CC BY
8
УДК 334.723:338.45(477.62)
А.А. ПОНОМАРЕНКО, научный сотрудник отдела финансово-экономических исследований, e-mail: ponomarenko.a. a@econri. org
ГБУ «Институт экономических исследований», г. Донецк, ДНР
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРОМЫШЛЕННОСТИ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ
В статье систематизированы концептуальные основы государственно-частного партнерства и промышленной политики, обозначены перспективные для взаимодействия государства и частного сектора отрасли промышленности Донецкой Народной Республики, обоснована необходимость новых подходов к инвестиционному процессу в целях промышленного развития. В качестве элемента научной новизны можно обозначить авторский подход к определению государственно-частного партнерства в промышленности, сформулированный на основе изучения базовых подходов к проведению промышленной политики и предпосылок усиления государственного вмешательства на современном этапе эволюции экономических систем.
Ключевые слова: промышленность, промышленная политика, традиционно-промышленный регион, структура промышленности, государственно-частное партнерство, инвестиции.
Ponomarenko A.A. Conceptual basis for the development of the public-private partnership in the industry of the Donetsk People's Republic.
The article systematized the conceptual basis of the public-private partnership and industrial policy, identifies the industries of the Donetsk People's Republic, which are promising for interaction between the state and the
private sector, and substantiates the need for new approaches to the investment process for industrial development. The author's approach to the definition of public-private partnership in industry, formulated on the basis of studying the basic approaches to industrial policy and the prerequisites for strengthening state intervention at the present stage of the evolution of economic systems can be designated as an element of scientific novelty.
Keywords: industry, industrial policy, traditionally industrial region, industrial structure, public-private partnership, investment.
Перспективы развития Донецкой Народной Республики зависят от темпов обновления и модернизации промышленности. Республика является экономическим регионом традиционно-промышленного типа, поэтому трансформационные процессы для ДНР непосредственно связаны с осуществлением перехода от экономики, «подпитываемой» ресурсами и дешевой рабочей силой, к достижению более высокой производительности труда на технико-технологической основе и новом качестве человеческого капитала, как ключевых факторах экономического роста. Возможность трансформационного прорыва определяется рационализацией структуры промышленности Донецкой
© А.А. Пономаренко, 2022
Народной Республики в направлении диверсификации и увеличения доли обрабатывающей промышленности в рамках формирования целостного хозяйственного комплекса, сосредоточением на развитии потенциальных отраслей традиционного и современного секторов, которые обеспечат новый уровень производства. Отрасли промышленности в ДНР формируют базовый сектор экономики и нуждаются, как и вся хозяйственная система, в новых подходах к инвестиционному процессу.
Как отмечается в научной литературе, в исторической ретроспективе развитие промышленности всегда сопровождали процессы концентрации инвестиционных ресурсов и подчинение действий всех участников инвестиционного процесса общей цели социально-экономического развития государства [1]. Поэтому вопросы взаимодействия государства и частного сектора в аспекте активизации инвестиционной деятельности в промышленности, особенно в периоды необходимых структурных трансформаций, обусловленных новым этапом технико-технологического прогресса, является актуальным направлением исследований и представляет очевидный научный интерес.
Целью данной статьи является раскрытие концептуальных основ государственно-частного партнерства и промышленной политики, определение предпосылок усиления государственного вмешательства в экономику и промышленное развитие, обозначение эффектов, которые могут быть получены в результате интеграционного взаимодействия в рамках государственно-частного партнерства.
Сегодня неблагоприятная внешнеэкономическая конъюнктура, крайние формы усиления геополитической напряженности и экономическая инерционность, проявляющаяся в способности системы воспроизводиться даже в условиях
частичного разрушения отдельных элементов [2, с.73], формируют воспроизводственный контур развития Донецкой Народной Республики и оказывают влияние на состояние промышленности. Следствием влияния комбинации негативных внешних и внутренних факторов стали процессы деиндустриализации промышленного производства. Прошедшая деиндустриализация и потеря квалифицированных кадров привели к крайне низкому технологическому уровню развития экономики ДНР [3, с.246]. Генераторами экономического роста в Донецкой Народной Республике сегодня являются добывающий и перерабатывающий секторы промышленности, ресурсы которых, с большой вероятностью, в перспективе, будут обеспечивать значительную часть поступлений в республиканский бюджет. Формирование экономики за счет сырьевого сектора в текущем моменте определяет скорее экстенсивный, чем интенсивный вариант развития, но это реалии экономики ДНР в краткосрочной перспективе [4, с.7].
Приоритетные направления перехода на технико-экономическую парадигму промышленности Донецкой Народной Республики для достижения целей социально-экономического развития приведены в табл. 1.
В мирохозяйственной практике сложившимися условиями смены технологического способа производства и модернизации промышленности являются реализация крупномасштабных проектов и инвестиционная привлекательность реального сектора экономики, в контексте чего особую значимость приобретает эффективность взаимодействия современного государства и экономической системы, в т.ч. в аспекте государственных инвестиций. Согласно с положениями экономической науки, предполагаемые подходы к решению задач промышленного развития
Таблица 1
Приоритетные направления и базовые секторы технико-экономического развития промышленности ДНР (составлено автором по [4])
Приоритетные направления Базовые секторы
•для достижения целей экономического развития ДНР на основе инновационной экономики необходимо: ^развитие ключевых секторов промышленности ДНР на основе государственного регулирования: энергетика, тяжелое машиностроение, металлургия; > повышение производительности труда, рост фондовооруженности; ^внедрение инновационных и передовых технологий; > государственная поддержка развития современных прорывных технологий; стимулирование экспортоориентированной деятельности предприятий, производящих продукцию высокого передела; > налаживание межотраслевой и межрегиональной кооперации; >развитие внутреннего рынка; > поддержка и развитие малого предпринимательства. •отрасли обрабатывающей промышленности, которые обеспечат стратегическую перспективу инновационного развития экономики ДНР: ^энергетика, ^тяжелое машиностроение, > металлургия, > химическая отрасль.
определяют исходные позиции относительно роли, границ и возможностей участия государства в рыночной экономике, основу которых составляют два принципиально отличных взгляда на вмешательство государства в экономику - кейнсиан-ство и монетаризм. Тезис о необходимости государственных инвестиций в приоритетные секторы экономики в периоды кризисов и структурных трансформаций поддерживают сторонники возрастания роли государства в экономике кейнсиан-ского направления экономической теории [5, с.21]. Формы, методы и степень участия государства в инвестиционном процессе остаются предметом широкой дискуссии ученых-экономистов.
В условиях изменения экономической ситуации в мире, выбор приоритетов
для обеспечения устойчивого экономического развития является стратегической задачей для любого государства. Определяющее значение при необходимости выбора, обусловленного ограниченностью ресурсов, приобретает реализация задач, которые будут способствовать проявлению мультипликативного и/или синерге-тического эффектов в экономике. Основой воспроизводственного процесса в настоящее время является рост занятости на базе инновационного производства. Экономические системы, основанные на различных формах хозяйства (или типах экономики) отражают эволюционные тенденции развития экономических укладов и являются динамичной иерархией. В ходе продолжающейся эволюции систем, все больший вес в развитии экономики
разных стран приобретает смешанная социально ориентированная формация. В рамках модели смешанной экономики используются различные формы и модели государственно-частного предпринимательства [6, с. 39; 7, с. 23]. Таким образом, переход на новый эволюционный уровень и создание современного государства невозможно без современной экономики. Следовательно, в процессе государственного строительства особое внимание должно быть уделено поиску новых организационных форм и внутреннего консенсуса при сохранении вектора развития [8, с.30]. Данное утверждение справедливо и для взаимодействия государства и частного сектора, когда в процессе эволюции государство реализует модель догоняющего развития, при которой заимствование многих уже готовых технологий способствует ускоренному развитию промышленности, а также в случае необходимости обеспечения быстрых темпов встраивания в систему международного разделения труда. Для промышленности государственно-частное партнерство является инструментом обеспечения стратегических направлений развития и соотносится с реализуемой государством промышленной политикой.
Развитие кризисной ситуации в глобальной экономике изменяет правила игры в ряде ведущих секторов, одним из которых является мировой финансовый рынок, что в свою очередь, влияет на неопределенность финансово-инвестиционных перспектив для промышленного сектора. Распространение влияния кризисных явлений на промышленное производство послужило основанием изменений в содержании промышленной политики ди-рижистского характера. Промышленная политика, как совокупность действий или комплекс мер и мероприятий государственного регулирования промышленной
сферы, и часть общей экономической политики, представляет одну из форм государственного вмешательства в экономику [9, с. 244]. Поэтому на фоне усиления неустойчивости, которая в настоящее время характеризует новый этап хозяйственной эволюции, происходит изменение роли государства в функционировании экономических систем. Особое значение на данном этапе имеет государственное участие в процессах модернизации и обновления промышленности, которая выступает генератором инноваций, а внедрение инноваций, как известно, способствует созданию новых общественных благ.
Следует отметить и другую точку зрения, на протяжении длительного времени оказывающую значительное влияние на развитие концепции промышленной политики, которая сформировалась под влиянием набора неолиберальных экономических стратегий и рекомендаций «Вашингтонского консенсуса», и является базовой концептуальной платформой для противников прямого вмешательства государства в экономику [10, с. 152].
Сторонники критического взгляда на традиционную промышленную политику также делают акцент на изменении места и роли государства в жизни общества, как наиболее важной долгосрочной тенденции и отправной точке при определении подходов к промышленной политике. Однако, в данном контексте, в процессе эволюции экономических систем государство современного типа постепенно уступает свои функции негосударственным, надгосударственным и субгосударственным организациям (международные организации и объединения, местные сообщества, производственные и финансовые корпорации и т.д.), что обусловлено вступлением в длительную полосу кризиса института социального государства, сложившегося в ХХ в. в развитых и многих развивающихся странах, а
также влиянием глобализации. Общемировой кризис1, определяющий долгосрочные перспективы бюджетных систем различных по уровню развития государств, вызван бременем обязательств социально-экономического характера, которые взяло на себя государство по отношению к своим гражданам. Следствием такого порядка неизбежно становятся хронические проблемы бюджета, рост налогов, инфляции и вытекающие из этого глубокие структурные проблемы в экономике.
В мировой практике идея государственно-частного партнерства получает все большее распространение в качестве решения проблемы общемирового кризиса бюджетных систем.
Изменяющаяся природа современного государства в экономике и обществе, в т.ч. под влиянием перехода части традиционных государственных функций к корпорациям различных типов, оказывает влияние на эффективность традиционных подходов к промышленной политике, которая в широком смысле понимается как политика по изменению структуры экономики в результате вмешательства государства. В традиционном подходе объектом промышленной политики обычно считаются крупные производственно-технологические комплексы, корпорации или целые отрасли экономики. Инструменты и меры поддержки, реализуемые в рамках традиционной промышленной политики, - прямые государственные экономические интервенции, крупные государственные инвестиции, бюджетные субси-
дии и кредиты, протекционизм, субсидирование экспорта, ценовое и тарифное регулирование, использование государственного заказа и другие, в условиях изменяющейся реальности не способствуют ожидаемым структурным изменениям и не эффективны даже в краткосрочном периоде [11].
Согласно концепции новой (горизонтальной) промышленной политики (Д. Родрик и др.), недостатки традиционной (вертикальной) промышленной политики объясняются с позиции не факта вмешательства государства, а того, «как оно вмешивается» и какие инструменты использует для достижения структурных изменений. «Правильное» использование определенного набора государственных институтов и инструментов, по мнению сторонников новой промышленной политики, способно исключить или значительно снизить вероятность «провалов» государства, ускорить прогрессивные структурные изменения при минимальном ущербе рыночным механизмам и развитию частного предпринимательства [10, с. 154]. Поэтому с позиции различных подходов к концепции промышленной политики, реализацию в промышленном секторе государственно-частного партнерства можно рассматривать как новую организационную форму экономических отношений. Данная форма взаимодействия является основанием для достижения консенсуса между участниками партнерства, как увязки и приближения к сбалансированности разнонаправленных интересов всех участников процесса модернизации промышленности и подчинения
1 О наступлении кризиса свидетельствуют данные исследований государственных финансов развитых стран методом «межпоколенческого учета» (generational accounting). Суть последнего состоит в приведенной к настоящему времени (дисконтированной) оценке всей совокупности будущих обязательств государства (бюджета внебюджетных фондов), определяемых действующим
законодательством, и сравнении ее с оценкой дисконтированной величины всех будущих поступлений в государственный бюджет и внебюджетные фонды. Исследования показывают наличие огромного финансового разрыва (превышения обязательств над поступлениями), который в долгосрочном плане неизбежно ведет к бюджетному кризису.
общей цели инновационного социально-экономического развития, что соответствует признакам эволюции экономических систем.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) относится к группе многосторонних партнерских механизмов, которые имеют прочные позиции в практике хозяйственной деятельности. Мировой опыт свидетельствует о том, что механизмы государственно-частного партнерства используются более чем в 60 странах мира и продемонстрировали свою эффективность в направлении развития ключевых направлений экономики путем объединения усилий и ресурсов государства и частного сектора [12, с. 25].
Государственно-частное партнерство является результатом качественных изменений государственного вмешательства в экономику, когда государство отказывается от части своих функций и внедряет рыночные начала в традиционную сферу своей ответственности, представляет собой разновидность инвестиционной деятельности и государственного управления [13, с. 49].
Таким образом, исходя из вышесказанного и основываясь на анализе базовых подходов к содержанию промышленной политики, предлагается авторский подход к определению государственно-частного партнерства в промышленности, который можно сформулировать следующим образом: государственно-частное партнерство представляет организационно-экономическую форму государственного вмешательства, основанного на принципах взаимодействия и консенсуса публичной власти и частной инициативы в направлении объединения ресурсов и усилий для модернизации промышленности и внедрения инноваций, как формы создания общественных благ и получения синергетического эффекта в целях социально-экономического развития.
Активизация применения проектов государственно-частного партнерства в качестве инструментария инновационного развития производств наряду с созданием особых экономических зон, кластеров и кластерных систем, обусловлена «существенной склонностью» подобного инструментария к синергетическим эффектам [14]. Синергетический потенциал формируется внутри ГЧП-системы, как особой формы деловой организации, путем интеграции механизмов и функций рынка и фирмы за счет экономии на тран-закционных издержках и повышения эффективности информационно-регулятивного взаимодействия (институциональный аспект). Важность системного подхода определяется высокой специфичностью активов и производимых благ, на которые накладывается эффект, возникающий в результате частичной интеграции перечисленных и им подобных механизмов с хозяйственным механизмом государства в рамках единой ГЧП-системы.
Синергетическим потенциалом обладают комплексные инвестиционные проекты развития территорий, в структуре которых рассматривают контрактные формы ГЧП и специальные инвестиционные контракты [15]. Режим специального инвестиционного контракта (СИК) способствует развитию нового типа отношений между государством и частным сектором в процессе создания и модернизации объектов промышленной деятельности [16, с. 46]. Объектом партнерства в данном контракте выступает частная собственность. СИК - типичный пример партнерских отношений, при которых стороны, в первую очередь, объединяют финансовые ресурсы при реализации инвестиционного проекта. Со-финансирование государством деятельности частного инвестора на промышленном объекте в рамках СИК осуществляется по двум основным каналам:
меры государственной поддержки из государственных бюджетов разного уровня в форме субсидий и налоговых льгот; в ходе выполнения СИК государство юридически не выступает соинвесто-ром и не осуществляет вложения государственного имущества в объект инвестиций; посредством реализации СИК государство получает не собственность в виде имущества, а дополнительные налоговые и иные поступления в бюджеты всех уровней, новые рабочие места, дополнительные импульсы экономического роста;
формирование нового и главного канала государственного софинансирования в рамках СИК за счет вовлечения бюджетных и иных средств, аккумулируемых государственными фондами развития промышленности.
Системный подход, реализуемый в комплексном инвестиционном проекте развития территорий, позволяет увязать между собой производственные, транспортные, энергетические и социальные проекты, что создает основу возникновения синергетического эффекта,
оказывающего более сильное влияние на стимулирование экономического роста территории по сравнению с реализацией дискретного инвестиционного проекта. ГЧП, как долгосрочный мега-проект открытого типа, имеющий сетевую структуру и реализующий инновационные и инвестиционные проекты, создает эффект синергии за счет цепочки создания ценностных эффектов, что позволяет говорить о перспективности реализации комплексных инвестиционных проектов, основанных на взаимодействии государства и частного сектора. Синергетические эффекты реализации проектов государственно-частного партнерства представлены на рис. 1.
Формирование дополнительной ценности, как проявление эффекта синер-
гии, возникающего в результате интеграционного взаимодействия всех участников партнерства, является одной из основных целей создания и эффективного функционирования механизма ГЧП. Государственно-частное партнерство, безусловно, является сложной системой, поэтому синергетический эффект для ГЧП-проектов рассматривают как сумму, большую или равную сумме синергетиче-ского эффекта от ГЧП для государства, синергетического эффекта от ГЧП для частного сектора и синергетического эффекта от ГЧП для общества, т.е. таким образом через достижение совокупного эффекта реализуются интересы всех участников партнерства. Стратегия синергизма связана с получением конкурентных преимуществ, которые достигаются за счет повышения эффективности деятельности и приращения добавленной стоимости в результате объединения ресурсов участников партнерства [17].
Государство и бизнес обладают собственными специализациями и преимуществами, при объединении которых в рамках концепции государственно-частного партнерства создается эффект синергии. Для достижения этого эффекта партнерство государства и частного бизнеса должно осуществляться в благоприятной институциональной среде [18, с. 118].
На начальном этапе внедрения в хозяйственную практику, государственно-частное партнерство было направлено на решение следующих задач:
снижение операционных расходов предприятий и учреждений, относящихся к государственному сектору, и занимающихся оказанием государственных услуг за счет бюджетных средств;
снижение государственных капитальных вложений в капиталоемкие инфраструктурные объекты, традиционно находящиеся в сфере ответственности государства.
СИНЕРГЕТИЧЕСКИЕ ЭФФЕКТЫ ГЧП
ГОСУДАРСТВО (выгоды) бюджетные, налоговые, инновационные, инвестиционные, инфраструктурные, управленческие, социальные, репутационные и др.
ЧАСТНЫЙ СЕКТОР
(выгоды) комплексный характер проявления результативности партнерства: инвестиционная привлекательность, рост конкурентоспособности, инновационность, доходность, репутационный эффект
Рис. 1. Синергетические эффекты реализации проектов государственно-частного партнерства (составлено автором по [15])
В качестве основных типов контрактов применялись:
аутсорсинг - выполнение государственных функций или оказание бюджетных услуг частными компаниями на основе госзаказа;
концессия - передача государственных объектов инфраструктуры в эксплуатацию частной компании на условиях осуществления капиталовложений или частичного инвестирования;
совместное предприятие - долевая основа создания объектов инфраструктуры с образованием юридического лица, доли в капитале которого принадлежат государству и частным партнерам.
Традиционные сферы применения государственно-частного партнерства представляют транспортная и коммунальная инфраструктура, эксплуатация жилья и другая недвижимость, образование, здравоохранение, культура, спорт, пожарная охрана, пенитенциарная система, фундаментальная наука [19, с. 32].
В мировой практике концепция государственно-частного партнерства (public private partnership) получила продвижение как инструмент наращивания инфраструктуры, преодоления бюджетных ограничений и новый стиль государственного управления. О значении государственно-частного партнерства в хозяйственной практике свидетельствует количество рекомендаций и руководств в сфере ГЧП, разработанных более чем 50 международными организациями, а также институциональная поддержка, направленная на распространение лучших практик, проведение отраслевых исследований, создание баз данных, нормативного правового сопровождения и т.д. В результате такой деятельности сформировалась современная доктрина ГЧП, которая нашла отражение в большинстве национальных законодательных актов, где государственно-частное партнерство трактуется как взаимодействие государства и частного сектора на принципах объединения
ресурсов и распределения рисков, осуществляемое для создания и эксплуатации объектов публичной инфраструктуры в целях обеспечения доступности и повышения качества публичных услуг. Ключевые преимущества государственно-частного партнерства обеспечиваются за счет лучшего соотношения цены и качества и экономической эффективности.
Коренным признаком ГЧП является привлечение частного финансирования и передача частному бизнесу функций, традиционно находящихся в зоне ответственности государства и осуществляемых публичными органами по строительству, эксплуатации и управлению публичными инфраструктурными объектами, а также передача частично или полностью частному сектору рисков, связанных с реализацией данных проектов [20, с. 952]. Государственно-частное партнерство рассматривается с позиции финансовой, инвестиционной, инновационной, управленческой и правовой характеристик, при этом выделяется подход к ГЧП как к финансовому инструменту повышения эффективности использования ресурсов публичного сектора, которая оценивается с помо-
щью экономических показателей, являющихся критериями оценки инвестиционных проектов, соответствующих «отдаче на вложенные средства», «оптимальному соотношению цены и качества», рассчитанного исходя из рентабельности ГЧП-проекта и оптимизации затрат его участников, большей экономической эффективности при меньших затратах, и анализа финансовых потоков расходов и доходов участников государственно-частного партнерства.
Таким образом, в отличие от современного подхода, который включает социально значимую компоненту «ценность для населения» (Value for People), традиционный подход к государственно-частному партнерству ограничивается определением экономического эффекта, основанного на «лучшем соотношении цены и качества» (Value for Money), направленного на создание публичной инфраструктуры и предоставление публичных услуг.
Для обозначения партнерских отношений в мировой практике подходов к государственно-частному партнерству / private public partnership (ГЧП / РРР) используется смежная терминология, которая представлена в табл. 2.
Таблица 2
PPI «Private Participation in Infrastructure» Участие частного сектора в инфраструктуре - термин, используемый Всемирным банком. в рамках сектора кредитования на цели развития; также этот термин используется для южнокорейской программы PPI.
PSP «Private Sector Participation, » Участие частного сектора - термин, который также используется рамках сектора кредитования на цели развития.
P3 Термин, используемый в Северной Америке.
PFP «Privately Financed Projects» Проекты с частным финансированием - термин, используемый в Австралии.
P-P Partnership, РРР «Private-Public Partnership» Во избежание путаницы с термином «паритет покупательной способности («Purchasing Power Parity») - методом сравнения обменных курсов валют, который имеет такое же сокращение, как и английский термин для государственно-частного партнерства (Private-Public Partnership) - PPP;
PFI «Privatе Finance Initiative» Частная финансовая инициатива - термин, изначально применяемый в Великобритании, также используется в Японии и Малайзии
Терминология обозначения подходов к государственно-частному партнерству, применяемая в мировой практике (составлено автором по [21])
Приведенные термины показывают существующие отличиях в подходах к ГЧП, из чего следует, что государственно-частное партнерство не является четко определенным понятием, которое охватывает только определенный набор структур и концепций, базирующихся на принципах распределения рисков и обязанностей (зон ответственности) между государственным и частным секторами, а также распределении инициативы при организации партнерства. Сохранение значительных различий в определении и применении терминологии способствует возникновению сложностей в практической плоскости реализации проектов государственно-частного партнерства вследствие того, что юридические определения, разработанные в целях регулирования ГЧП, могут не точно соответствовать рабочим характеристикам конкретного проекта.
Термин «public prívate partnership» имеет двойное смысловое содержание. Существуют различные варианты трактования, которые применяются в зависимости от состава участников: РРР - ГЧП -это двухстороннее партнерство власти и бизнеса, а РРР - ПЧП - это трехсторонне взаимодействие государства, бизнеса и общественных организаций. В данном случае государство выступает как публичный институт и является одной из сторон равноправного, основанного на партнерских началах взаимодействия [22, с.109].
Механизм публично-частного взаимодействия государства (ПЧП), частного бизнеса и общественных организаций содержит новые качественные признаки, которые ГЧП приобрело к началу 1990-х гг., и характеризует современный этап партнерских отношений, получивший развитие под влиянием идей «нового государственного управления» (New Public Management), «хорошего управления» (Good Governance) и продолжения развития концепций государственного аутсорсинга и контрактных отношений с подрядчиками.
Таким образом контрактная система и правила регулирования отношений государственных структур с остальными партнерами (стейкхолдерами) дополняются другими важными характеристиками государственно-частного партнерства, что определяет механизм ГЧП как более комплексный в сравнении с контрактной системой или аутсорсингом [23, с. 3].
Базовые принципы ГЧП, являющиеся основой контрактов государственно-частного партнерства независимо от модели и типа партнерских отношений, представлены на рис. 2.
Таким образом, государственно-частное партнерство, в отличие от системы аутсорсинга и контрактования, как правило, имеет долгосрочный характер реализации проектов и программ. Масштабы и сложность ГЧП предполагают вертикальную и горизонтальную интеграцию. При полной горизонтальной интеграции возможна полная передача рисков частной стороне, которая может обеспечить более низкие по сравнению с государством издержки путем оптимизации основанных на эффективности показателей.
Типовая схема, характеризующая степень участия частного сектора в ГЧП, которая в упрощенном виде отражает многочисленные формы государственно-частного партнерства, созданные для различных сфер применения, представлена на рис. 3.
Смысловое содержание данной схемы заключается в том, что доступны различные варианты предоставления общественных услуг - от прямого предоставления непосредственно государством до полной приватизации частным сектором. Повышение уровня участия частного сектора сопровождается принятием более высокой ответственности за такие функции как проектирование, строительство, эксплуатация и техническое обслуживание, а также финансирование. В случае полной приватизации государство пере-
Долгосрочные партнерские отношения
Передача рисков
Сотрудничество
•Долгосрочные отношения между государством и частным сектором являюся основой производительности и обеспечения эффективного расходования средств, прозрачность отношений является необходимым условием реализации долгосрочного партнерства
•Управление рисками и принятие ответственности за риски стороной, которая имеет больше возможностей для оценки вероятности их наступления и финансовых последствий их реализации, что является одним из основных факторов формирования соотношения цены и качества
•Сотрудничество рассматривается как альтернатива конкуренции между органами государственной власти и бизнесом. Принципал-агентсткие отношения
трансформируются в совместную выработку целей и задач программ и проектов с их последующей реализацией. Сотрудничество позволяет воспользоваться ииновационным и творческим потенциалом частного сектора в проектировании, строитнльных технологиях, управлении и финансировании за счет возможности выбора поставщика услуг, преедлагающего оптимальную стоимость жизненного цикла в отличие от минимальной стоимости строительства.
Рис. 2. Базовые принципы реализации государственно-частного партнерства
(составлено автором по [21; 23])
дает частному сектору всю ответственность, риски и все вознаграждение за предоставление услуги.
Существует мнение, согласно которому ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством обязанностей бесперебойного предоставления общественных благ населению, т.е. государственно-частные партнерства не являются «приватизацией» в общепринятом смысле применения этого термина [24]. Согласно данному подходу, государственно-частное партнерство рассматривают как «косвенную, частичную приватизацию, своего рода альтернативу полной приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности» [25, с. 110]. Отличительным признаком является закрепление в государственно-част-
ном партнерстве ответственности за производство и предоставление общественных услуг за государственным сектором, а при приватизации в общепринятом смысле, ответственность полностью переходит частному сектору при сохранении возможности регуляторного контроля цен государством, то есть при государственно-частном партнерстве не происходит изменения формы собственности.
Также дискуссионными являются вопросы отличия государственно-частного партнерства от системы государственных закупок. Аргументом выступают признаки долгосрочности, затратности и сложности, характеризующие ГЧП с точки зрения финансовых механизмов. Закупки применяются для простых товаров или необходимых услуг с использованием возможности выбора из множества поставщиков наиболее эффективного с точки зрения экономии расходов, и предполагает приобретение, лизинг, аренду товаров или услуг государственным сектором.
Тем не менее, ГЧП связано с традиционной системой государственных и муниципальных закупок в том смысле, что в рамках ГЧП поставщики также отбираются на основе регламентированных процедур проведения государственных закупок.
Для описания типичных соглашений партнерства используется ряд моделей ГЧП, согласно которым происходит разделение сфер ответственности и принятия рисков государственным и частным секторами, перечень которых представлен в табл.3.
Таблица 3
BBO -Buy - Build - Operate
«Приобретение - строительство - эксплуатация»
Передача государственного имущества частной и квазигосударственной структуре на условиях контракта, согласно которому имущество должно быть модернизировано и эксплуатироваться определенный период времени. Государственный контроль осуществляется на протяжении действия контракта о передаче имущества.
BOO - Build - Own - Operate
«Строительство - владение - эксплуатация»
Частный сектор финансирует, строит, владеет и эксплуатирует сооружение или оказывает услугу на основе пожизненного владения или аренды. Государственные ограничения устанавливаются в оригинальном соглашении и посредством функционирования постоянного регулирующего органа
BOOT - Build - Own - Operate - Transfer
«Строительство - владение - эксплуатация - передача»
Структура частного сектора получает франшизу на финансирование, формирование, построение и эксплуатацию сооружения, а также на взимание платы за использование на определенный период, по истечении которого право собственности возвращается государству.
BOT - Build - Operate - Transfer
«Строительство - эксплуатация - передача»
Частный сектор проектирует, финансирует и строит новое сооружение на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатирует его в период действия этого соглашения. По истечении срока действия соглашения право собственности возвращается государственному сектору, если это право еще не перешло по причине завершения проекта. Фактически, такая форма охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием - по форме собственности объекта.
BLOT - Build - Lease - Operate - Transfer
«Строительство - аренда - эксплуатация - передача»
Компания частного сектора получает франшизу на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого сооружения (а также и взимание платы с потребителей услуги) на период аренды, внося рентную плату.
BOLT - Build - Own - Lease - Transfer
«Строительство - владение - аренда - передача» (разработка Внешэкономбанка
Объект инфраструктуры создается инвестором за свой счет и закрепляется за ним на праве собственности, после чего передается в аренду муниципалитету для целей эксплуатации с последующим (после полного возмещения денежных затрат) переходом права собственности на объект к муниципалитету. Возмещение инвестиционных затрат осуществляется посредством арендных платежей.
DBFO - Design - Build - Finance - Operate
«Проектирование - строительство эксплуатация»
финансирова-ние -
Частный сектор проектирует, финансирует, строит и эксплуатирует новое сооружение на основе и в период долгосрочной аренды. Частный сектор передает новое сооружение государственному сектору по истечении аренды.
Finance Only \ «Участие в финансировании»
Структура частного сектора (как правило, компания по оказанию финансовых услуг) финансирует проект напрямую или посредством различных механизмов, таких, как долгосрочная аренда или выпуск ценных бумаг (облигаций).
O & M - Operation & Maintenance Contract
Контракт на эксплуатацию и обслуживание
Частное предприятие в соответствии с условиями контракта эксплуатирует определенный период времени имущество, принадлежащее государственному сектору. Право собственности на имущество сохраняется за государственной структурой. (Многие не склонны рассматривать такую модель как ГЧП и называют такие контракты сервисными или контрактами на обслуживание). _
DB - Design - Build
«Проектирование - строительство»
Частный сектор проектирует и строит объекты инфраструктуры на основе строительного контракта немедленной эксплуатации для удовлетворения запросов государственного сектора на услуги, часто оказываемые по фиксированной стоимости. Таким образом, риск за перерасход передается частному сектору. (Многие не склонны рассматривать модель DB в рамках ГЧП и называют такие отношения контрактами на выполнение государственного за-
каза).
Operation License
Право на эксплуатацию
Частный оператор получает право (лицензию) на производство и предоставление общественной услуги, как правило, на определенный период. Такая модель часто используется в проектах по информационным технологиям
_шп_
Модели типовых соглашений государственно-частного партнерства
(составлено автором по [26])
Для промышленного сектора государственно-частное партнерство является относительно новым инструментом взаимодействия государства и бизнеса в целях промышленного развития. Формирование и реализация проектов государственно-частного партнерства в промышленности способствует инновационной и инвестиционной активности промышленного комплекса [27, с. 24].
Исходя из того, что в настоящее время возрастает доля частного бизнеса в финансировании новых направлений внедрения разработок научно-технического прогресса (НТП), научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР), государству необходимо создавать условия для интеграции потенциала частного сектора в инновациях и НИОКР в промышленный сектор. Опыт зарубежных стран показывает, что интегрированное партнерство государства, бизнеса и научных организаций, результатом которого является генерирование новых идей, совершенствование производственных наукоемких технологий, разработка и внедрение нового оборудования, улучшение инфраструктуры и управления приводит к возникновению мультипликативного эффекта в экономической системе.
Поэтому адаптация различных форм и моделей государственно-частного партнерства в целях промышленного развития может стать импульсом решения задач модернизации промышленности, организации инновационной промышленной деятельности и привлечения инвестиций.
Опыт развития промышленного сектора России свидетельствует о расширении области применения различных форм ГЧП и совершенствовании форм организации партнерств [27, с.26]. Широкое распространение в оборонной
промышленности, космических исследованиях и разработках, судостроении и других стратегических сферах получили промышленные концессии. Государственно-частное партнерство в промышленности (ГЧПП), как особая и полноценная замена ряда приватизационных программ, осуществляемых государством при смене форм хозяйствования с федеральных государственных унитарных предприятий на открытые акционерные общества, позволяет использовать потенциал частного бизнеса и сохранять контрольные функции государства при внедрении новых форм организации в промышленности.
Анализ проблемного поля развития промышленности РФ позволяет выделить некоторые факторы, характеризующие общее состояние промышленного сектора, которые можно отнести и к промышленности ДНР. В настоящее время сохраняется ряд традиционно сложившихся организационно-правовых и организационно-экономических форм хозяйствования в промышленности, в которых государство принимает непосредственное участие. Это система госзакупок, где государство участвует как равноправный партнер бизнес-структур, а также взаимодействие с промышленными структурами на основании концессионных, арендных, лизинговых и других форм сотрудничества. Следовательно, создание новых организационно-экономических форм в промышленности является необходимым условием перехода к инновационной модели развития. Данные факторы можно представить как определяющие для развития партнерских отношений государства и бизнес-структур в промышленности.
Промышленные предприятия и отрасли - потенциальные участники государственно-частного партнерства, могут быть сгруппированы по следующим признакам (рис. 4).
Промышленные предприятия, имеющие значительный мультипликативный эффект при незначительном финансировании и государственной поддержке
Крупные промышленные предприятия, отличающиеся значительным уровнем консервативности и склонностью к устаревшим методам осуществления хозяйственной деятельности, остающиеся в пределах своей отрасли, не выходящие на новые рынки и не применяющие новые формы хозяйствования
Предприятия современного и перспективного направлений развития промышленного комплекса с присущими им высокими рисками осуществления хозяйственной деятельности, для которых применение ГЧП, как инструмента разделения рисков, является объективным условием
Наукоемкие и капиталоемкие отрасли промышленности, находящиеся в кризисном и депрессивном состоянии, но имеющие хорошую производственную базу, испытывающие потребности в притоке крупного инвестиционного капитала
Субъекты малого и среднего предпринимательства, деятельность которых может быть включена в программы по реализации промышленной политики
Рис. 4. Промышленные предприятия и отрасли - потенциальные участники государственно-частного партнерства (составлено автором по [27])
Стандартной или оптимальной (идеальной) модели, соответствующей всем потребностям отдельно взятого проекта, не существует. В каждом конкретном случае происходит адаптация и «настройка», учитывающая особенности проекта [28]. Из типовых моделей государственно-частного партнерства, которые могут быть успешно адаптированы в промышленности рассматриваю BTO -Build - Transfer - Operate («Строительство - передача - эксплуатация»); BOO -Build - Own - Operate («Строительство -владение - эксплуатация/управление»); BOMT - Build - Operate - Maintain -Transfer («Строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача»). Последний вариант стоит рассматривать как наиболее эффективный для
развития инновационной инфраструктуры промышленности наряду с использованием проектного финансирования как эффективного инвестиционного инструмента [29, с. 74, 76].
Для промышленности, в которой широкое распространение имеют арендные отношения, при которых государство передает в аренду частным предпринимателям какую-либо свою собственность на условиях аренды: здания, сооружения, производственное оборудование. а компании вносят в казну арендую плату, целесообразно активнее использовать практику лизинга.
Также выделяют новые и перспективные для промышленного развития формы ГЧП: государственный франчайзинг (расширение присутствия малого
БЛОК 1
законы и др. нормативные акты, регламентирующие порядок реализации ГЧП, в т.ч. в промышленности; стратегии промышленного развития; программы развития отдельных отраслей промышленности;
концепция
мышленной
тики.
прополи-
БЛОК 2
банки развития;
инвестиционные
фонды;
венчурные фонды; фонды развития промышленности; государственные корпорации; отраслевые фонды поддержки инноваций;
центры трансфера
технологий;
другие.
БЛОК 3
договорные формы: концессия; инвестиционный договор; контракт жизненного цикла; аренда/лизинг; другие финансовые: государственное финансирование; корпоративное финансирование; проектное финансирование; нефинансовые: информационная, административная, законодательная, методологическая поддержка, другие.
БЛОК 4
инновационная:
кластер; ОЭЗ; технопарк; индустриальный парк;
технологическая платформа; технико-внедренческие экономические зоны, другие
промышленная: транспорт, связь, электроэнергетика (генерация, передача и распределение), коммунальные сети, дорожное
Рис. 5. Концептуальная схема развития государственно-частного партнерства
в промышленности
и среднего предпринимательства в промышленности), государственный франд-райзинг (участие в государственно-частном партнерстве некоммерческих организаций) [30].
Выводы. Проведенное исследование позволило выделить базовые эле-
менты системы ГЧП, на основании которых разработана концептуальная схема применения государственно-частного партнерства в промышленности, которая может служить основанием использования государственно-частного партнерства в качестве меры проведения промышлен-
ной политики в Донецкой Народной Республике, а также способствовать решению проблем государственных и частных инвестиций в развитие промышленности республики.
В результате анализа концептуальных подходов к государственно-частному партнерству и промышленной политике обоснована необходимость реализации в промышленном секторе ДНР государственно-частного партнерства как новой организационной формы экономических отношений. Данная форма взаимодействия является отражением современного подхода к развитию экономических систем на основе равноправного и конструктивного взаимодействия государства, бизнеса и общества в виде гармоничного государственно-частного (публично-частного, социально-экономического) партнерства. Достижение консенсуса между участниками партнерства, заключающегося в увязке и приближении к сбалансированности разнонаправленных интересов всех участников, соответствует признакам эволюции экономических систем, и является основанием успешных модер-низационных преобразований промышленности, обусловленных подчинением общей цели инновационного социально-экономического развития.
Список использованной литературы
1. Панков, Н.Н. К вопросу государственного регулирования инвестиционного процесса в экономической системе Республики Беларусь / Н.Н. Панков // Тенденции экономического развития в XXI веке: мат. Межд. науч. конф. (28 февраля 2019 г., г. Минск) / Белорусский государственный университет. - Минск: Право и экономика. - 2019. - С. 130-134.
2. Дворядкина, Е.Б. Инерционность как свойство экономического развития городов традиционно-промышленного ре-
гиона / Е.Б. Дворядкина, Е.В. Голошей-кин, И.В. Арагилян // Управленец. -2014. - №5 (51). - С. 72-78.
3. Тараш, Л.И. Промышленная политика в условиях реиндустриализации экономики и инструменты ее реализации / Л.И. Тараш, Р.А. Голоднюк // Вестник ДонНУ. Сер. В. Экономика и право. -2020. - № 2. - С. 242-252.
4. Половян, А.В. Цифровизация экономики: новые возможности для экономического роста / А.В. Половян, Н.В. Шемякина, С.Н. Гриневская // Вестник Института экономических исследований. - 2020. - №3 (19). - С.5-13.
5. Деркач, А.А. Теоретико-методологические аспекты инвестиций и государственное регулирование инвестиционной деятельности / А.А. Деркач // Экономические науки. - 2013. - №8 (105). -С. 21-25.
6. Зельднер, А.Г. Приоритеты в экономической политике государства (теория и практика) / А.Г. Зельднер, В.С. Осипов // Экономические стратегии. - 2016. -№7. С. 38-49.
7. Зельднер, А.Г. Смешанная социально-устойчивая экономическая система: проблемы собственности / А.Г. Зельднер // Экономические науки. -2010. - №1 (62). - С. 23-27.
8. Гринин, Л.Е. Государство и кризисы в процессе модернизации / Л.Е. Гри-нин // Философия и общество. - 2013. -№3. - С. 29-39.
9. Тараш, Л.И. Промышленная политика в условиях реиндустриализации экономики и инструменты ее реализации / Л.И. Тараш, Р.А. Голоднюк // Вестник ДонНУ. Сер. В. Экономика и право. -2020. - № 2. - С. 242-252.
10. Кузнецов, Б.В. Эволюция государственной промышленной политики в России / Б.В. Кузнецов, Ю.В. Симачев // Журнал Новой экономической ассоциации. - 2014. - №2 (22). - С.152-178.
11. Завадников, В.Г. О промышленной политике России / В.Г. Завадников // Общество и экономика. - 2007. - №2-3. -С.5-39.
12. Фирсова, А.А. Аналитический обзор трактовок сущности и признаков государственно-частных партнерств / А.А. Фирсова, Н.В. Муравьев. // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. - 2013. - №40 (229). - С. 25-30.
13. Тараш, Л.И. Развитие государственно-частного партнерства в Донецкой Народной Республике / Л.И. Тараш // Социально-экономические приоритеты Донецкой Народной Республики: сборник материалов Круглых столов / ГУ «Институт экономических исследований»; науч. ред. Г.В. Астапова. - Донецк, 2018. -138 с. - С. 49-52.
14. Дробот, Е.В. Теоретический базис формирования синергетических эффектов межотраслевых проектов государственно-частного партнерства инновационного развития производства / Е.В. Дро-бот, И.Н. Макаров, В.В. Колесников, Н.С. Морозова, Л.В. Кадильникова // Вопросы инновационной экономики. - 2021. -Т. 11. - № 3. - С. 1093-1104.
15. Ткаченко, И.Н. Возможность применения контрактных форм государственно-частного партнерства и специального инвестиционного контракта при реализации комплексных инвестиционных проектов развития территорий / И.Н. Ткаченко, М.В. Евсеева // Государственно-частное партнерство. - 2016. -Т. 3. - № 4. - С. 273-290.
16. Варнавский, В.Г. Частно-государственное партнерство в промышленности России / В.Г. Варнавский // Вестник Института экономики Российской академии наук. - 2015. - № 5. - С. 41-54.
17. Ткаченко, И.Н. Достижение синергизма на основе эффективного взаимодействия заинтересованных сторон проектов государственно-частного партнерства
/ отв. за вып. Е. Б. Дворядкина; ред. кол.:
B. Ж. Дубровский, М. С. Марамыгин, А. Ю. Коковихин, В. П. Соловьева // Труды Уральского государственного экономического университета. Сб. науч. статей в 2 т. - Екатеринбург, 2016. - Т. 1. -
C. 103-108.
18. Кузьмина, С.Н. Принципы и модели государственно-частного партнерства в промышленности и научно-инновационной сфере / С.Н. Кузьмина, И.А. Бабкин // Вестник ЗабГУ. - 2015. - №12 (127). - С.110-120.
19. Завадников, В.Г. О промышленной политике России / В.Г. Завадников // Общество и экономика. - 2007. - №2-3. -С.5-39.
20. Маслова, С.В. Развитие концепции государственно-частного партнерства в международно-правовой среде / С.В. Маслова // Вестник СПбГУ. Право. -2020. - Т. 11. Вып. 4. - С. 950-971.
21. Сборник методических материалов по государственно-частному партнерству в автодорожной сфере. Версия: март 2009 [Электронный ресурс] - URL: https://mo.astrobl.ru/sites/default/files/Contn t_15/pdf_15/avtodorogi_mosty_1.pdf
22. Перегудов, С.П. Промышленная политика и публично-частное партнерство / С.П. Перегудов // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. - 2008. - Выпуск 5. -С. 108-110.
23. Стырин, Е. М. Международный опыт использования государственно-частного партнерства для реализации проектов электронного правительства: Препринт WP8/2010/04 / Е. М. Стырин; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. - М.: Изд. дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. - 24 с.
24. Gerrard, M. B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development. - 2001. - Vol. 38. - N 3 [Electronic
source]. - URL: https://www.imf.org/exter-nal/pubs/ft/fandd/2001/09/gerrard.htm
25. Варнавский, В. Приватизационные процессы в инфраструктуре: успехи и ошибки реформ / В. Варнавский // Мировая экономика и международные отношения - 2005. - № 8. - С. 109-113.
26. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства [Электронный ресурс]. - Нью-Йорк; Женева: ООН, 2008. - X, 114, [2]. - URL: https://unece.org/DAM/ceci/publications/pp p_r.pdf
27. Горчакова, Е.В. Формирование государственно-частного партнерства в
промышленности России / Е.В. Горчакова, Н.М. Тюкавкин // Вестник СамГУ. -2014. - №2 (113). - С. 24-31.
28. Модели публично-частного партнерства [Электронный ресурс] // Финэксперт. - URL: http://www.finexg.ru/ modeli-publichno-chastnogo-partnerstva/
29. Кузнецова, С.Н. Развитие промышленных парков на основе государственно-частного партнерства. / С.Н, Кузнецова // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. -2013. - №4 (36). - С. 72-77.
30. Горчакова, Е.В. Государственно-частное партнерство в промышленной политике России / Е.В. Горчакова, Л.В. Светловская // Вестник СамГУ. -2013. - № 10 (111). - С. 19-24.
A.A. PONOMARENKO, research associate at the Financial and Economic Research Department e-mail: ponomarenko.a.a@econri.org
SFI "Economic Research Institute", Donetsk, Donetsk People's Republic
Статья поступила в редакцию 02.08.22
