CC BY
28
УДК 343.83 ББК 67.409.022
А86 N.S. ARTEMYEV
PENITENTIARY CRIME PREVENTION PROVIDED BY PENAL STAFF
Annotation: the article deals with penal staff’s work on crime recidivism prevention. Key words: effectiveness criteria of penal staff’s work, penitentiary crime prevention.
НИКОЛАЙ СЕМЕНОВИЧ АРТЕМЬЕВ, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминологии и организации профилактики преступлений (Академия ФСИН России).
E-mail: editor.academjust.ryazantelecom.ru.
КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ СОТРУДНИКОВ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ ПЕНИТЕНЦИАРНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ
Аннотация: в статье дается понятие критериев эффективности работы сотрудников уголовно-исполнительной системы по профилактике рецидивной преступности, раскрывается содержание оценки ее эффективности. Ключевые слова: критерии эффективности работы сотрудника УИС, профилактика пенитенциарной
преступности.
Термин «эффективность» (от лат.
«е£ГекйУШ» - исполнение, действие) широко используется для характеристики механических, химических, биологических и социальных процессов. Эффективность - одно из основных понятий в науке управления. Под эффективностью в самом общем виде в данном случае понимается достижение поставленных перед управляемой системой целей при условии соответствия затраченных усилий конечному результату.
Эффективность отражает функциональный аспект системных образований и характерна преимущественно для социальных систем. Поведение человека отличается от жизнедеятельности других живых организмов предвосхищением итогов своей деятельности по реализации поставленных целей. Определяя их, индивид мысленно рассматривает варианты своих действий и возможные их последствия, вырабатывает линию поведения, которая наиболее удобным и кратчайшим путем приведет его к желаемому результату В этом сочетании естественных мысли-
тельных процессов и поведенческих актов, собственно, и заключается сущность эффективности. На всех этапах развития общества она остается незыблемым аргументом в суждениях о степени достижения поставленных целей. Изменяются лишь представления о проблеме, концептуальные подходы к ней. Совершенствование механизма определения эффективности и расширение возможностей более объективной ее оценки обусловливают неуклонный процесс вытеснения эмпирических решений при выборе способов достижения желаемых результатов научно обоснованными методами целевого планирования.
Как и всякий процесс, в котором участвуют люди, оценка деятельности имеет свою объективную и субъективную сторону. Объективная сторона заключается в том, что исследованию подвергаются реально существующие связи и обстоятельства, свойственные взаимодействию человека и внешней среды; субъективная -состоит в том, что выводы являются продуктом мышления людей на базе отображения объективных факторов в их сознании.
Изучение и оценка деятельности есть сложный диалектический процесс, цель которого - познание объективной истины. Последняя достигается не сразу, не в целом, а постепенно, в результате накопления информации, все более полно отражающей исследование события и факты. Выявленные устойчивые тенденции и закономерности объективной реальности в дальнейшем используются в практической работе.
Расширение наших познаний позволяет предполагать, что в будущем мы сможем точнее оценивать результаты деятельности социальных систем совокупностью реальных условий, в которых они функционируют. Однако приходится признать: современный уровень методов исследования и навыков применения не дает оснований для вывода об оптимальности производимых оценок1. Можно согласиться с К. Шинявским, который отмечает, что, пока мы этого не добились, следует считать иллюзией убеждение, будто исследовательская деятельность осуществляется без применения оценок, в известной мере произвольных2.
С учетом экономических, социальных и других преобразований, которые происходят в России, возникает необходимость повышения эффективности и качества труда не только в сфере материального производства, но и по всем направлениям деятельности государственных органов, в том числе исправительных учреждений. Успешное решение стоящих перед органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы задач возможно лишь на основе совершенствования управления.
В сфере управления правильные критерии оценки эффективности деятельности имеют первостепенное значение. Они определяют концентрацию усилий на главных направлениях, не дают возможности фальсифицировать результаты труда. Без объективной оценки деятельности сотрудников уголовноисполнительной системы не может быть и речи о совершенствовании форм и методов работы, росте профессионального мастерства кадров. В исправительных учреждениях оценка эффективности работы должна быть комплексной, учитывающей взаимосвязи различных аспектов деятельности.
В литературе встречаются различные определения, которые по-своему правиль-
ны, но недостаточны для характеристики эффективности. В частности, американский специалист в области системного анализа Ст.Л. Опнер считает, что эффективность есть степень фактического достижения ре-зультата3. Введение обозначения «степень достижения» не дает четкой формулировки данного понятия. Указанный пробел восполняется другими исследователями, которые под эффективностью понимают степень достижения целей, ставящихся перед систе-мой4. Можно согласиться с В.И. Каминской, которая справедливо отмечает, что отношение между фактически достигнутым результатом и целью является лишь формулой для изменения эффективности, но не самой эффективности5.
Из приведенных определений выявляются три необходимых компонента понятия «эффективность»: конечный результат каких-то действий, цель и показатель ее достижения. В сочетании они, безусловно, способствуют выработке более законченного представления о проблеме. Вместе с тем и в этом виде определение указывает, скорее, на эффект, чем на эффективность, что далеко не одно и то же. В специальной литературе термином «эффект» обычно обозначают полезный выигрыш, то есть реально достигнутый абсолютный результат, который может измеряться натуральными, стоимостными или иными показателями. Правомерно, например, рассматривать как эффект объем выпущенной продукции - количество тонн добытого минерального сырья, число смонтированных станков, построенных домов и т. д. Однако по таким показателям нельзя судить об эффективности общественного производства.
Исследуя данный вопрос, Е.В. Мазалов справедливо отмечает, что неправомерно при оценках итогов труда ограничиваться понятием «эффект». Эффект может быть велик, но если еще в большей степени возрастают затраты, то эффективность не повышается, а понижается6. В его определении присутствует еще один новый элемент, без которого понятие «эффективность» не может отвечать своему назначению, - это затраты ресурсов на выполнение тех или иных работ, их соответствие полученным результатам. При таком подходе решающее значение приобретает принцип достижения максимального эффекта при минимальных затратах сил и средств.
Довольно распространенной в практике ошибкой является применение указанного принципа к людским ресурсам. Это выражается в необоснованном сокращении штатной численности без учета реальных возможностей выполнения заданного объема работ. В оперативно-розыскной деятельности подобная ошибка ведет к неправомерному предъявлению равных требований к подразделениям, имеющим различный штатный потенциал.
В итоге под лозунгом отхода от экстенсивного пути развития проводится идея максимализации конечных результатов, если даже в силу неоптимального распределения штатной численности ее явно недостает. Единственный критерий - высокий результат поглощает все внимание сотрудников, отвлекает их от учета других, не менее важных аспектов: нагрузки работников, индивидуальной их результативности и т. п. При этом забывается главное содержание оценки эффективности - установление соответствия затрат материальных и трудовых ресурсов полученному результату, Это объективное требование подменяется принципом «цель любой ценой». Учитывая при оценке результатов работы производственные затраты, не следует, как это часто бывает, пренебрегать фактором времени, который зависит от количества задействованных сил. Теоретически можно представить ситуацию, когда раскрытием массовых беспорядков в ИУ занимается всего один оперативный работник. Об эффективности в этом случае не ведется речи. Фактор времени имеет важное значение при оценке любого труда. Чем раньше достигнут результат, тем выше его значимость, чем меньше времени затрачено на выпуск конечного результата, тем больший объем работы может быть выполнен. Учет данного фактора является одним из решающих условий объективной оценки труда, поскольку любые экономические, социальные и иные процессы протекают во времени.
Таким образом, эффективность выступает в виде относительного показателя, который характеризует соотношение результата и затрат. Чем быстрее повышается результат по сравнению с затратами, тем выше эффективность производства7. Полагаем, что указанная формула существенно упрощена: в ней нет такого важного элемента, как цель (или плановые показатели).
Кроме указанных признаков, весьма важным показателем эффективности является количество выполненного объема работы. Возможность оперирования им в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы существенно ограничена, что создает серьезные трудности при разработке критериев эффективности.
Многофункциональный, в значительной мере неформализованный характер работы оперативного состава не позволяет с уверенностью установить нормативные показатели для каждого вида деятельности или отдельной трудовой операции. Этим преимущественно и объясняется тот факт, что до настоящего времени при оценке оперативнорозыскной и профилактической работы в качестве точки отсчета приняты не нормативы, а либо идеальная цель (например, полное раскрытие зарегистрированных преступлений), либо фиксированные результаты деятельности передовых подразделений или отдельных работников. Рассматривая специфику труда работников оперативно-розыскных и профилактических аппаратов, необходимо учитывать феномен, который в определенной мере присущ и творческой деятельности сотрудников научно-исследовательских учреждений. Суть его заключается в том, что даже самое добросовестное отношение к работе (затраты духовных, физических и материальных ресурсов) не всегда приводит к реальным результатам. Так, преступления, совершенные осужденным на свободе, иногда не раскрываются, несмотря на то что по этим делам оперативными работниками ИУ проведены все возможные мероприятия. Какими критериями оценить деятельность работников в этом случае - вопросы очень непростые.
Исходя из анализа существующих взглядов на понятие «эффективность» следует согласиться с определением, которое дал Л.Ш. Берекашвили - это выраженная количественными, качественными характеристиками конечных результатов труда и мерой их соответствия произведенным для этого затратам степень достижения целей функционирования системы8. Полагаем, что данное определение применимо при оценке работы учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по профилактике пенитенциарной преступности. Уровень организации про-
филактики пенитенциарной преступности во многом определяется планируемыми мероприятиями, повышение эффективности которых является одним из важнейших условий улучшения организации профилактики рецидивной преступности. Под эффективностью мер профилактики пенитенциарной преступности в более общем виде понимается рациональное использование сил и средств для достижения требуемых показателей при наименьших затратах труда и материальных ресурсов.
Идеальным результатом в профилактике пенитенциарной преступности является ее полная ликвидация. Вместе с тем ставить такие задачи при составлении мероприятий в текущих и перспективных планах преждевременно. Пенитенциарная преступность как часть рецидивной - сложное явление, зависящее от многих причин и условий. Ее существование и воспроизводство определяются в целом теми же причинами и условиями, что и всей преступности. Однако имеется определенная специфика в интенсивности действия, значении некоторых криминогенных явлений и процессов. Успешная профилактика пенитенциарной преступности зависит не только от времени воздействия на нее, но и от содержания работы сотрудников уголовноисполнительной системы. В связи с этим при планировании профилактических мероприятий следует ставить задачи постепенного, поэтапного снижения ее уровня. Эффективность планируемых мероприятий будет существенна, если поставленные цели достигнуты при наименьших затратах.
Для правильной оценки работы сотрудников уголовно-исполнительной системы необходимы критерии оценки эффективности их деятельности. В широком смысле под критерием оценки следует понимать любой признак, показатель, на основе которого судят о качестве проделанной работы. В теории управления по-прежнему актуальной и сложной проблемой является выработка четкого определения понятия «критерий эффективности». Так, А. Берг считает, что в основе оценки лежит определенный критерий (или совокупность критериев), то мерило, которое позволяет судить об эффективности управления, о полученных результатах, о достижении поставленных целей9. В большинстве публикаций акценты смещены на полемику по поводу обоснованности отдельных част-
ных критериев эффективности, и лишь в некоторых разъясняется сущность критерия как инструмента ее оценки10.
Анализ и сопоставление концепций, изучение практики использования понятия «критерий эффективности» в различных областях знаний позволяют нам соглашаться с мнением о том, что применительно к деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы оно может быть сформулировано следующим образом. Критерий эффективности есть средство для суждения, эталон, мерило, выраженное количественными или качественными показателями, с помощью которых производится оценка эффективности деятельности отдельных работников, коллективов или в целом системы для достижения заданных целей11. В данной роли критерий эффективности тесно связан с понятием «цель». Выступая как средство, регулирующее характер деятельности системы, он берет на себя функцию целевой установки, реализация которой обеспечивает решение поставленных задач. При этом критерий эффективности служит не только стимулирующим началом, обеспечивающим выполнение сотрудниками своих обязанностей, но и элементом контроля за таким процессом.
К числу актуальных проблем, требующих своего решения в настоящее время, относится разработка научно обоснованных критериев оценки детельности сотрудников уголовно-исполнительной системы по профилактике пенитенциарной преступности. Без решения этой проблемы невозможно полно и всесторонне анализировать состояние пенитенциарной преступности, прогнозировать ее изменения в будущем и на этой основе планировать наиболее эффективные мероприятия, так как эта работа будет вестись не по главным, определяющим направлениям (позициям), а по второстепенным. Объективный критерий будет стимулировать совершенствование законодательства и повышение эффективности как уголовно-исполнительных, так и предупредительно-профилактических мер.
К сожалению, деятельность многих исправительных учреждений десятки лет была направлена в основном на выполнение производственных планов, а не на исправление осужденных, что отрицательно сказывалось на состоянии профилактики не только пени-
тенциарной, но и рецидивной преступности. При этом следует подчеркнуть, что общественно полезный труд является не единственным средством воспитания осужденных. Кроме него, есть режим отбывания наказания, политико-воспитательная работа, общественное и профессионально-техническое образование. По УК РФ 1997 г. к этому перечню (с небольшой корректировкой) добавлено общественное воздействие (ст. 9).
Следовательно, производственная деятельность не должна превалировать при оценке деятельности исправительных учреждений, концентрированным результатом работы учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (критерием работы) является количество осужденных, окончательно отказавшихся от совершения преступлений.
Для подведения итогов выполнения планов работы учреждений и органов уголовноисполнительной системы можно использовать балльный метод. Его применял, в частности, Л.Ш. Берекашвили при определении результатов деятельности органов внутренних дел по линии уголовного розыска. Решение о выборе этого метода основывалось на объективной оценке его возможностей, что подтверждалось международным опытом его применения в различных отраслях науки и техники12. По нашему мнению, баллы должны даваться в одинаковом количестве по основным направлениям деятельности исправительных учреждений (средствам исправления осужденных).
От того, как сотрудниками исправительных учреждений обеспечиваются установленный порядок исполнения и отбывания наказания (режим), общественно полезный труд, воспитательная работа, общеобразовательное обучение, профессионально-техническое образование и общественное воздействие, зависит исправление осужденных и в конечном счете состояние пенитенциарной преступности. Таким образом, используя балльный метод, можно количественно оценить работу исправительного учреждения по профилактике пенитенциарной преступности. Если каждое направление деятельности оценивать по пятибалльной системе, то максимальное число баллов будет - 20, а минимальное - 4. Причем в понятия «отлично» и «очень плохо» следует включать такие результаты работы по этим направлениям, которые явля-
ются лучшими или, наоборот, худшими в целом по определенной республике, краю, области.
При подведении итогов работы исправительных учреждений нужно брать во внимание основные показатели их работы, которые поддаются количественному выражению. Например, при оценке деятельности по профилактике правонарушений в исправительном учреждении следует учитывать:
- установленный порядок исполнения и отбывания наказания (побеги и другие преступления, картежная игра, распитие спиртных напитков, употребление наркотиков и т. д.);
- воспитательная работа (число осужденных, нарушающих дисциплину и вставших на путь исправления, их удельный вес от общего числа осужденных);
- общеобразовательное обучение, профессионально-техническое образование, профессиональная подготовка и общественное воздействие (охват осужденных общеобразовательным обучением, профессиональнотехническим образованием, профессиональной подготовкой и общественным воздействием).
Преимуществом оценки работы сотрудников уголовно-исполнительной системы по данным показателям является их простота и доступность, что обеспечивает возможность получения своевременной информации об эффективности планируемых профилактических мероприятий и в зависимости от этого своевременного принятия дополнительных мер по нейтрализации негативных фактов и процессов, влияющих на состояние пенитенциарной преступности.
1 См. подробнее: Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М., 1981. С. 4-5.
2 См.: Шинявский К. Роль оценок в познавательном процессе // Вопросы философии. 1969. № 3. С. 59.
3 См.: Опнер Ст.Л. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем. М., 1969. С. 56.
4 См.: Лобин Г.А. О методологии изучения эффективности уголовного наказания в советском уголовном праве и криминологии // Вопросы предупреждения преступности. 1965. Вып. 1. С. 60; Лебедев М.П. О воздействии социалистического права на общественные отношения // Сов. гос-во и право. 1963. № 1; Шикин Е.П. Основные условия эффективности применения права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук Свердловск, 1971; Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Сов. гос-во и право. 1970. № 3.
5 См.: Каминская В.И. Теоретические проблемы социальной обусловленности и эффективности уголов-
ного правосудия // Эффективность применения уголовного закона. М., 1973. С. 174.
6 См.: Мазалов Е.В. Показатели и пути повышения эффективности производства Л., 1968. С. 8.
7 См.: Там же. С. 6.
8 См.: Берекашвили Л.Ш. Указ. соч. С. 17-18.
9 См.: Берг А.И., Черняк Ю.И. Информация и управление. М., 1966. С 35-36.
10 См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 98; Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. М., 1974. С. 238.
11 См.: Берекашвили Л.Ш. Указ. соч. С. 69.
12 См.: Берекашвили Л.Ш. Применение статистических методов анализа при оценке оперативной обстановки и результатов деятельности органов внутренних дел // Тр. ВНИИ МВД СССР. 1975. № 35. С. 4.
