CC BY
278
ББК 65.30
Л. И. Красовская
МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В ПРОМЫШЛЕННОСТИ
Введение
В настоящее время объективным условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и государства. Это подтверждает опыт зарубежных стран, давно практикующих проекты государственно-частного партнерства (ГЧП). Несмотря на то, что в России уже сложились определенные формы ГЧП, в научных кругах продолжаются споры относительно толкования данного понятия, способов эффективной интеграции партнерства власти и бизнеса в условиях экономики России, совершенствования институтов и инструментов ГЧП. Ниже мы проведем анализ перечисленных вопросов и рассмотрим возможности использования ГЧП при управлении промышленным развитием.
Понятие и сущность ГЧП
В современном понимании ГЧП является прогрессивной формой взаимодействия государства и частного сектора в целях реализации общественно значимых проектов. Необходимость в ГЧП возникает прежде всего в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, социальная, коммунальная сферы, инфраструктура, объекты культуры и т. п.); «публичные службы» - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования; уборка территорий; жилищно-коммунальное хозяйство; образование; здравоохранение [1, с. 30].
Характер, форма и механизм ГЧП ещё не нашли четкого определения в российском законодательстве, поэтому являются объектами активных дискуссий.
Выделим несколько точек зрения относительно толкования понятия «государственночастное партнерство». Так, многие специалисты представляют ГЧП как совместную деятельность власти и бизнеса по финансированию и реализации инвестиционных проектов. В частности, П. Бруссер и С. Рожкова определяют ГЧП как «развитие традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры» и отмечают, что «ГЧП - качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций» [1, с. 30]. Данное определение, на наш взгляд, слишком сужает содержание рассматриваемого понятия, поскольку ограничивает партнерские отношения только инфраструктурной сферой, тогда как ГЧП возможно и в других сферах общественной жизни -политике, культуре, науке и т. д. Причина сужения содержания понятия ГЧП, на наш взгляд, связана с неразвитостью механизма ГЧП в России по сравнению с зарубежными странами -родоначальниками термина.
В. Г. Варнавский дает более общее определение: «Государственно-частное партнерство -это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов и программ в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг» [2, с. 110].
Государственно-частное партнерство часто отождествляют с так называемой «полуприва-тизацией». Например, В. Г. Варнавский характеризует ГЧП как «косвенную, частичную приватизацию, своего рода альтернативу полной приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности» [2, с. 110]. Проведение такой аналогии вполне логично, поскольку ГЧП позволяет перераспределить полномочия между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, а их бюджетное финансирование ограничено: жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, социальная сфера, благоустройство населенных пунктов, поддержание объектов культурного наследия и др. С чисто рыночной позиции перечисленные объекты партнерства непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации [3, с. 5].
Существует ещё один подход к определению ГЧП, согласно которому ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т. е. бесперебойного предоставления населению публичных благ [4]. В настоящее время такое понимание термина ГЧП неприменимо к российской действительности, поскольку не налажен «бесперебойный» механизм такого взаимодействия. Однако в некоторых странах, в частности в Великобритании, ГЧП на самом деле воспринимается как средство эффективного предоставления публичных благ населению.
Ряд определений ГЧП можно найти в нормативной правовой базе субъектов Российской Федерации. Так, закон от 16.10.2006 № 244-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области» трактует ГЧП как «взаимоотношения между Томской областью либо Томской областью и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, складывающиеся по поводу развития инновационного потенциала региона, а также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в областной или муниципальной собственности либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального и местного значения» [5].
Еще одно определение представлено в законе г. Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»: «ГЧП - это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных» [6].
Приведенные определения демонстрируют специфику понимания ГЧП региональными органами государственной власти. Отметим, что определение, данное в законе г. Санкт-Петербурга, отражает форму реализации ГЧП, а именно соглашения, в частности концессионные. Однако форма ГЧП, предлагаемая законом г. Санкт-Петербурга, - частный случай. В действительности форм ГЧП множество, и каждая из них имеет свою правовую базу.
Приведем основные формы ГЧП:
— концессионные соглашения;
— государственные контракты;
— арендные отношения;
— финансовая аренда (лизинг);
— акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные государственно-частные предприятия);
— соглашения о разделе продукции (СРП);
— финансово-промышленные группы;
— сорегулирование бизнеса и власти (долгосрочные публичные договоры о сотрудничестве; участие в целевых комплексных программах; выполнение заказов для государственных и муниципальных нужд; совместные государственно-частные проекты; государственная поддержка малого и среднего бизнеса; дерегулирование, т. е. передача отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным негосударственным организациям) [7];
— аутсорсинг (передача субъектам предпринимательской деятельности прав на оказание различного рода публичных услуг: государственных, социальных, негосударственных социальных и др.) [8, с. 6];
— совместное правотворчество (активное участие представителей бизнеса в правотворчестве субъектов права законодательной инициативы: проведение экспертизы по заказу соответствующего государственного органа независимыми саморегулируемыми организациями, центрами, институтами и т. п. проектов федеральных законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных нормативных актов) [9];
— информационное взаимодействие власти и бизнеса (консультации, семинары, круглые столы и т. п.).
Анализ практики ГЧП в российских регионах показал, что в настоящее время сотрудничество власти бизнеса в субъектах Российской Федерации проявляется в различных формах:
— в форме заключения только концессионных соглашений (ст. 11 Закона Саратовской области от 28.06.2007 № 116-ЗСО);
— в форме заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных (п. 1 ст. 4 Закона г. Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100; п. 1 ст. 4 Закона Республики Алтай от 05.03.2008 № 15-РЗ; п. 1 ст. 4 Закона Республики Дагестан от 01.02.2008 № 5);
— в форме заключения не только договоров (контрактов) о сотрудничестве, управлении компанией, реализации, лизинговых договоров, договоров об уступке (концессии), но и создания смешанных компаний или присоединения государственных образований и частных партнеров к существующей компании (Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на 2006-2010 гг. и на период до 2015 г., одобренная Постановлением Правительства Республики Коми от 27.03.2006 № 45).
Следует отметить, что России ещё предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой адаптации многих форм ГЧП.
Особенности правового режима ГЧП регулируются гражданско-правовыми, публичноправовыми договорами, концессионными соглашениями, а также бюджетным законодательством, федеральными законами «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О защите конкуренции», «О концессионных соглашениях», постановлениями Правительства Российской Федерации, определяющими типовые концессионные соглашения, и другими нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Проанализировав существующие точки зрения относительно толкования понятия ГЧП и рассмотрев его формы, предложим собственное определение ГЧП.
Государственно-частное партнерство - это взаимовыгодное сотрудничество государства и частного сектора в общественно значимой области, основанное на специально разработанной институциональной и правовой базах и позволяющее реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы и сохранить контрольные функции государства. Данное определение, на наш взгляд, обобщает все возможные формы партнерства, подчеркивает необходимость специально проработанной правовой и институциональной основы, а также отражает основную цель ГЧП.
Оценка эффективности взаимодействия государства и частного сектора в управлении промышленным развитием
Проблема государственного вмешательства в экономику, так или иначе решаемая с помощью проектов ГЧП, особенно актуальна в промышленности, которая с 1990 г. в России подвергалась крайней либерализации, что привело к стихийной и массовой приватизации. В результате масштабной смены собственников произошло рассогласование государственных (общественных) целей и частных интересов, что отрицательно повлияло на промышленность в целом. Отсутствие внятной промышленной политики привело к переориентации экономики страны, разъединению добывающего сектора промышленности с обрабатывающим. Практику подобного «безучастного государства» активно критикует С. Губанов и призывает «опираться на практику интеграции государства и экономики». Интеграцию он видит в «переходе к господству вертикально интегрированных корпораций, в рамках которых добыча и переработка сырья объединены технологически и экономически, прежде всего - интегрирующей формой собственности: корпоративной, национализированной или синтезом той другой». При этом «государство выступает хозяином ресурсов, концентрируемых на приоритетных направлениях промышленного и технологического прогресса, а бизнес в виде крупных и вертикально интегрированных корпораций борется за эти ресурсы и заказы у государства» [10, с. 14].
Следует отметить, что предлагаемая С. Губановым модель реализации промышленной политики имеет много плюсов: решает проблему сырьевой зависимости России, способствует выпуску продукции с высокой долей добавленной стоимости, оставляет за государством право направлять ресурсы на развитие приоритетных сфер народного хозяйства. Однако данная политика должна обязательно сопровождаться эффективным антимонопольным регулированием.
Важную роль государства при реализации промышленной политики подчеркивает также председатель Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» Б. Титов: «В российской экономике уровень конкуренции сегодня явно недостаточен. В последние годы наблюдается тенденция к повышению степени монополизации и концентрации производства. Поэтому нельзя говорить об эффективной работе рыночных механизмов в нашей стране. В таких условиях государство должно реализовывать промышленную политику, направляя ресурсы, прежде всего, на развитие именно рыночных механизмов, конкурентного рынка» [11, с. 142].
Таким образом, многие современные исследователи и общественные деятели сходятся в том, что необходима хорошая конкурентная и промышленная политика с сильным государственным участием и конкурентным бизнесом. Следовательно, оптимальной схемой взаимодействия власти и бизнеса при реализации промышленной политики может стать ГЧП. Этот тезис подтверждают слова зампредседателя Комитета Торгово-промышленной палаты Российской Федерации по научно-техническим инновациям и высоким технологиям В. Рудашевского: «... надо поддерживать не отрасли, а проекты, но не отдельных компаний. Государство сегодня также разделяет этот подход, приступив к реализации национальных проектов. Лучше всего они реализуются там, где были созданы соответствующие условия для участия в них бизнеса».
Итак, ГЧП является эффективным инструментом управления промышленным развитием. Однако успех формирования ГЧП в промышленности во многом зависит от качества созданных институтов и инструментов ГЧП, политической и экономической обстановки в стране.
Механизм формирования ГЧП в промышленности
Проведенный нами анализ сущности ГЧП, его правовой и институциональной основы позволяет выделить несколько ключевых моментов, необходимых для успешного формирования ГЧП в промышленной сфере:
1. Нормативно-правовая база:
— правовая основа ГЧП на федеральном и региональном уровнях (законы и другие нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие порядок реализации ГЧП в целом, а также применительно к той или иной отрасли промышленности);
— правовая основа промышленной политики на федеральном и региональном уровнях (стратегия развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, стратегии развития отдельных отраслей промышленности, концепции и программы промышленной политики, пакет нормативно-правовых проектов по ее реализации);
— правовая основа формы ГЧП (концессионных соглашений, государственных контрактов, соглашений и т. п.).
Как мы отметили выше, одной из форм ГЧП является совместное правотворчество, поэтому имеет смысл формировать нормативно-правовую базу ГЧП в промышленности с учетом пожеланий всех субъектов рынка. Не только органы государственного управления, но и крупный бизнес, органы местного самоуправления, крупные промышленные ассоциации и союзы должны участвовать в законотворчестве. Этот тезис подтверждает международный опыт, свидетельствующий о том, что нормальная промышленная политика является реакцией на деятельность и активность бизнеса, т. е. не государство подталкивает бизнес работать в том или ином направлении, а, наоборот, он обращается за государственной поддержкой [11, с. 147].
Таким образом, формирование эффективной общенациональной промышленной политики с использованием ГЧП должно базироваться на грамотно разработанной нормативно-правовой базе, учитывающей Стратегию развития Российской Федерации и интересы всех субъектов промышленной политики. Такой подход позволит создать систему из целенаправленных законодательных, административных, финансово-экономических государственных решений и мер, позволяющих управлять развитием промышленности в стране и решать задачи долгосрочного социально-экономического развития страны в целом.
2. Институты и инструменты ГЧП.
Мы предлагаем классифицировать инструменты ГЧП следующим образом: инфраструктурные, правовые, общественные и инструменты государственной поддержки предпринимательства.
В настоящее время в России представлены следующие инфраструктурные инструменты ГЧП:
— Инвестиционный фонд;
— Банк развития;
— другие государственные корпорации;
— особые экономические зоны;
— технопарки;
— промышленные площадки;
— Российская венчурная компания.
К правовым инструментам относится нормативно-правовая база, рассмотренная выше.
Общественные инструменты ГЧП составляют:
— общественные организации, некоммерческие организации, ассоциации, бизнес-сообщества, отраслевые союзы и организации (Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства» и др.);
— саморегулируемые организации (Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России»);
— государственные научные центры;
— и др.
К инструментам государственной поддержки предпринимательства относятся все законодательно закрепленные виды государственной поддержки, в частности предоставление государственных гарантий под инвестиционные проекты, субсидий, услуг залоговых фондов и др.).
3. Общность интересов государства и бизнеса.
Третьим ключевым моментом в формировании механизма ГЧП в промышленности является достижение баланса интересов государства и бизнеса в рамках той или иной формы ГЧП. Идеальной юридической формой согласования интересов является правовой документ (концессионный, инвестиционный договор, соглашение и т. п.). Подписание подобного правового документа закрепляет права и обязанности сторон, схему распределения прибыли, права собственности и позволяет партнерам в случае возникновения споров решать их в судебном порядке.
Основываясь на вышеизложенном, можно предложить следующую схему формирования ГЧП в промышленности (рис.):
Схема ГЧП в промышленности
Таким образом, в ходе исследования нами были рассмотрены различные мнения относительно трактовки понятия «государственно-частное партнерство» и форм его реализации, что позволило сформулировать собственное определение: «Государственно-частное партнерство -это взаимовыгодное сотрудничество государства и частного сектора в общественно значимой области, основанное на специально разработанных институциональной и правовой базах и позволяющее реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы и сохранить контрольные функции государства».
Нами были проанализированы также современные научные взгляды на промышленную политику и сделаны выводы относительно эффективности взаимодействия государства и частного сектора в управлении промышленным развитием.
В ходе исследования выделены ключевые моменты успешного формирования ГЧП в промышленной сфере. К ним отнесены: создание нормативно-правовой базы в области ГЧП и промышленности, совершенствование институтов и инструментов ГЧП, а также достижение баланса интересов государства и бизнеса. Выдвинутые тезисы легли в основу схемы формирования ГЧП в промышленности.
Итак, системный подход к проблеме, разработка правовой базы с учетом интересов потенциальных партнеров, создание качественной институциональной среды позволят перейти к эффективной реализации потенциала ГЧП в России, в частности в промышленной сфере.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бруссер П., Рожкова С. Государственно-частное партнерство - новый механизм привлечения инвестиций // Рынок ценных бумаг. - 2007. - № 2. - С. 29-33.
2. Варнавский В. Приватизационные процессы в инфраструктуре: успехи и ошибки реформ // Мировая экономика и международные отношения - 2005. - № 8. - С. 109-113. - Рец. на кн.: Reforming Infrastracture: Privatization, Regulation, and Competition. - Washington D. C., 2004.
3. Варнавский В. Альянс на неопределенный срок // ФельдПочта. - 2004. - № 29. - С. 3-7.
4. Gerrard M. B. What are public-private partnerships, and how do they differ from privatizations? // Finance & Development. - 2001. - Vol. 38, N 3.
5. http://www.garant. rw/hotlaw/tomsk/146742/#review.
6. http://www.flexa. rw/law/spb/spb016.shtml.
7. Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. - 2005. - № 9. - С. 86-96.
8. Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. - 2006. -№ 8. - С. 3-8.
9. Ноздрачёв А. Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XI веке // Журнал российского права. -2005. - № 9. - C. 14-26.
10. Губанов С. Промышленная политика и государство // Экономист. - 2004. - № 7. - С. 3-15.
11. Промышленная политика: катализатор ускорения экономического роста России? («Круглый стол» Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» и Ассоциации независимых центров экономического анализа, Москва, 26 июня 2007 г.) // Вопросы экономики. - 2007. - № 11. - С. 142-154.
Статья поступила в редакцию 8.04.2011
MECHANISMS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP FORMATION
IN THE INDUSTRY
L. I. Krasovskaya
The institute of Public-Private Partnership (hereinafter - PPP) is considered as a management tool of industrial development. Modern scientific views on industrial policy have been analyzed and the conclusions about the efficiency of state and private sector interaction in this sphere were drawn. The interpretation of the PPP was clarified, the forms of its implementation were summarized, the conditions of successful business and government partnership integration in the industrial sector of Russian economy were established. The conclusions regarding the necessity of special institutional environment for PPP development in the industry: creation of regulatory and legal framework of PPP and industry, improvement of institutions and instruments of PPP, achievement of the balance of state and business interests. The proposed theses formed the basis of PPP formation scheme in the industry.
Key words: Public-Private Partnership (PPP), industrial policy, institutional environment, regulatory and legal framework, the form of Public-Private Partnership, Public-Private Partnership instrument, balance of interests.
