национальным банком на консолидированный остаток.
Итоги и выводы
Подводя итог, отметим, что сравнивать инструменты управления остатками в коммерческом секторе и в секторе государственных и муниципальных финансов можно с определенной долей условности:
принципы функционирования финансовых механизмов в данных секторах различны. В части применения международного опыта необходимо учитывать особенности функционирования бюджетной сферы в унитарных и федеративных государствах, государствах с различным уровнем социально-экономического развития. Таким образом, успешную практику cash management одного субъекта невозможно в полной мере и без изменений применить в деятельности другого.
Для повышения эффективности использования государственных и муниципальных финансовых ресурсов необходимо создание механизма, позволяющего концентрировать определенные средства с целью преумножения при обязательном условии их сохранности. Данный механизм должен предусматривать возможность финансовой компенсации субъектам, средства которых концентрируются на едином счете. Выполнение этого условия будет способствовать повышению заинтересованности каждого действующего субъекта и успешному функционированию всего механизма размещения временно свободных средств федерального бюджета Российской Федерации. В этой связи одним из перспективных направлений совершенствования бюджетного финансирования следует признать формирование механизма начисления процентов на консолидируемые на едином счете средства.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 26.12.2014, с изм. от 08.03.2015; с изм. и доп. , вступ. в силу с 01.03.2015). 1988. 31 июля. Ст. 6.
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 23.01.2000 года № 107-р «О концепции функционирования единого счета Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по учету доходов и средств федерального бюджета».
3. New México Treasurer's office, Cash management Department. Official website: http://www.nmsto.gov/cash_management (дата обращения: 01.04.2015);
4. Постановление Правительства РФ от 24.12.2011 № 1121 (ред. от 26.12.2014)«0 порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах» (вместе с «Правилами размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах»).
5. Данные Федерального казначейства. Официальный сайт: http//www. roskazna.ru/ (дата обращения: 01.04.2014);
6. Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ (ред. от 26.12.2014) «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». 2013. 2 декабря.
7. National Audit Office. Government cash management. Электронный ресурс: http://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2009/10/0809546_ appendices.pdf (дата обращения: 01.04.2015).
