CC BY
195
УДК 349
Полномочия Федерального казначейства по управлению ликвидностью остатков средств на едином счете бюджета
Аннотация. Статья посвящена полномочиям Федерального казначейства по управлению ликвидностью остатков средств на едином счете бюджета. В работе рассматриваются понятия единого казначейского счета и его ликвидности, основные направления управления ликвидностью средств на едином казначейском счете, а также анализируются основные полномочия Федерального казначейства в данной сфере.
Ключевые слова: единый казначейский счет; ликвидность; Федеральное казначейство; система бюджетных платежей.
Abstract. The article is devoted to powers of Russian Federal Treasury in administration of liquidity of remaining balance of consolidated budget account. The paper discloses the definitions of «consolidated budget account» and «liquidity of consolidated budget account», the main areas of focus in administration of liquidity of remaining balance of consolidated budget account. The fundamental powers of Russian Federal Treasury in this sphere are also analyzed.
Keywords: consolidated budget account; liquidity; Russian Federal Treasury; system of budgetary payments.
Середа А.В.,
студент юридического факультета Финансового университета Н Hdh2011@yandex.ru
Принятие Государственной программы управления государственными финансами (утв. Распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 № 293-р) ознаменовало собой новый этап бюджетной реформы в России. Основная цель данного этапа преобразований - повышение результативности расходов и оптимизация управления средствами бюджетной системы Российской Федерации. В качестве перспективных результатов реализации указанной Программы называется создание условий для повышения эффективности финансового управления в публично-правовых образованиях [1].
Важнейшую роль в проведении бюджетной реформы играют органы Федерального казначейства. Так, одним из ключевых событий ее начальных этапов стало создание системы «электронный бюджет» [2], обеспечение функционирования которой
является одной из важнейших ступеней дальнейшего реформирования бюджетной системы РФ [3], и единого казначейского счета [4]. На данном этапе бюджетной реформы стоит уже несколько иная задача: обеспечить высокую ликвидность средств на едином счете, чему должно поспособствовать совершенствование механизмов управления этими средствами.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под единым счетом бюджета понимается счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Банка России отдельно по каждому элементу бюджетной системы Российской Федерации для учета средств и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из него [5].
В процессе исполнения федерального бюджета используется термин «единый счет федерального бюджета (единый казначейский счет)» (ЕКС), под которым международная практика понимает унифицированную систему банковских счетов правительства (т.е. государства), обеспечивающую консолидированное представление о денежных средствах [6].
Научный руководитель: Рябова Е.В., кандидат юридических наук, доцент.
В российском законодательстве данное понятие представлено в несколько ином виде - как «совокупность счетов, открытых Федеральному казначейству на балансовом счете № 40105 «Средства федерального бюджета» в Центральном банке Российской Федерации, и управлениям Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (далее -УФК) в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а в случае их отсутствия на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций - в кредитных организациях» [7].
Иными словами, под единым казначейским счетом понимается совокупность счетов, открытых Федеральному казначейству и его территориальным органам в валюте Российской Федерации и иностранной валюте.
Открытие единых счетов бюджетов происходит на счетах:
• 40105 «Средства федерального бюджета»;
• 40201 «Средства бюджетов субъектов Российской Федерации»;
• 40204 «Средства местных бюджетов».
Важнейшую роль при осуществлении операций
по зачислению доходов играет и счет 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации», который используется для упрощения процедуры распределения средств между бюджетами бюджетной системы РФ. Данный счет аккумулирует все поступления на одном счете, а указание плательщиками единых реквизитов счета 40101 исключает ошибочное зачисление средств на иные счета, что было бы не исключено, если бы такого единого счета не существовало.
Под ликвидностью ЕКС понимается способность соответствующего ЕКС в определенный временной период произвести своевременные выплаты сектора государственного управления [8].
Основной целью управления ликвидностью ЕКС является создание условий для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на обеспечение безусловного исполнения денежных обязательств федерального бюджета по мере наступления сроков платежей по ним. Достижение данной цели находится в прямой зависимости от состояния единого казначейского счета, т.е. от наличия на нем достаточного для покрытия обязательств объема денежных средств. Избыток средств на ЕКС обусловливается наличием временно свободных денежных средств, образовавшихся вследствие разницы в сроках и объемах поступлений в федеральный бюджет и осуществления выплат с единого счета федерального бюджета.
В научной литературе выделяются следующие направления управления ликвидностью ЕКС.
1. Привлечение свободных средств на ЕКС бюджета: неиспользованных остатков, средств резервного фонда и т.д.
2. Проведение кассовых выплат под текущую потребность, что позволит сгладить колебания остатков денежных средств на ЕКС в процессе исполнения бюджета.
3. Уменьшение количества банковских операций, замещение их внебанковскими в целях ускорения оборачиваемости средств: данная мера способствует сокращению сроков прохождения платежей, ускорению оборачиваемости средств, в том числе необходимых для покрытия кассовых разрывов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и повышению эффективность операций тарге-тирования свободными остатками ЕКС.
4. Управление неиспользованными остатками ЕКС бюджета: извлечение дополнительного дохода за счет проведения операций на рынке, выдача межбюджетных кредитов на покрытие кассовых разрывов и т. д.
Под единым казначейским счетом понимается совокупность счетов, открытых Федеральному казначейству и его территориальным органам в валюте российской Федерации и иностранной валюте
Данный способ включает в себя возможность получать дополнительные поступления в федеральный бюджет за счет доходов от размещения на финансовом рынке неиспользованных денежных средств.
Федеральное казначейство, реализуя свои функции по управлению операциями со средствами на едином счете федерального бюджета, добилось за последние годы значительных результатов и продолжает развиваться в данном направлении, в том числе инициировав внесение определенных изменений в Бюджетный кодекс РФ в 2013 г. [9].
Данные поправки определили порядок и состав таких операций по управлению остатками средств федерального бюджета, как:
важнейшую роль в проведении бюджетной реформы играют органы Федерального казначейства
• размещение средств федерального бюджета на банковских депозитах;
• предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов);
• привлечение и возврат средств организаций, учредителем которых является Российская Федерация и лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства;
• другие операции.
Под ликвидностью Екс понимается способность соответствующего Екс в определенный временной период произвести своевременные выплаты сектора государственного
управления
Особый интерес представляют операции по размещению средств федерального бюджета на банковских депозитах. Такие операции Федеральное казначейство осуществляет совместно с Министерством финансов и Центральным Банком РФ, начиная с 2008 г., разместив средства в общей сумме 8 трлн руб., с которых был получен доход порядка 90 млрд. Во время тяжелой экономической ситуации, сложившейся в 2010-2011 гг., по указанию Российской Федерации данные средства были использованы, в том числе и для реализации мер по поддержанию уровня ликвидности национальной банковской системы.
в настоящее время казначейство россии осуществляет управление свободными остатками денежных средств федерального бюджета посредством размещения указанных средств на банковских депозитах
С 2012 г. при размещении средств федерального бюджета на банковских депозитах с использованием биржевого механизма стал применяться новый порядок, отличительными чертами которого стало:
1) осуществление всех операций по размещению средств одним органом - Федеральным казначейством;
2) сокращение количества этапов согласования решения о размещении средств;
3) повышение периодичности проведения размещения средств - отбор заявок кредитных организаций теперь осуществляется 2 раза в неделю,
что дает финансовому рынку актуальную, полную и своевременную информацию о развитии ситуации с ликвидностью средств на ЕКС;
4) осуществление отбора заявок на биржевой основе путем привлечения ОАО «Московская Биржа» и ЗАО СПВБ в открытом и закрытом режиме конкуренции,что позволило организовать торги по заявкам кредитных организаций и обеспечить размещение средств в режиме конкуренции между кредитными организациями на повышение процентных ставок;
5) наличие разных по срокам линеек депозитов - средства бюджета могут размещаться на депозитах на срок от 7 до 182 суток.
Следует отметить, что практика размещения средств на банковских депозитах уже доказывает свою целесообразность: так, с момента запуска данного механизма кредитные организации своевременно и в полном объеме осуществляли возврат средств и уплату процентов за их использование. За 2012 г. доходы Федерального казначейства по операциям с депозитами составили 22,5 млрд руб., при этом были привлечены внебюджетные средства в объеме 30,7 млрд руб. Таким образом, при затратах на содержание Федерального казначейства в объеме 34,2 млрд руб. экономический эффект составил 19 млрд руб. [1].
Иным направлением деятельности Федерального казначейства по обеспечению ликвидности средств на ЕКС является совместная (с Минфином России и Банком России) разработка механизма осуществления операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) ценных бумаг по договорам репо с кредитными организациями, в рамках которого средства федерального бюджета будут размещаться в кредитных организациях под обеспечение ценных бумаг - облигаций федерального займа. Необходимым условием эффективного существования такого механизма является расширение круга кредитных организаций, имеющих доступ к временно свободным остаткам средств федерального бюджета. Если в настоящее время в депозитных аукционах принимают участие 36 кредитных организаций, то планируется увеличение их количество до 300.
В качестве другой новации следует выделить предоставление краткосрочных (на срок до 30 дней с датой возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года) бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам на покрытие кассовых разрывов. Эта мера стала ответным шагом Минфина России и Федерального казначейства в связи с изменением по-
рядка предоставления бюджетных субсидий и субвенций, что привело к уменьшению остатка средств на счетах региональных и местных бюджетов.
Вместе с тем на данном этапе выделяются следующие несовершенства сформированной системы бюджетных платежей:
• отсутствие возможности проводить операции по распределению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, минуя счета Казначейства России по распределению доходов бюджетов, открытые в Банке России. В связи с этим операции по лицевым счетам, открытым в территориальных органах Казначейства России, происходят одновременно с проведением аналогичных операций на счетах, открытых Казначейству России в Банке России;
• ограниченный перечень инструментов для размещения свободных остатков средств федерального бюджета, а также неиспользованный потенциал увеличения эффективности существующих механизмов управления свободными остатками средств единых счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В настоящее время Казначейство России осуществляет управление свободными остатками денежных средств федерального бюджета посредством размещения указанных средств на банковских депозитах. Таким образом, свободные остатки средств большинства бюджетов субъектов Российской Федерации не используются при размещении. При этом перечень инструментов для размещения этих свободных остатков средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации должен быть расширен;
• недостаточная оперативность распределения доходов в бюджетной системе Российской Федерации при использовании счетов, открытых Казначейству России в Банке России, и отражения на лицевых счетах администраторов доходов бюджета поступающих платежей (в отдельных случаях до 3 рабочих дней);
• отсутствие у администраторов доходов бюджетов, а также у организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, оперативной информации о поступлении на счета денежных средств, в том числе информации по лицевым счетам, открытым в финансовых органах;
• значительный объем операций с наличными денежными средствами.
Разработка и принятие Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года в рамках реализации Государственной программы управления государственными финансами направлена на постепенную ликвидацию данных несовершенств. Важнейшей мерой, предусмотренной данной Концепцией,является сосредо-
точение счетов всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, участников бюджетного процесса, бюджетных учреждений и иных клиентов только в Федеральном казначействе с открытием ему в Банке России одного счета.
Таким образом, Федеральное казначейство станет бюджетным банком для бюджетополучателей. При этом для контроля и отчетности при отслеживании всех отдельных транзакций будет достаточно использования соответствующих механизмов бухгалтерского учета. Принятие подобных мер, по мнению Минфина и Федерального казначейства, должно привести к ускорению распределения поступлений в бюджетную систему Российской Федерации между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и зачислению средств в бюджеты, а также повышению эффективности управления средствами государственного сектора.
литература
1. Шубина Л.В. Управление ликвидностью Единого казначейского счета и оценка рисков операций по управлению остатками средств на нем // Финансы. 2013. № 7. С. 23-27.
2. Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобрена распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 года № 1275-р // Собрание законодательства РФ. 2011. № 31. Ст. 4773.
3. Артюхин Р. Е. Вопросы развития бюджетного права // Реформы и право. 2012. № 3. С. 15-24.
4. Концепция единого казначейского счета, одобрена распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 года № 107-р // Собрание законодательства РФ. 2000. № 5. Ст. 576.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
6. Общие стандарты по разработке программ правительственных платежей / Группа по развитию платежных систем Всемирного банка по согласованию с Международной консультативной группой по правительственным платежам [Электронный ресурс] // Режим доступа: www.roskazna.ru/novosti/doc/20102011otchetLOP. doc (дата обращения: 11.03.2014).
7. Приказ Федерального казначейства от 14 сентября 2009 г. № 210 «Об утверждении Порядка управления операциями со средствами на едином счете федерального бюджета» [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/120 69832/#12069832#ixzz2vg8EWTc0 (дата обращения: 11.03.2014).
8. Пролубникова О. Е. Ликвидность единого казначейского счета. Направления развития и идентификация показателей // Фундаментальные исследования. 2013. № 10 (часть 3). С. 646-649; URL: www.rae.ru/fs/?section=content&op=show_article&artide_ id=10001546 (дата обращения: 11.03.2014).
9. Положение о Федеральном казначействе, утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4908. П. 5.11.
