CC BY
349
ФРОЛОВА И.А.
КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕФОРМЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА
Фролова И.А., Кабардино-Балкарский государственный университет им. Х.М. Бербекова, старший преподаватель кафедры менеджмента и маркетинга, 360004, Нальчик, ул. Чернышевского, 173
В статье рассматриваются теоретические и методологические основы становления и развития рынка жилищно-коммунальных услуг. Важное место отводится проблеме формирования эффективного организационно-экономического механизма предоставления услуг предприятиями жилищно-коммунальной сферы в условиях ограниченности доходов населения. Определены основные компоненты социальной политики государства в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: реформа жилищно-коммунального хозяйства; коммерциализация услуг; переход на рыночные цены; дифференциация категорий потребителей; критерии эффективности реформы; тарифная политика.
Коды классификатора JEL: R 33, R 38.
Одной из наиболее сложных проблем формирования рыночного пространства в российской экономике ^ является перевод на коммерческие принципы системы оказания населению жилищно-коммунальных услуг.
В настоящее время это самый крупный сектор сферы услуг, который так и не перешел ни к рыночному це-^ нообразованию, ни к рыночной конкуренции, ни к рыночному управлению. По сути дела, здесь все еще со-(□ храняется оставшаяся от прежнего административного хозяйства бюрократическая система управления и -Г финансирования. Это не только задерживает общий процесс рыночной трансформации российской экономист ки, но и оказывает болезненное воздействие на процесс социальной ориентации. Коммерциализация сферы ^ жилищно-коммунальных услуг - это вопрос завершения многолетних социально-экономических реформ. 03 Ввиду особой социальной значимости услуг жилищно-коммунального хозяйства, возникают дополни-^ тельные трудности с использованием основных рыночных инструментов, поскольку проведенная в стране О приватизация жилья не сопровождалась ростом доходов основной части населения. В итоге собственники значительных активов (представленными жилыми фондами) в большинстве своем не располагают дохода-д ми для полноценной оплаты услуг по их содержанию.
□ Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) представляет собой важнейшую часть территориальной социально-производственной инфраструктуры и включает в себя две из крупнейших отраслей сферы услуг - жилищную и коммунальную.
В жилищном хозяйстве практически все основные фонды являются пассивными - это здания и сооружения. В коммунальном хозяйстве значительная часть основных фондов представлена машинами и оборудованием, то есть преимущественно активными фондами. Это обусловливает принципиальные различия в Ф условиях их эксплуатации, сроках морального и физического износа, способах текущего и капитального ремонта. ЖКХ РФ - это многоотраслевой комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но в то же > время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы. Их деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и сопутствующих коммунальных услугах. ф В силу технологических особенностей отрасли и условий формирования современных систем жизнеобеспечения регионов, многие жилищно-коммунальные предприятия связаны с сетевой поставкой ресурсов и занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории (являются локальными ^ монополистами).
о При этом географические границы рынка, как правило, определяются административными границами городов, районов, сельских поселений. Также особенностью рынка ЖКУ является проявление негативных последствий монопольного положения предприятий поставщиков ЖКУ, выражающееся не только зачастую в необоснованном завышении цен и тарифов на них, но в их неудовлетворительном качестве при § отсутствии у потребителей возможности отказаться от данных услуг.
о Современная производственная структура ЖКХ включает в себя: жилищное хозяйство; водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод; теплоснабжение; газоснабжение; электроснабжение; транспортное |= обслуживание населения; озеленение населенных пунктов; ремонт мостов, дорог и набережных, берегоук-£ репительные работы; летняя и зимняя уборка улиц; гостиницы, бани, прачечные; ритуальные услуги. По-ф этому жилищно-коммунальная инфраструктура является важнейшим элементом не только функциониро-^ вания, но и развития экономики региона, обеспечивающая необходимые условия для жизнедеятельности § человека, влияющие на социальную обстановку в стране, являющаяся одним из крупнейших потребителей ^ ресурсов (например, четвертая часть топливно-энергетических ресурсов). Оно должно функционировать ^ в любых условиях независимо от политической и экономической обстановки в стране.
Несоответствие элементов устаревшего хозяйственного механизма принципам рынка обусловлено
Ш
О о
I—
ф
I—
^
0 а ф
со ^
1
0
1_
О
о
I сохранением остаточного принципа финансирования и материально-технического обеспечения ЖКХ. ^ Анализ широкого круга вопросов реформирования ЖКХ подтверждает тот факт, что все они оказываются
первоочередными и требуют комплексного подхода в своем решении. Здесь и состояние жилищного фонда (по данным Госстроя России около 2 млн. м2 жилья находится в аварийном состоянии), и проблема обновления производственно-технической базы предприятий коммунального хозяйства (износ фондов давно за пределами допустимых норм и достигает на некоторых предприятиях 80%), и актуальность экономии тепло-, энергоресурсов, и обеспечение должного уровня качества ЖКУ, и приемлемость расценок на них в соответствии с уровнем доходов населения.
Реформа ЖКХ началась с законодательного принятия принципа перехода отрасли на самоокупаемость [3]. Предусматривалось, что население станет целиком оплачивать по рыночной стоимости все жилищно-коммунальные услуги в течение 5 лет. Столь короткий срок определялся, исходя из прогноза, что с 1992 года в стране по итогам кардинальных рыночных реформ начнется экономический рост, и доходы населения резко возрастут. Как известно, прогноз не оправдался, более того реальные доходы снизились, и растущие тарифы на ЖКУ оказались не только болезненными для населения, но и не доступными для наименее обеспеченных слоев.
Основная идея реформы сводилась к тому, что ЖКУ будут оплачивать не государство через неэффективно расходуемые дотации, не крупные предприятия, для которых необходимость содержать ведомственный жилищный фонд является препятствием к росту рентабельности, а сами граждане-потребители. При этом государство оставило за собой обязанность оказывать адресную социальную помощь отдельным слоям населения.
В концепции реформирования ЖКХ предполагалось за счет увеличения тарифов для населения снизить их для промышленных предприятий (как это принято в экономически развитых странах), сократить нагрузку на региональные бюджеты в части дотирования ЖКХ и поднять долю денежной составляющей в
П
выручке, оздоровив денежный оборот отрасли.
В связи с этим основными направлениями реформирования ЖКХ России стали: Ь
- институциональное преобразование и принятие мер по техническому перевооружению отрасли, на- щ правленных на снижение издержек при предоставлении жилищно-коммунальных услуг;
- повышение уровня платежей населением за реально потребляемые ЖКУ; ^
- разграничение функций управления между уровнями государственной власти и местным самоуп- И равлением. Ш
Рынок жилищно-коммунальных услуг, как и всякий другой рынок, обусловлен действием закона спро- ]> са и предложения, который в свою очередь зависит от изменения цен. При определении спроса на ЖКУ ° необходимо учитывать, что спрос как рыночная категория всегда связана с материальным положением щ тех лиц, которые являются потребителями данных услуг. Так как в данном случае рассматривается пла- □ тежеспособный спрос, то при его оценке необходимо выделять различные группы населения: население О с низким уровнем доходов (малообеспеченные слои населения), население со средним уровнем доходов . и население с высоким уровнем доходов. Поскольку платежеспособный спрос на ЖКУ в РФ, как и уровень ^ доходов населения, характеризуется высокой поляризацией, то необходимо учитывать региональные раз- £ личия по уровню доходов и неодинаковую динамику развития рынка ЖКУ, как на территории Российской ^ Федерации, так и на территории её субъектов. В таких условиях, на наш взгляд, необходим дифференцированный подход не только к группам населения, но и населению, проживающих в различных регионах. $
Первостепенное значение приобретают социальные принципы и нормы реформирования, которые в х
силу приоритетности экономических проблем реформы целесообразно выражать экономическими катего- ^
риями. Данные принципы должны быть заложены в основу построения новой системы ЖКХ. о
Социальный принцип реформирования ЖКХ в контексте рассмотренной выше проблемы может быть
сформулирован следующим образом: потребителю ЖКУ должна быть обеспечена возможность управления $
объемом услуг индивидуального потребления и контроля объемов и качества услуг коллективного потреб- о
ления. Ответственность за обеспечение данных прав потребителя возлагается на органы ЖКХ, ответствен- о
ные за предоставление ЖКУ. В конечном счете, нормой должна стать оплата услуг по факту их реального ^
потребления. о
Если в 1980 году оплата услуг ЖКХ в структуре потребительских расходов домашних хозяйств состав- ¡5
ляла всего 3,7 процента, в 1990-3,1 процента, в 1995 году этот уровень превысил 4,3 процента, в 2000 соста- о
вил 4,6 процента, в 2005-8,3 процента и в 2006 году эта доля расходов составила уже 8,7 процента [2]. При о
са
этом, доля расходов домашних хозяйств на оплату услуг выросла с 1980 по 2006 гг. с 14,3 до 25,2 процента о
преимущественно за счет роста компонента расходов по оплате коммунальных услуг. о
Социальная защита граждан, с одной стороны, поддержка жилищно-коммунального хозяйства с другой, оь
должны предусматривать дифференцированность оплаты жилищно-коммунальных услуг в период, когда Ц
ЖКХ получает государственные дотации и сохраняется государственное регулирование тарифов. В качес- Е
тве критериев определения базовых условий оплаты услуг целесообразно использовать: ф
- наличие у получателя услуг гражданства Российской Федерации;
- оплату услуг на базовых условиях только по месту постоянного проживания (регистрации); §
- оплату на базовых условиях только "социального стандарта жилья" в части услуг индивидуального ф и коллективного потребления; ^
- оплату на базовых условиях "социального стандарта жилья" только для физических лиц. о При этом, отраслевые проблемы неэффективности функционирования, необоснованно завышенные §
тарифы на жилищно-коммунальные услуги; аварийность жилищного фонда и коммунальной инфраструк- ^
п
и ь 0 (О X
СП
а
г ш
о I-
00 □
□
ш
о
о
I—
ф
1—
^
0 а ф
со ^
1
>
0
1 I Ф ш н О
а о
о
0
1_
0
1_
о <3
со О 1— О О о.
о ф
о ф
т
0
1
о
о
туры; слабо выраженные рыночные механизмы при оказании коммунальных услуг населению. ЖКХ сегодня представляет такой сектор экономики, в котором пересекаются все социально-экономические, организационно-технические вопросы, связанные с жилищно-коммунальным обслуживанием потребителей. В настоящее время отрасль практически полностью исчерпала свой потенциал и грядет инфраструктурный кризис. Как единый объект управления ЖКХ уже не существует ни на федеральном, ни на региональном уровнях власти: ЖКХ относится к компетенции органов местного самоуправления. Но данный процесс не подкреплен соответствующими финансовыми ресурсами. Реформа, в конечном счете, должна включать не только изменение тарифной политики для населения и структурную перестройку отрасли, но и изменение отношений между участниками взаимодействия по поводу оказания услуг ЖКХ.
Для муниципальных властей, как правило, наиболее серьезным последствием повышения тарифов для населения являются неизбежный рост неплатежей. И для многих руководителей муниципальных образований, избранных на этот пост населением, эта проблема становится весьма серьезным аргументом против очередного повышения тарифов.
Намеренное сдерживание местными властями роста тарифов на жилье и коммунальные услуги при сохранении затратного принципа финансирования ЖКХ, в условиях недостатка бюджетных средств и увеличения доли неплатежей - на практике приводит лишь к ухудшению качества услуг. Более того, подобная практика все равно рано или поздно (например, по мере разрастания кризиса местного бюджета, или из-за отсутствия средств на модернизацию городской инфраструктуры) приведет к очередному, но уже более резкому росту тарифов. В то же время понятно, что в условиях низкого уровня жизни населения одномоментный значительный рост платежей за ЖКУ лишь увеличивает вероятность проявления социального кризиса.
Серьезная подготовительная работа в сочетании с продуманным и хорошо организованным механизмом социальной защиты населения, а также эффективными усилиями по снижению неоправданных затрат предприятий-монополистов и совершенствованию тарифной политики, позволят относительно безболезненно осуществить процесс повышения размеров коммунальных платежей.
На наш взгляд, необходима принципиально новая концепция рыночного реформирования ЖКХ, базирующаяся на последовательном признании ее социальной природы.
Основные индикаторы эффективности реализации реформы ЖКХ
Предмет оценки Индикаторы
Повышение эффективности функционирования ЖКХ - динамика себестоимости и тарифов на жилищно-коммунальные услуги
Качество жилищного фонда - доля жилищного фонда, оборудованного основными системами инженерного обеспечения (водопровод, канализация, электроснабжение) в общем объеме жилищного фонда; - количественная оценка наличия ветхого и аварийного жилья; - площадь капитально отремонтированного и реконструированного жилищного фонда
Уровень оплаты населением жилья и коммунальных услуг - доля платежей населения в общих затратах на производство коммунальных услуг; - доля платежей населения в общих затратах на текущее содержание и капитальный ремонт жилищного фонда
Финансирование субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг - объем средств, выделенных из бюджетов всех уровней на предоставление субсидий населению число получателей субсидий
Финансирование объектов коммунальной инфраструктуры - общий объем финансирования; - общий объем инвестиций в системы теплоснабжения, водоснабжения за счет бюджетных средств всех уровней и внебюджетных средств
Доступность приобретения жилья - отношение средней рыночной стоимости стандартной квартиры (общая площадь 54 кв. метра) к среднему совокупному доходу семьи из трех человек
Доступность социального жилья - количество граждан, имеющих право на получение социального жилья; - время ожидания в очереди
Развитие системы субсидий на приобретение жилья - количество выделенных субсидий на приобретение жилья на 1000 семей, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий
Объем ввода жилья и реконструкции жилищного фонда - динамика ввода жилья и реконструкции жилищного фонда (абсолютные и относительные показатели)
Инвестиции в жилищное строительство - объем инвестиций в жилищное строительство на 1000 жителей; - доля жилья, построенного за счет кредитных ресурсов в общем объеме построенного жилья
Концепция должна учесть реалии социально-экономического состояния региона или города, менталь-ности ее населения, обязанности граждан с ответственностью перед ними предприятий жилищно-коммунального хозяйства и органов власти всех уровней.
Основными направлениями в тарифной политике КБР, призванными обеспечить позитивные изменения в процессах ценообразования, должны стать:
- переход от формирования тарифов по фактически достигнутым показателям к нормативному методу определения затрат;
- внедрение в практику цен и тарифов, рассчитанных по эталонным (идеальным) техническим, технологическим и трудовым параметрам;
- приоритетное включение в состав цен и тарифов мероприятий, направленных на снижение издержек производства и улучшение качества представления потребителям товаров, продукции и услуг;
- обеспечение взаимосвязи фонда оплаты труда с показателями эффективности производства;
- обеспечение взаимосвязи ценовой политики с программой социально-экономического развития республики и отдельных муниципальных формирований, другими целевыми программами;
- изменение политики ценообразования в ЮФО в связи с особенностями региона, обусловленными высокими затратами предприятий-производителей на транспортные расходы по завозу топливных, производственно-технических и других ресурсов;
- расширение методов регулирования цен и методов, постепенный переход к созданию системы согласованных цен;
- развитие системы конкурсного отбора местных товаропроизводителей и внешних поставщиков по поставкам товаров, продукции и услуг, включая поставки по государственному (муниципальному) заказу;
- ликвидация перекрестного субсидирования между видами продукции, товаров и услуг, реализуемых одной организацией, кроме случаев социальной необходимости.
Необходимо отметить, что одной из наиболее негативных тенденций является усиливающаяся дифференциация уровней социально-экономического развития регионов и особенно - прогрессирующее отставание большой группы регионов. Это было связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам, а также неоди-
П
наковая адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения ^ и власти. Во-вторых, существенно ослабла регулирующая роль государства, что выразилось в сокращении Ь государственных инвестиций в региональное развитие. В-третьих, передачей полномочий субъектам без щ
соответствующих источников финансирования социальной сферы. -> В результате в стране так и не сформировался единый рынок жилищно-коммунальных услуг, отсутс- ^ твие которого становится дополнительным фактором дезинтеграции единого хозяйственного пространства. Дело в том, что целостность российской экономики, как и любой другой, обеспечивается единой соци- Ш альной сферы, в которой наиболее важны жилищно-коммунальные условия. ]>
Для ЮФО, учитывая традиции, важна координирующая роль государства, как главного субъекта социальной политики. Сложная ситуация, в которой находятся некоторые регионы, требует нейтрализации и щ компенсации социальных последствий экономических реформ. Без прямого участия государства в финан- □ сировании и организации социальной политики невозможно обеспечить эффективное функционирование О социальной сферы, расширенное воспроизводство населения. Социальную политику необходимо прово- . дить с учетом реальных особенностей различных регионов. 0 Расходы консолидированного бюджета субъектов ЮФО на социальные нужды резко отличаются от обще- £ российских. Так, затраты на образование составляют 67%, здравоохранение и физическую культуру - 67,9%, ^ ЖКХ - 49,4%, социальную политику - 69,4% от общероссийского уровня. Т.е., расходы на жилищно-коммунальные услуги для жителей южных регионов оказываются наименее поддерживаемые со стороны государства. $ В целом, социальные затраты в субъектах ЮФО, не могут обеспечить установленные нормативы потреб- х ления населением жилищно-коммунальных услуг, не доходят до социальных стандартов и общероссийских ^ показателей. В связи с этим необходимо решить проблему финансирования социальной сферы и опреде- о лить курс социальной политики в данных регионах.
Целесообразно выделить несколько основных направлений реформирования ЖКХ КБР и определить $
в рамках каждого направления основные мероприятия и их сроки. Анализ результатов, достигнутых на о
первых двух этапах реализации Программы развития ЖКХ КБР [1] и оценки текущей ситуации, показывает, о
что основными направлениями реформирования следует считать: ^
1. Повышение эффективности системы управления городским хозяйством. ^
2. Формирование конкурентных отношений в жилищно-коммунальной сфере. ¡5
3. Стимулирование энерго- и ресурсосбережения. о
4. Упорядочение тарифов на услуги системы жилищно-коммунального хозяйства. о
5. Обеспечение социальной поддержки населения. о
6. Повышение уровня жилищной обеспеченности населения. о
7. Улучшение технического содержания жилищного фонда. оь
8. Повышение надежности и качества водо-, газо-, тепло- и ресурсоснабжения населения. Ц
9. Улучшение санитарного содержания домовладений и внутрирайонных территорий. Е Основной проблемой в данном случае, на наш взгляд, выступает эффективное использование привле- ф
ченных средств и преодоление административных барьеров на пути привлечения инвестиционного капитала в модернизацию отрасли. В этом направлении следует выделить три блока проблем: § - разделение функций управления и хозяйствования за счет создания служб заказчика на жилищно- ф коммунальные, транспортные и прочие виды услуг и работ в ЖКХ, а также перевод исполнителей ^ работ на условия подрядной деятельности;
развитие договорных отношений в городском хозяйстве: заключение договоров между администра- § цией города, производителями работ и потребителями услуг (населением); ^
