CC BY
96
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Криминология, криминалистика, ОРД
А.П. Некрасов*
Эффективность мероприятий по профилактике рецидивной преступности
В справочной литературе слово «эффективный», происходящее от латинского «е£Гесйош» (исполнение, действие), объясняется как «дающий эффект» или «приводящий к нужным результатам». Отсюда «эффективный» - значит «результативный», «действенный».
Термин «эффективность» широко используется для характеристики механических, химических, биологических и социальных процессов. Эффективность - одно из основных понятий в науке управления. Под эффективностью в самом общем виде здесь понимается достижение поставленных перед управляемой системой целей при условии соответствия затраченных усилий конечному результату.
Эффективность отражает функциональный аспект системных образований и характерна преимущественно для социальных систем. Поведение человека отличается от жизнедеятельности других живых от организмов предвосхищением итогов своей деятельности по реализации осознанно поставленных целей. Определяя их, индивид мысленно перебирает варианты своих действий и возможные их последствия, вырабатывает линию поведения, которая наиболее удобным и кратчайшим путем приведет его к желаемому результату. В этом сочетании естественных мыслительных процессов и поведенческих актов, собственно, и заключается сущность эффективности. На всех этапах развития общества она остается незыблемым аргументом в суждениях о степени достижения поставленных целей. Изменяется лишь представление о проблеме, концептуальные подходы к ней. Совершенствование механизма определения эффективности и расширение возможностей более объективной ее оценки обусловливают неуклонный процесс вытеснения эмпирических решений при выборе способов достижения желаемых результатов научно обоснованными методами целевого планирования.
Как и всякий процесс, в котором участвуют люди, оценка деятельности имеет свою объективную и субъективную сторону. Объективная заключается в том, что исследованию подвергаются реально существующие связи и обстоятельства, свойственные взаимодействию человека и внешней среды. Субъективная же состоит в том, что выводы являются продуктом мышления людей на базе отображения объективных факторов в их сознании.
Изучение и оценка деятельности есть сложный диалектический процесс, цель которого -познание объективной истины. Последняя достигается не сразу, не в целом, а постепенно, в результате накопления информации, все более полно отражающей исследуемые события и факты. Выявленные устойчивые тенденции и закономерности объективной реальности в дальнейшем используются в практической работе.
Возрастание наших познаний позволяет предполагать, что в будущем мы сможем точнее оценивать результаты деятельности социальных систем совокупностью реальных условий, в которых они функционируют. Однако сегодня приходится признать: современный уровень методов исследования и навыков их применения не дает еще оснований для вывода об оптимальности производимых оценок1. Здесь следует согласиться с К.Шанявским, который отмечает, что, пока мы этого не добились, следует считать иллюзией убеждение, будто исследовательская деятельность осуществляется без применения оценок, в известной мере произвольных2.
С учетом экономических, социальных и других преобразований, которые происходят в России, возникает необходимость повышения эффективности и качества труда не только в сфере материального производства, но и по всем направлениям деятельности государственных органов, в т.ч. органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Успешное решение ими задач по борьбе с рецидивной преступностью возможно лишь на основе повышения эффективности управления.
* Начальник кафедры Уголовного права и криминологии Самарского юридического института ФСИН РФ, полковник вн. службы, кандидат юридических наук.
В сфере управления правильные критерии оценки эффективности имеют первостепенное значение. Они определяют концентрацию усилий на главных направлениях, не дают возможности фальсифицировать результаты труда. Без объективной оценки деятельности органов внутренних дел. учреждений и органов уголовно-исполнительной системы не может быть и речи о совершенствовании форм и методов работы, росте профессионального мастерства кадров. В органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы оценка эффективности их работы должна быть комплексной, учитывающей взаимосвязи различных аспектов их деятельности по предупреждению рецидивной преступности.
В литературе встречаются различные определения, которые по-своему правильны, но недостаточны для характеристики эффективности. В частности, американский специалист в области системного анализа Станфорд Л.Оптнер считает, что эффективность есть степень фактического достижения результата3. Введение обозначения «степень достижения» не дает четкой формулировки данного понятия. Указанный пробел устраняется другими исследователями, которые под эффективностью понимают степень достижения целей, ставящихся перед системой4. Включение в определение элемента «цель» значительно приближает к сути понятия, но также не решает проблемы до конца. Можно согласиться с В.И. Каминской, которая справедливо отмечает, что отношение между фактически достигнутым результатом и целью является лишь формулой для изменения эффективности, но не самой эффективностью5.
Из вышеприведенных определений четко вырисовываются, по крайней мере, три необходимых компонента понятия «эффективность»: конечный результат каких-то действий, цель и показатель ее достижения. В сочетании они, безусловно, способствуют выработке более законченного представления о проблеме. Вместе с тем и в этом виде определение указывает скорее на эффект, чем на эффективность, что далеко не одно и то же. В специальной литературе термином «эффект» обычно обозначают полезный выигрыш, то есть реально достигнутый абсолютный результат, который может измеряться натуральными, стоимостными или иными показателями. Правомерно, например, рассматривать как эффект объем выпущенной продукции - количество тонн добытого минерального сырья, число смонтированных станков, построенных домов и т.д. Однако по таким показателям нельзя судить об эффективности производства.
Исследуя данный вопрос, Е.В. Мазалов резонно замечает, что неправомерно при оценках итогов труда ограничиваться понятием «эффект». Эффект может быть велик, но если еще в большей степени возрастают затраты, то эффективность не повышается, а понижается6. В его высказывании мы находим еще один новый элемент, без которого понятие «эффективность» не может отвечать своему назначению, - это затраты ресурсов на выполнение тех или иных работ, их соответствие полученным результатам. При таком подходе решающее значение приобретает принцип достижения максимального эффекта при минимальных затратах сил и средств.
Довольно распространенной в практике ошибкой является применение указанного принципа к людским ресурсам. Это выражается в необоснованном сокращении штатной численности без учета реальных возможностей выполнения заданного объема работ. В оперативно-розыскной деятельности подобная ошибка ведет к неправомерному предъявлению равных требований к подразделениям, имеющим различный штатный потенциал.
В итоге под лозунгом отхода от экстенсивного и перехода к интенсивному пути развития проводится идея максимализации конечных результатов, если даже в силу неоптимального распределения штатной численности ее явно не достает. Единственный критерий - высокий результат
- поглощает все внимание сотрудников, отвлекает их от учета других, не менее важных аспектов — нагрузки работников, индивидуальной их результативности и т.п.
Здесь вольно или невольно забывается главное содержание оценки эффективности -установление соответствия затрат материальных и трудовых ресурсов полученному результату. Это объективное требование подменяется принципом «цель - любой ценой». Учитывая при оценке результатов работы произведенные затраты, не следует, как это часто бывает, пренебрегать фактором времени, который зависит от количества задействованных сил. Теоретически можно представить себе ситуацию, когда для раскрытия всех зарегистрированных в регионе преступлений делегируется всего один оперативный работник. В конце концов он, вероятно, сумеет выполнить порученное задание, но при этом об эффективности не может быть и речи, ибо конечный результат достигнут без учета общественных потребностей в результатах труда. При подобном подходе выигрыш в затратах людских ресурсов оборачивается проигрышем во времени.
Фактор времени имеет важное значение при оценке любого труда. Чем раньше достигнут результат, тем выше его значимость, чем меньше времени затрачено на выпуск конечного продукта, тем больший объем работы может быть выполнен. Учет данного фактора является одним из решающих условий объективной оценки труда, поскольку любые экономические, социальные и иные процессы протекают во времени.
Таким образом, можно констатировать, что эффективность выступает в виде относительного показателя, который характеризует соотношение результата и затрат.
Чем быстрее повышается результат по сравнению с затратами, тем выше эффективность производства7. Указанная формула, как представляется, существенно упрощена: в ней нет такого важного элемента, как цель (или плановые показатели).
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Криминология, криминалистика, ОРД
Кроме вышеуказанных признаков, весьма важным показателем эффективности является качество выполненного объема работы. Возможность оперирования им в органах внутренних дел существенно ограничена, что создает серьезные трудности при разработке критериев эффективности.
Многофункциональный, в значительной мере неформализованный характер работы оперативного состава не позволяет с уверенностью установить здесь нормативные показатели для каждого вида деятельности или отдельной трудовой операции. Этим преимущественно и объясняется тот факт, что до настоящего времени при оценке оперативно-розыскной и предупредительной (профилактической) работы в качестве базы отсчета приняты не нормативы, а либо идеальная цель (полное раскрытие зарегистрированных преступлений, недопущение правонарушений со стороны лиц, состоящих на профилактическом учете, и т.п.), либо фиксированные результаты деятельности передовых подразделений или отдельных сотрудников.
Рассматривая специфику труда оперативно-розыскных и предупредительно-профилактических аппаратов, необходимо учитывать феномен, который в определенной мере присущ и творческой деятельности сотрудников научно-исследовательских учреждений. Суть его заключается в том, что даже при самом добросовестном отношении к делу не всегда объем и интенсивность осуществляемых работ (затраты духовных, физических и материальных ресурсов) приводят к реальным результатам. Так, преступления прошлых лет иногда не раскрываются, несмотря на то, что по этим делам проведены все возможные мероприятия. Комплекс поисковых мер может не принести успеха по причине гибели разыскиваемого и отсутствия данных об опознании его трупа и т.п. В приведенном примере налицо выполнение большого объема труда и отсутствие осязаемого результата. Как быть в этом случае, какими критериями оценивать деятельность работников? Вопрос очень непростой.
Очевидно, что в подобных случаях стандартный подход к оценке труда посредством критерия эффективности неприемлем. Здесь, на наш взгляд, работу следует оценивать определением полноты планирования всех возможных мероприятий и качества их выполнения. Такой критерий, хотя и не содержит основного признака эффективности, т.е. результата, но привлекателен тем, что ориентирован на достижение цели и в нем находят отражение объем проведенных работ и затрат трудовых ресурсов. Кроме того, здесь ярко выражен элемент контроля исполнения, что всегда является залогом будущих успехов.
Поэтому, исходя из анализа существующих взглядов на понятие «эффективность», следует согласиться с определением, которое дал Л.Ш. Берекашвили, т.е. эффективность - это категория, выраженная количественными, качественными характеристиками конечных результатов труда и мерой их соответствия произведенным для этого затратам достижения целей функционирования системы8. Представляется, что данное определение применимо при оценке работы исправительных учреждений и органов внутренних дел по борьбе с рецидивной преступностью. А уровень организации борьбы с рецидивной преступностью во многом определяется планируемыми мероприятиями по ее предупреждению. Повышение же эффективности планируемых мероприятий является одним из важнейших условий улучшения организации предупреждения рецидивной преступности. Причем под эффективностью мер предупреждения рецидивной преступности в более общем плане понимается рациональное использование сил и средств для достижения требуемых показателей при наименьших затратах труда и материальных ресурсов.
Идеальным результатом в предупреждении рецидивной преступности является ее полная ликвидация. Вместе с тем ставить такие задачи при составлении предупредительных мероприятий в текущих и перспективных планах преждевременно. Рецидивная преступность - это очень сложное явление, зависящее от многих причин и условий.
Успешное предупреждение рецидивной преступности зависит не только от времени воздействия на нее, но и от содержания работы государственных органов и общественности. Поэтому при планировании мероприятий по предупреждению рецидивной преступности следует ставить задачи постепенного, поэтапного сокращения рецидива. И эффективность планируемых мероприятий будет достигнута, если цели, которые ставятся при планировании, достигнуты при наименьших затратах.
Для правильной оценки работы исправительных учреждений и общественных организаций, занимающихся предупреждением рецидивной преступности, необходимы критерии оценки эффективности их деятельности.
В широком смысле под критерием оценки следует понимать любой признак, показатель, на основе которого судят о качестве проделанной работы. В теории управления по-прежнему актуальной и сложной проблемой является выработка четкого определения понятий «критерий эффективности». По данной важной проблеме проходят дискуссии ученых, которые отстаивают свои формулировки, вытекающие из концепций и особенностей представляемых ими областей знаний. Так, академик А. Берг считает, что в основе оценки лежит определенный критерий (или совокупность критериев) - то мерило, которое позволяет судить об эффективности управления, о полученных результатах, о достижении поставленных целей9. В большинстве публикаций акценты смещены на полемику по поводу обоснованности отдельных частных критериев эффективности, и лишь в некоторых разъясняется сущность критерия как инструмента ее оценки10.
Анализ и сопоставление концепций, изучение практики использования понятия «критерий эффективности» в различных областях знаний позволяет нам соглашаться с мнением о том, что применительно к деятельности исправительных учреждений и органов внутренних дел оно может быть сформулировано следующим образом. Критерий эффективности есть средство для суждения, эталон, мерило, выраженное количественными показателями, с помощью которых производится оценка эффективности деятельности отдельных работников, коллективов или в целом системы для достижения заданных целей11. В данной роли критерий эффективности тесно связан с понятием «цель». Выступая как средство, регулирующее характер деятельности системы, он берет на себя функции целевой установки, реализация которой обеспечивает решение поставленных целей. При этом критерий эффективности служит не только стимулирующим началом, обеспечивающим выполнение работниками своих обязанностей, но и элементом контроля за таким процессом.
Проблеме выработки научно обоснованных критериев оценки эффективности деятельности исправительных учреждений и органов, служб и отдельных должностных категорий в правоохранительных органах России уделяется определенное внимание. Однако многие критерии оценки работы служб и подразделений по борьбе с преступностью разработаны недостаточно. К числу актуальных проблем, требующих своего решения в настоящее время, относится и разработка научно обоснованных критериев оценки управления деятельности исправительных учреждений и органов внутренних дел по борьбе с рецидивной преступностью, в т.ч. и планов работы по предупреждению рецидива. Без решения этой проблемы невозможно полно и всесторонне анализировать состояние рецидивной преступности, прогнозировать ее изменения в будущем и на этой основе планировать наиболее эффективные предупредительные мероприятия, т.к. эта борьба будет вестись не по главным, определяющим направлениям (позициям), а по второстепенным. Объективный критерий будет стимулировать совершенствование законодательства и повышение эффективности как уголовно-исполнительных, так и предупредительно-профилактических мер.
В литературе приводятся различные точки зрения относительно критериев оценки деятельности исправительных учреждений и органов внутренних дел по предупреждению рецидивной преступности. Распространенным является мнение о том, что надежным критерием оценки деятельности исправительных учреждений может быть уровень рецидивной преступности со стороны лиц, освобожденных от наказания, в течение нескольких лет (обычно трех); а горрайорганов внутренних дел - удельный вес рецидивной преступности в общей структуре преступности.
По нашему мнению, более объективным критерием является количество умышленных преступлений, совершаемых лицами, имеющими судимости за ранее совершенные умышленные преступления (как в абсолютных значениях, так и в общем числе лиц, совершивших преступления), при одновременном учете этих показателей по первичной преступности.
Известно, что повторно совершают умышленные преступления не только те лица, которые освободились из исправительных учреждений, но и осужденные за умышленные преступления к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, и т.д. Таким образом, рецидивная преступность представляет собой совокупность преступлений, совершенных судимыми лицами различных категорий, и поэтому обобщенным критерием оценки эффективности деятельности различных учреждений и органов уголовно-исполнительной системы следует считать, по нашему мнению, количество лиц, которые после отбытия наказания исправились и вновь не совершили преступлений. Чем больше таких лиц, тем эффективнее планируемые мероприятия, тем в целом лучше работают учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, уголовно-исполнительные инспекции, инспекции по делам несовершеннолетних и участковые инспекторы милиции и т.д. Соответствующие результаты проявляются не сразу, а в конце определенного планового периода (месяца, квартала, года, пяти и более лет)12.
К сожалению, деятельность многих исправительных учреждений десятки лет была направлена в основном на выполнение производственных планов, а не на исправление осужденных, что отрицательно сказалось на состоянии борьбы с рецидивом. При этом особо следует подчеркнуть, что общественно-полезный труд является не единственным средством воспитания осужденных. К таковым относились: режим отбывания наказания; политико-воспитательная работа; общеобразовательное и профессионально- техническое образование. По УИК РФ 1997 г. к этому перечню (с небольшой корректировкой) добавлено общественное воздействие (ст. 9). Поэтому производственная деятельность не должна превалировать при оценке деятельности исправительных учреждений. Концентрированным же результатом работы учреждений и органов уголовноисполнительной системы (критерием работы) является количество осужденных, окончательно отказавшихся от совершения преступлений.
Для определения итогов выполнения планов работы исправительных учреждений и органов уголовно-исполнительной системы можно использовать балльный метод. Его в свое время применял, в частности, Л.Ш. Берекашвили при определении результатов деятельности органов внутренних дел по линии уголовного розыска. Решение о выборе этого метода основывалось на объективной оценке его возможностей, что подтверждалось международным опытом его применения в различных
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (25) 2005
Криминология, криминалистика, ОРД
отраслях науки и техники13. По нашему мнению, баллы должны даваться в одинаковом количестве по основным направлениям деятельности исправительных учреждений (средствам исправления осужденных). От того, как сотрудниками исправительных учреждений обеспечиваются установленный порядок исполнения и отбывания наказания (режим), общественно-полезный труд, воспитательная работа, общеобразовательное обучение, профессионально-техническое образование и общественное воздействие, зависит исправление осужденных и в конечном счете состояние рецидивной преступности среди этой категории лиц. Поэтому, используя балльный метод, можно количественно оценить работу исправительного учреждения по предупреждению рецидивной (пенитенциарной) преступности. Если каждое направление деятельности оценить пятибалльной системой (5 - отлично, 4 - хорошо, 3 - удовлетворительно, 2 - плохо, 1 - очень плохо), то максимальное число баллов будет 20, а минимальное - 4. Причем в понятие «отлично» и «очень плохо» следует включать такие результаты выполнения планов, которые являются лучшими или, наоборот, худшими в целом по определенной республике, краю, области. Этот же балльный метод можно использовать и при оценке работы горрайорганов внутренних дел по предупреждению рецидива среди различных категорий рецидивистов.
При подведении итогов работы исправительных учреждений, горрайорганов внутренних дел нужно брать во внимание основные показатели их работы, которые поддаются количественному выражению, Например, при оценке деятельности по исправлению осужденных следует учитывать такие, как:
- установленный порядок исполнения и отбывания наказания (побеги и другие преступления, картежная игра, распитие спиртных напитков, употребление наркотиков и т.д.);
- воспитательная работа (число осужденных, нарушающих дисциплину и вставших на путь исправления, их удельный вес от общего числа осужденных);
- общеобразовательное обучение, профессионально-техническое образование, профессиональная подготовка и общественное воздействие (охват осужденных общеобразовательным обучением, профессионально-техническим образованием, профессиональной подготовкой и общественным воздействием).
При оценке работы горрайорганов внутренних дел по предупреждению рецидивной преступности должны учитываться следующие показатели:
- состоят ли ранее судимые на учете (специальном, профилактическом, под административном надзором);
- проводилась ли с судимыми предупредительно-профилактическая и воспитательная работа (проверка образа жизни; беседы; поведение подучетного лица обсуждалось на заседаниях различных советов общественности и т.д.; другая предупредительно-профилактическая и воспитательная работа; направление сообщения по месту работы; закрепление представителя общественности; решение положительно вопроса о бытовом и трудовом устройстве);
- удельный вес исправившихся и привлеченных к уголовной ответственности из числа судимых лиц, состоящих на учете, в т.ч. находящихся под надзором.
Преимуществом оценки работы по вышеуказанным показателям является их простота и доступность, что обеспечивает возможность получения своевременной информации об эффективности планируемых мероприятий и в зависимости от этого своевременного принятия дополнительных мер по нейтрализации негативных факторов и процессов, влияющих на состояние предупреждения рецидивной преступности.
1 Более подробно см.: Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М., 1981. С. 4-5.
2 См.: Шанявский К. Роль оценок в познавательном процессе // Вопросы философии. 1969. № 3. С. 59.
3 Оптнер Ст.Л. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем. М., 1999. С. 56.
4 См.: Злобин Г.А. О методологии изучения эффективности уголовного наказания в советском уголовном праве и криминологии // Вопросы предупреждения преступности Вып. 1.. М., 1965. С. 60; Лебедев М.П. О воздействии социалистического права на общественные отношения // Советское государство и право. 1963. № 1; Шишкин Е.П. Основные условия эффективности применения права. Свердловск, 1971; Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. № 3.
5 См.: Каминская В.И. Теоретические проблемы социальной обусловленности и эффективности уголовного правосудия // Эффективность применения уголовного права. М.. 1973. С. 174.
6 См.: Мазалов Е.В. Показатели и пути повышения эффективности производства. Л., 1968. С. 8.
7 См. там же. С. 6.
8 См.: Берекашвили Л.Ш. Указ. соч.С. 17-18.
9 См.: Берг А., Черняк Ю. Информация и управление. М., 1966. С. 35-36.
10 См.: Бигано И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 98; Климата Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. М., 1974. С. 238.
11 См.: Берекашвили Л.Ш. Указ. соч. С. 69.
12 См.: Артемьев Н.С. Профилактика рецидивной преступности. Рязань, 1998. С. 95.
13 См.: Берекашвили Л.Ш. Применение статистических методов анализа при оценке оперативной обстановки и результатов деятельности органов внутренних дел // Труды ВНИИ МВД СССР. № 35. М., 1975. С. 4.
