CC BY
215
УДК 336.14
повышение эффективности механизмов управления средствами федерального бюджета
ПодойницынА анастасия Геннадьевна
канд. экон. наук, доцент кафедры «Государственные и муниципальные финансы» Финансового университета E-mail: agp10@yandex.ru
Статья посвящена вопросам управления средствами федерального бюджета Федеральным казначейством. Предмет исследования -отношения, возникающие в процессе исполнения федерального бюджета. Цель работы: проанализировать способы реализации механизмов управления средствами на едином счете федерального бюджета, выявить основные проблемы и направления повышения эффективности управления ликвидностью единого счета. В статье рассматриваются такие элементы управления средствами федерального бюджета, как кассовое планирование и прогнозирование, размещение бюджетных средств на банковских депозитах, операции покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО, предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации. Проанализированы результаты практического применения инструментов управления ликвидностью единого счета федерального бюджета и проведена оценка их эффективности. В ходе исследования использовались методы системного анализа, синтеза теоретического и практического материала, сравнения и комплексного подхода. Сделан вывод о необходимости полномасштабного внедрения механизмов управления средствами федерального бюджета, что в современных условиях позволит рационально использовать свободные остатки средств на едином счете, а также получать дополнительный доход в федеральный бюджет.
ключевые слова: единый счет федерального бюджета; Федеральное казначейство; управление ликвидностью; бюджетные кредиты; банковский депозит; РЕПО.
improving the Efficiency of the Federal Budget Management Mechanisms
ANASTASIA G. PODOINITSYNA
PhD (Economics), associate professor of the State and Municipal Finance Chair, the Financial University. E-mail: agp10@yandex.ru
The paper deals with the issue of federal budget management by the Federal Treasury.. The subject of research concerns relations arising during the federal budget execution. The purpose of research is to analyze the methods ensuring implementation of the mechanisms for managing the resources of the unified federal budget account as well as to identify the main problems and provide solutions to improve the effectiveness of the unified account liquidity management. The federal budget management tools examined in the paper include cash flow planning and forecasting, allocating budget funds to bank deposits, purchases (sales) of securities under repurchase (repo) agreements, extending budget credits to replenish the account balances in budget accounts of the Russian Federation territories. The results of the practical application of the unified federal budget liquidity management tools are analyzed and an assessment of their effectiveness is made. The methods of system analysis, synthesis of theoretical and practical material, comparison and integrated approach were used during the research. A conclusion is made that a full-scale promotion of the federal budget management mechanisms is needed to allow efficient use of available balances in the unified account, as well as to obtain additional income to the federal budget.
Keywords: unified federal budget account; Federal Treasury; liquidity management; budgetary credits; bank deposit; repurchase agreement (repo)..
задачи кассового планирования и прогнозирования федерального бюджета
Важную роль в обеспечении увеличения доходной части федерального бюджета, рационального и целевого использования бюджетных ресурсов играет Федеральное казначейство посредст-
вом прогнозирования, кассового планирования и управления средствами федерального бюджета. Так, планирование Федеральным казначейством кассовых средств федерального бюджета преследует следующие цели:
• обеспечение бесперебойного финансирования расходов на протяжении финансового года
с тем, чтобы свести к минимуму расходы на заимствование;
• создание условий для полного исполнения федерального бюджета;
• повышение ликвидности единого счета федерального бюджета.
Даже при наличии объективной сводной бюджетной росписи федерального бюджета нет гарантии того, что его исполнение будет организовано без перебоев из-за проблем, связанных с несовпадением сроков платежей и поступления средств в федеральный бюджет.
Долгое время Федеральное казначейство формировало краткосрочный прогноз исполнения федерального бюджета, основываясь на том, что платежи завтрашнего дня покрываются из сегодняшних поступлений. Оно составляло сводный прогноз, отражающий все поступления и платежи по приоритетным статьям расходования денежных средств и прогнозировало остаток поступивших средств по отношению к расходам по прочим статьям расходов в рамках утвержденных объемов финансирования. При таких условиях невозможно добиться реальности и точности прогноза исполнения федерального бюджета.
В соответствии с приказом Минфина России от 27.11.2007 № 120н Федеральное казначейство приступило с 2008 г. к реализации нового порядка прогнозирования и кассового планирования, согласно которому информация для составления кассового плана поступает непосредственно от администраторов доходов федерального бюджета, главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) и других администраторов поступлений в федеральный бюджет. Мониторинг кассовых потоков денежных средств позволяет Федеральному казначейству прогнозировать остаток средств и оценивать состояние единого счета федерального бюджета с точки зрения наличия свободных финансовых ресурсов или их дефицита для исполнения денежных обязательств. Основным результатом реформирования процесса кассового планирования и прогнозирования является формирование кассового плана исполнения федерального бюджета на текущий финансовый год. Ранее показатели кассового плана по выплатам федерального бюджета формировались на основании трех прогнозов: кассовых поступлений, кассовых выплат по расходам
федерального бюджета и кассовых выплат по источникам финансирования дефицита на текущий финансовый год. Данная система показателей служила основой для управления единым счетом федерального бюджета. При этом формирование кассового плана поступлений и выплат осуществлялось при взаимодействии только с 80 участниками процесса прогнозирования (5 главными администраторами доходов федерального бюджета, 72 ГРБС, 3 главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета). Однако для качественного составления кассового плана необходимо непосредственное участие всех администраторов бюджетных средств. Основной проблемой, которая не позволяла это сделать, было отсутствие единой информационной системы для сбора данных.
Важную роль в обеспечении увеличения доходной части федерального бюджета, рационального и целевого использования бюджетных ресурсов играет Федеральное казначейство посредством прогнозирования, кассового планирования и управления средствами федерального бюджета
За последние годы данные проблемы были устранены, и в 2014 г. составление и ведение кассового плана осуществляются согласно новому порядку на основании приказа Минфина России от 09.12.2013 № 117н. Все прогнозные показатели должны направляться в Федеральное казначейство посредством информационных систем Минфина России. В процессе прогнозирования теперь участвуют все главные администраторы бюджетных средств, что позволяет повышать качество управления ликвидностью единого счета федерального бюджета. В соответствии с данным порядком кассовый план включает два вида кассовых планов: кассовый план исполнения федерального бюджета на текущий финансовый год и кассовый план исполнения федерального бюджета на текущий финансовый месяц.
управление средствами федерального бюджета
Управление средствами федерального бюджета осуществляется на основе годового кассового плана, составляемого до начала финансового года и содержащего месячные прогнозы притоков и оттоков кассовых средств. Если предыдущая динамика облегчала определение вероятных ежемесячных поступлений налоговых и неналоговых платежей, а динамика расходов служила ориентиром ежемесячного оттока наличности, то оперативный кассовый план, составляемый ежемесячно на основании данных участников бюджетного процесса, позволяет эффективно управлять средствами на едином счете и повышать их ликвидность.
Однако для обеспечения эффективного управления финансовыми ресурсами единого счета федерального бюджета необходимо принятие консолидированного кассового плана, включающего кассовые планы исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Формирование данного плана позволит принимать объективные решения и применять эффективные инструменты для управления государственными финансовыми ресурсами. Для разработки этого плана необходимо привлекать всех участников бюджетного процесса Российской Федерации, организовывать взаимодействие с региональными и муниципальными финансовыми органами посредством информационной системы Федерального казначейства.
организация управления ликвидностью единого счета федерального бюджета
Одной из основных задач Федерального казначейства является организация управления ликвидностью единого казначейского счета, под которой понимается способность в определенный момент финансового года произвести своевременную оплату денежных обязательств федерального бюджета [1] или способность в определенный временной период произвести своевременную оплату денежных обязательств за счет средств федерального бюджета [2].
По нашему мнению, вышеуказанные определения в полной мере отражают суть данного понятия и могут быть взяты за основу при формировании теоретической и практической базы
управления средствами федерального бюджета на едином счете.
В современных условиях управление ликвидностью единого счета федерального бюджета, помимо кассового планирования и прогнозирования, включает консолидацию, планирование и управление свободными остатками денежных средств на счете.
Механизм функционирования единого счета федерального бюджета реализуется путем консолидации денежных средств со счетов территориальных органов Федерального казначейства. Учреждения Банка России по субъектам Российской Федерации ежедневно перечисляют неиспользованные остатки денежных средств с указанных счетов. Еще одним способом увеличения остатков средств на едином счете федерального бюджета может быть привлечение временно свободных денежных средств, полученных федеральными бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, а также средств, поступающих со счетов территориальных органов Федерального казначейства в их временное распоряжение. Данный инструмент позволяет использовать в течение года бесплатные финансовые ресурсы, не привлекая источники финансирования дефицита бюджета, в том числе средств Резервного фонда. По данным Федерального казначейства, в 2013 г. было привлечено временно свободных денежных средств на сумму 1890,2 млрд руб., что позволило увеличить ежедневный остаток на едином счете федерального бюджета в среднем на 389,1 млрд руб.1.
Управление свободными остатками на едином счете федерального бюджета осуществляется посредством:
• размещения свободных средств на банковских депозитах;
• осуществления операций с ценными бумагами по договорам РЕПО;
• предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), и позволяет планировать размер избыточных денежных средств и размещать их на рынке для получения дополнительного дохода [3]. В настоящее время Федеральное
1 Сайт Федерального казначейства. Ц^: http://www.roskazna.ru (дата обращения: 10.10.2014).
Объем кредитов, полученных субъектами Российской Федерации (Сибирский
федеральный округ) от кредитных организац ий, по состоянию на 01.06.2014
Субъект Российской Федерации Кредиты, полученные субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, руб. Итого: объем государственного долга субъекта Российской Федерации, руб. Доля кредитов, полученных субъектами Российской Федерации от кредитных организаций,%
Республика Хакасия 3 971 000,00 10 282 739,91 39
Забайкальский край 11 381 500,00 17 023 764,37 67
Красноярский край 15 878 428,60 61 718 162,35 26
Иркутская область 3 056 972,80 5 148 044,70 59
Кемеровская область 27 087 606,68 45 286 414,68 60
Новосибирская область 17 970 000,00 33 606 914,60 53
Омская область 18 580 000,00 30 163 178,70 62
Томская область 3 880 000,00 15 609 100,50 25
Источник: рассчитано автором по данным сайта Минфина России. URL: http://www.minfin.ru.
казначейство размещает свободные средства федерального бюджета на банковских депозитах. Так, в 2013 г. было проведено 104 размещения на срок от 5 до 182 дней на сумму 5,9 трлн руб. В результате в федеральный бюджет поступило 30,55 млрд руб.2.
Размещение средств федерального бюджета
Порядок размещения средств федерального бюджета, утвержденный постановлением Правительства РФ от 24.11.2011 № 1121, предусматривает размещение средств федерального бюджета в кредитных организациях, заключивших генеральные соглашения, путем отбора заявок кредитных организаций и заключения договора банковского депозита. Отбор кредитных заявок от банковских структур на привлечение средств федерального бюджета на срочные вклады осуществляется через агентов в лице Московской и Санкт-Петербургской валютных бирж на ежедневной основе. При этом функции по ведению депозитных договоров и расчетов по ним возлагаются на Федеральное казначейство. В целях оптимизации механизма размещения средств федерального бюджета необходимо передать функции проведения расчетов по договорам банковского депозита финансовым агентам, т.е.
2 Сайт Федерального казначейства. URL: http://www.roskazna.ru (дата обращения: 10.10.2014).
биржам, привлеченным для проведения размещения средств. Это позволит использовать более разнообразные виды депозитов, увеличить периодичность размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах и эффективнее управлять остатками средств федерального бюджета, что, в конечном счете, повлияет на повышение ликвидности единого счета.
Несмотря на то что результаты размещения свободных средств на банковских депозитах свидетельствуют об эффективности данного способа, следует отметить, что средства федерального бюджета размещаются на банковских депозитах без какого-либо обеспечения со стороны кредитной организации, и это увеличивает бюджетные риски, особенно в текущих финансовых условиях.
В целях снижения указанных рисков и обеспечения сохранности бюджетных средств Федеральное казначейство совместно с Банком России разработало еще один способ управления свободными остатками федерального бюджета — управление средствами федерального бюджета в части покупки (продажи) ценных бумаг по договорам РЕПО, заключенным с кредитными организациями, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 04.09.2013 № 777. При этом число кредитных организаций, которые смогут привлекать дополнительные финансовые ресурсы, будет значительно увеличено по сравнению с количеством организаций, участвующих
объем бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации
Источник: рассчитано автором по данным сайта Федерального казначейства. URL: http://www.roskazna.ru.
в депозитных аукционах. Одним из основных результатов внедрения данного механизма должно стать обеспечение безусловной сохранности размещаемых средств.
Для полноценной реализации вышеуказанного механизма Федеральное казначейство должно осуществить переход к единому банковскому счету, который представляет собой в соответствии с Концепцией реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 г., утвержденной приказом Минфина России от 29.08.2013 № 227, совокупность банковских счетов, через которые будут осуществляться операции по поступлениям и выплатам денежных средств организаций сектора государственного управления, а также иных организаций, операции которых реализуются Федеральным казначейством. В результате на его баланс будут переведены более 60 тысяч счетов. Переход к единому банковскому счету Федерального казначейства обеспечит ему возможность управления размером ежедневного сальдо на едином банковском счете посредством мониторинга денежных обязательств организаций, лицевые счета которых открыты в территориальных органах Федерального казначейства, и составления
платежного календаря, а также позволит более эффективно использовать избыточную ликвидность для получения дохода в рамках операций управления временно свободными остатками средств.
Одним из направлений развития механизма управления свободными остатками средств на едином счете федерального бюджета является внедрение технологии предоставления Федеральным казначейством бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов). Необходимость данного механизма обусловлена возникновением временных кассовых разрывов в течение финансового года при исполнении региональных и местных бюджетов, например в связи с различными сезонными расходами. В данных условиях увеличивается долговая нагрузка региональных бюджетов, сформированная в основном за счет кредитов коммерческих банков. Недостатком такого механизма является высокая процентная ставка по банковскому кредиту, что подтверждается таблицей, в которой представлены доли банковских кредитов в долговых обязательствах регионов Сибирского федерального округа.
Вышеуказанные проблемы привели к реализации и внедрению механизма бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 20.08.2013 № 721 бюджетные кредиты предоставляются территориальными органами Федерального казначейства на основании договора, заключенного с территориальным органом Федерального казначейства, за счет остатков средств на едином счете федерального бюджета в размере, не превышающем одной двенадцатой объема доходов бюджета, за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение. Срок кредита не превышает 30 дней, процентная ставка по нему устанавливается в размере одной четвертой ставки рефинансирования Банка России. Субъект Российской Федерации (муниципальное образование) может одновременно получить один кредит, однако в случае наличия размещенных бюджетных средств на банковском депозите кредит не предоставляется [4].
По данным Федерального казначейства, в 2014 г. было предоставлено 177 бюджетных кредитов на пополнение остатков на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации на сумму 386 177 млн руб. (см. рисунок). Несмотря на наличие готовых технологий и законодательной базы, данные кредиты не предоставляются местным бюджетам, что связано в первую очередь с завышенной стоимостью кредитных средств. На наш взгляд, необходимо пересмотреть ценовую политику по данному виду кредитования и снизить стоимость заимствований для регионов и муниципальных образований. Это позволит в полной мере использовать данный инструмент и обеспечить ликвидность счетов бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).
Выводы
Полномасштабное внедрение механизмов предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов позволит:
• снизить долговую нагрузку регионов, а следовательно, их закредитованность;
• получать дополнительный доход в федеральный бюджет;
• рационально использовать свободные остатки средств федерального бюджета;
• повысить эффективность управления федеральными ресурсами на едином счете бюджета.
Одним из основных результатов управления ликвидностью единого счета федерального бюджета должно стать повышение эффективности исполнения федерального бюджета.
Литература
1. Дроздов О. Перспективы перехода к управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета // Бюджет. 2008. № 3. С.71-73.
2. Прокофьев С. Е., Саранцев В. Н. Единый казначейский счет федерального казначейства: состояние и перспективы // Финансы и кредит. 2010. № 11. С. 4.
3. Пролубникова О. Е. Ликвидность единого казначейского счета. Направления развития и идентификация показателей // Фундаментальные исследования. 2013. № 10 (часть 3). С. 646-649; URL: www.rae.ru (дата обращения: 22.10.2014).
4. Шубина Л. В. Предоставление бюджетных кредитов // Бюджетный учет. 2014. № 1. С. 20-25.
References
1. Drozdov O. Prospects of transition to management of liquidity of the uniform account of the federal budget. [Perspektivy perehoda k upravleniju likvidnost'ju edinogo scheta federal'nogo bjudzheta], Budjet, 2008, No 3, pp.71-73.
2. Prokofiev S., Sarantsev V. Uniform treasury account of Federal Treasury: state and prospects. [Edinyj kaznachejskij schet federal'nogo kaznachejstva: sostojanie i perspektivy], Finansy i credit, 2010, No 11, p. 4.
3. Prolubnikova O. Liquidity of the uniform treasury account. Directions of development and identification of indicators [Likvidnost' edinogo kaznachejskogo scheta. Napravlenija razvitija i identifikacija pokazatelej], Fundamental'nye issledovanija, 2013, No 10 (3), pp. 646-649.
4. Shubina L. Granting the budgetary loans. [Predostavlenie bjudzhetnyh kreditov], Bjudzhetnyj uchet, 2014, No 1, pp.20-25.
