CC BY
196
II. АКТУАЛЬНО
Барциц Н. И., проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации,
д. юр. н., проф.
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Усиление внимания к проблемам развития государственной службы как системы, действенного института и механизма реализации функций государства обусловлено тем, что в ходе социальных преобразований российского общества, проведения административной реформы выявились существенные недостатки и трудности в работе государственного аппарата, в модернизации государственной службы.
В ходе первого этапа реформирования государственной службы (2003-2005 гг.) были законодательно определены основы ее организации и функционирования; сформирована гражданская служба как вид государственной службы; определена структура федеральной государственной службы; разработаны и внедрены новые подходы к формированию кадрового состава гражданской службы и содержанию их профессиональной деятельности.
Насущной потребностью стала проблема дальнейшего развития системы государственной службы, всех ее видов в комплексе. Необходимо создание системы управления государственной службой во главе с федеральным органом. В связи с этим предпосылкой разработки программы дальнейшего реформирования и развития государственной службы Российской Федерации является осознание с позиций современной науки ряда базовых теоретических позиций о сущности и назначении государственной службы, системе ее организации и функционирования, о формах и механизмах взаимодействия ее компонентов (видов): гражданской, военной и правоохранительной службы.
Следует акцентировать следующие концептуальные положения, которые должны найти отражение в Программе дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации, проект которой на период 2008-2013 гг. уже подготовлен.
1. В разработке Программы важен учет правильного толкования самого понятия «развитие системы государственной службы».
Системный подход к характеристике государственной службы позволяет утверждать, что это - определенное устойчивое социальное образование, призванное обеспечить реализацию функций государства, компетенций и полномочий государственных органов, содержащее в себе системы различных видов профессиональной служебной деятельности, совокупность многих связей, отношений. Теоретическое обоснование государственной службы как системы постоянно функционирующих компонентов позволяет раскрыть назначение каждого из них, содержание деятельности субъектов профессиональной деятельности, их взаимоотношения с органами власти, выявить единство и специфику действий каждого вида и условия государственной службы.
Государственную службу можно рассматривать как:
• определенный порядок, структуру организации государственной службы;
• систему функционирования службы, управленческий процесс, систему действий каждого субъекта как компонента государственной службы, привлечения граждан к государственному управлению;
• социальный институт (государственно-правовой, социальный, организационный), т.е. исторически сложившуюся форму организации совместной деятельности людей с регламентированным поведением их во имя достижения общей цели, что требует нормативно-правового закрепления регламентов, стандартов, статусов и др.
Система государственной службы выступает как социальное явление по своей природе (она направлена на привлечение граждан к участию в государственном управлении), по целям (она создается и функционирует во имя и на благо людей, улучшение качества их жизни), по роли в системе государственного управления (она реализует профессионально-личностные способности
людей на службе государству, регулирует процессы их взаимодействия).
Государственной службе как административно-управленческой части единого и полновластного государства должен быть присущ принцип системности, согласно которому все структуры службы, процесс ее прохождения, организации профессиональной деятельности рассматривается как подсистемы определенной целостности и сложности.
Однако пока у государственной службы Российской Федерации в полной мере этого качества нет, но базовые основы уже заложены. Хотя в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» используется понятие «система», но из чего (из каких компонентов, взаимозависимостей, отношений) она складывается, пока ясно только в организационно-структурном плане: эта система включает виды и уровни (гражданская - федеральная гражданская и гражданская служба субъектов РФ, военная, правоохранительная). Но они реально почти не связаны между собой; нет единого органа управления; весьма общи единые нормативно-правовые основания. Поэтому одна из важнейших текущих задач - разработка концептуальных оснований становления и развития системы государственной службы как единого и целостного государственно-правового и социального института.
В определении содержания государственной службы важен учет того, что во всех ее видах, во всех подвидах (с учетом специальных задач и особенностей организации службы в органах законодательной (представительной), исполнительной и судебной ветвях власти) государственная служба является структурой единого и целостного государства. Она должна подчинять свою деятельность, прежде всего, выражению и реализации общенационального интереса, защите конституционных прав и свобод граждан, находя рациональный баланс с региональными, корпоративными, ведомственными и индивидуальными интересами и потребностями.
Учет этого особенно важен в современных условиях, когда не до конца преодолены трудности укрепления единого и целостного государства, когда отдельные субъекты Российской Федерации и ведомства на первый план нередко выдвигают местные потребности, преследуют только ведомственные интересы. Этот
аспект особенно важен при современном развитии правовой основы государственной службы, который характеризуется разделением ее на виды и ветви власти по вертикали и горизонтали, а организация государственной службы является предметом ведения или совместного ведения многих государственных органов. Нередко только единое конституционно-правовое пространство выступает стабилизирующим фактором укрепления ее целостности и единства, стабильности и устойчивости функционирования.
2. Развитие системы государственной службы включает в себя изменение, обновление и обогащение всех ее компонентов, и прежде всего двух составляющих: правовой (т. е. системы правовых норм, предписаний, правовых отношений) и социальнокадровой (т.е. людей, граждан России, реализующих эти правовые нормы и установления, обеспечивающих на практике реализацию функций государства, компетенций и полномочий его органов). Ведь государственная служба в широком смысле - это исполнение гражданином государственной должности.
Государственная служба не может развиваться автоматически в силу лишь реализации законом установленных принципов, правил, технологий, на основе самоорганизации. Для успешного функционирования этой системы необходимо целеустремленное организационное управление, что придаст государственной службе единство действий, организованность, целостность. В этом плане важно заложить в Программу развития государственной службы на 2008-2013 гг. мероприятия, развивающие и обогащающие ее социальный, творческий потенциал.
Упорядочение организации государственной службы предусматривает работу по классификации должностей, званий и чинов, дальнейшему развитию нормативно-правовой базы современной государственной службы, установлению порядка продвижения по службе на принципах карьеры, нормализации процесса повышения профессионализма кадров и т. д. Базовые основы этой упорядоченности заложены в законодательных актах государства.
3. В разработке Программы развития государственной службы исключительно важно определение не только стратегии развития, но и конкретных задач и приоритетов, чтобы цель и задачи были определяющим содержательным фактором развития этой системы, мобилизирующим и организующим слу-
жащих на высокопрофессиональную эффективную служебную деятельность, целенаправленную систему действий.
Ныне существенно активизировалось развитие гражданской службы (в нормативно-правовом отношении, деятельностном плане, кадровом обеспечении и др.) и заметно отставание в развитии военной и правоохранительной службы. Неодинаков в последние годы темп становления гражданской службы в различных ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной), на федеральном и региональном уровнях.
Государственная служба в органах государственной власти (на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации), согласно законодательству, должна осуществляться в необходимой взаимосвязи и координации всех ее видов и уровней. Однако существующая нормативная правовая база государственной службы представляет собой комплекс актов различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространяются на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятые в конкретной отрасли, на конкретном уровне государственного управления. Создание единства системы государственной службы - одна из основных проблем, которая должна быть решена в ходе ее развития. Общие принципы построения и ключевые правовые институты государственной службы, связанные с ее прохождением и статусом государственных служащих, должны быть едиными для государственных федеральных служащих и гражданских служащих субъектов Федерации.
Государственная служба при демократии, когда различные уровни и территории управления обладают относительной самостоятельностью, а в принятии ряда решений даже автономны, служит важным организующим началом, связующим звеном для этих уровней и территорий. Государственная служба, вне зависимости от того, в каком именно государстве она действует - унитарном или федеративном, устанавливается законом как единая система, которая регулируется на основании общих законов, преследует цель обеспечить эффективность управления в стране во всех ее регионах и отраслях социальной жизни. Поэтому положения о том, как работает центральный аппарат управления, как устроена власть в административно-территориальных образованиях (штатах, землях, провинциях и т. д.) в разных странах, сопоставимы и даже аналогичны друг другу. Различия содержатся
прежде всего в том, какие именно категории служащих отнесены к государственным. Так, во Франции государственными служащими являются также и работники больниц, в Германии к этой категории отнесены университетская профессура, библиотекари, лесничие и др.
Несомненно, что в федеративном государстве государственная служба должна представлять собой единый социально-правовой институт, объединяющий как федеральную государственную службу, так и государственную службу субъектов Федерации.
4. Одним из важнейших вопросов развития государственной службы является разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования государственно-служебных отношений. Принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровне в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции должно обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также соответствующий им принцип единства системы государственной службы, закрепленный федеральным законом.
Исключительно значима в обеспечении единства системы государственной службы реализация утвержденных законом основных принципов ее организации и функционирования. Необходима последовательная реализация этих принципов на всех этапах организации системы государственной службы, в процессе целостного и видового функционирования ее звеньев, в служебной деятельности государственных служащих.
В ходе административной реформы в субъектах Федерации принимались меры по реализации Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации: проводились анализ и оценка реального состояния государственной службы в регионах, утверждались нормативные правовые акты, региональные программы, в которых раскрывались основные мероприятия по реформированию гражданской службы.
Почти в каждом субъекте Федерации ведется работа по формированию методики реформирования гражданской службы субъекта, осуществляется поиск рациональных методов и способов управления гражданской службой и внедрения их на практическом уровне. Однако в большинстве случаев наблюдается
практика копирования положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» без видимых попыток более детального раскрытия этих положений с учетом местных условий и потребностей.
При принятии в дальнейшем того или иного нормативного правового акта субъектом Федерации законодатель должен понимать, что унификация правового регулирования гражданской службы заключается не в прямом заимствовании федеральных правовых норм субъектом, а в отражении особенных норм субъекта и их соответствии общим нормам и принципам федерального законодательства, чтобы законы были более конкретными и практически значительными.
5. Становление и развитие единой системы государственной службы Российской Федерации зависит от реформирования военной и правоохранительной службы. Укрепление взаимосвязи гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов, а также государственной и муниципальной служб - одна из важнейших задач развития государственной службы.
За истекшие годы были предприняты шаги по укреплению законодательной и нормативно-правовой базы военной и правоохранительной службы в соответствии с требованиями федеральных законов о государственной службе, по вопросам обороны, военной и правоохранительной службы. Осуществляется ряд практических мероприятий. Однако одним из существенных недостатков организации этой работы является то, что она пока, в основном, проводится на ведомственном уровне, без законодательного закрепления новых стратегий и крупных организационных мероприятий. В большей степени совершенствование законодательной базы направлено лишь на приведение ее в соответствие с новым законодательством. Не приняты Федеральные законы «О военной службе Российской Федерации», «О правоохранительной службе Российской Федерации».
Необходим учет специфики военной и правоохранительной службы как особых видов государственной службы, что связано с их назначением в системе государственного управления, их правовым статусом. Это порождает существенные различия в организации и функционировании военной и правоохранительной службы, в требованиях к кадрам, в организации процесса прохождения службы и других моментах.
Становление военной и правоохранительной службы идет значительно медленнее, чем гражданской; недостаточно законодательных актов, регулирующих этот процесс. В связи с возникновением во многих правоохранительных органах различных видов государственной службы необходимо более четко определить принципы и механизмы их взаимодействия, правовую характеристику разных категорий работников (военнослужащих, сотрудников, гражданских служащих, гражданского персонала, обслуживающих работников и др.), специфику их правового и социального статуса.
Неотложным является принятие ряда федеральных законов по военной и правоохранительной службе.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы подлежит определению Указом Президента Российской Федерации. Установлен единый порядок присвоения государственным гражданским служащим классных чинов. Взаимосвязь видов государственной службы поддерживается правовыми положениями, касающимися основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, системой ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации, общих для всех видов государственной службы. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы иных видов устанавливается также и посредством учета стажа государственной службы Российской Федерации.
Важное значение для развития системы государственной службы имеет взаимосвязь муниципальной и государственной службы, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной службы; единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной службы; единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных и муниципальных служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной службы и стажа государственной службы при исчислении стажа муниципальной службы.
6. Формирование системы управления государственной службой. Важную роль в обогащении взаимоотношений и сотрудничества государственных и муниципальных органов, их служебной деятельности играет координация их практических действий (через определение единых целей, планирование совместной деятельности, финансовой помощи муниципалитетам в организации их практической работы). Свою роль в организации взаимодействия всех видов государственной службы Российской Федерации призвана сыграть ныне складывающаяся система управления государственной службы с федеральным органом во главе этой системы. Ведь речь идет о деятельности в рамках единой и неделимой системы государственной власти.
Заслуживает поддержки практика создания при аппарате Полномочных Представителей Президента РФ в федеральных округах, при главах субъектов РФ специальных Советов по государственному и муниципальному управлению, Советов/Комиссий по вопросам местного самоуправления при Правительстве РФ, при палатах Федерального Собрания РФ.
Очевидно, что показатели общественного престижа государственных служащих остаются низкими, люди не доверяют чиновникам. Да и сами государственные служащие, по их собственным оценкам, выявляемым в социологических опросах, не очень-то радеют о повышении престижа государственной службы. Лишь для половины государственных служащих большое значение имеет честность, для четверых из каждых десяти опрошенных - принципиальность, для четверти опрошенных - неподкупность, и только один из каждых семи опрошенных отметил необходимость уважения прав и свобод граждан в своей деятельности.
В чем же россияне видят выход из сложившейся ситуации? Тремя «основными факторами», которые, по оценкам опрошенных, должны стать залогом улучшения работы бюрократии, являются усиление общественного контроля за работой чиновников (60,5%), введение запрета на занятие государственных должностей тем, кто был уличен в коррупции (50,1%), более тщательный отбор чиновников с учетом образования и квалификации (44,8%).
Однако следует констатировать, что пока ни системности, ни управляемости этим важнейшим механизмом российской государственности нет. В федеральном законе даже не используется понятие «государственный служащий Российской Федера-
ции», а употребляются только понятия «федеральный государственный служащий» и «государственный служащий субъекта Российской Федерации». Закон тем самым не только не способствует единству, а, напротив, подчеркивает оторванность уровней государственной службы друг от друга. Это детерминирует состояние всей системы.
Итак, важнейшим условием эффективного функционирования государственной службы в федеративном государстве является создание внутренней структуры, обеспечивающей ее унификацию и управляемость. Государственная служба должна постоянно испытывать регулирующее и стимулирующее воздействие со стороны государства на основе продуманной стратегии управления. Современная постсоветская история России, вопреки распространенному мнению о необходимости максимального ограничения влияния государства, свидетельствует, что важным фактором устойчивого и динамичного развития российского общества остается государственное управление как организующее и регулирующее воздействие государства.
Безусловно, формирование эффективной системы управления государственной службой представляет собой ключевое и первоочередное звено в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию этого института в соответствии с современными требованиями государственного управления.
Как решить эту задачу? При помощи новейших теоретических разработок, экспертной оценки механизма воздействия на систему государственной службы, избирательного использования зарубежной управленческой практики и одновременно творческого учета отечественного исторического опыта.
Международный опыт проведения масштабных административных реформ, прежде всего в США, Японии, свидетельствует о том, что их проведение осуществляется на законодательной основе и под контролем законодательных органов и институтов гражданского общества. Это дает возможность формировать относительно независимые государственные структуры, которые действуют в ходе реформы не в интересах отдельных групп или кланов, а в общегосударственных интересах. Кроме того, они наделяются полномочиями, которые дают им необходимую само-
стоятельность, благодаря чему нет нужды «испрашивать разрешение» у того, кого будут реформировать.
В ходе административных трансформаций в России не создано таких правовых основ, нет и институциональных средств, которые бы образовывали единую систему управления реформами. Практика проведения административных реформ в странах с развитой демократией убедительно показывает, что успех преобразований приходит тогда, когда они находятся под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими четко очерченными полномочиями. Причем в российской системе власти этот орган не может быть встроенным в систему исполнительной власти, которую предстоит реформировать. Он должен носить межведомственный характер с учетом принципа разделения властей.
Реформирование управления государственной службы в России исходит из предпосылки, что существующая бюрократическая кадровая модель не в состоянии решать новые проблемы социально-экономической жизни общества, не отвечает требованиям демократии. Система управления государственной службой Российской Федерации предполагает создание федерального государственного органа управления государственной службой Российской Федерации. Пока для этого нет достаточных правовых основ, хотя идея создания подобного органа была законодательно закреплена еще в 1995 г. в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 26). Эта идея нашла свое подтверждение и в пришедшем на смену названному закону Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58 «О системе государственной службы Российской Федерации», который в ст. 16 утвердил целесообразность создания системы управления государственной службой Российской Федерации. Правда, закон представил только один принцип формирования этого органа - принцип равного представительства от органов государственной власти, которого явно недостаточно для формирования системы управления государственной службой. Необходимо выработать группу принципов, которые бы определяли:
• характер взаимодействия системы управления государственной службой с федеральными органами государственной вла-
сти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
• место федерального государственного органа управления государственной службой в системе государственного управления Российской Федерации;
• порядок его формирования и функционирования, обеспечения деятельности;
• модель взаимодействия с институтами гражданского общества.
Таким образом, необходимо законодательно определить характер взаимодействия системы управления государственной службой с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а главное, найти место федеральному государственному органу управления государственной службой в системе государственного управления Российской Федерации. Поэтому надлежит разработать и утвердить Концепцию управления государственной службой Российской Федерации, представить на обсуждение проект федерального закона «О системе управления государственной службой Российской Федерации». Определение места федерального государственного органа управления государственной службой в системе государственного управления Российской Федерации - также является актуальной проблемой. В силу особенностей его формирования на существующей правовой основе он не может быть в составе Администрации Президента Российской Федерации, но его деятельность обеспечивается ею. Прообразом подобного органа управления государственной службой можно считать агентство «Роскадры».
Предложение о создании федерального полномочного органа управления государственной службой Российской Федерации встречает поддержку и ученых, и практических работников, дискуссионными остаются проблемы содержания деятельности, подчинения. Какому должностному лицу должен подчиняться федеральный полномочный орган управления государственной службой Российской Федерации:
• непосредственно Президенту Российской Федерации,
• Председателю Правительства Российской Федерации и т. д.?
Вызывают вопросы функции подобного органа. В других
странах уже стало практикой, что орган по управлению государ-
ственной службой обычно создается при той власти, которая реально доминирует в обществе. Бесспорно, что в России такой властью располагает лишь Президент Российской Федерации. И именно при нем может и должна создаваться структура по управлению государственной службой.
Среди проектов управляющих органов: создание Государственной квалификационной комиссии и Государственной конкурсной комиссии, создание Комитета по государственной службе, формирование Федерального агентства государственной службы Российской Федерации1. Сегодня очевидно, что государственная служба не может быть закрытым государственным институтом, следовательно, и формирование этого органа не может проходить без участия представителей общественных организаций, в том числе научной общественности, предпринимателей, политических партий и др. Кроме того, не может формироваться этот орган и без участия представителей субъектов Российской Федерации.
7. Успех реформирования государственной службы в значительной степени зависит от кадрового обеспечения развития государственной гражданской службы. Государственные служащие реализуют или обеспечивают реализацию полномочий государственных органов. Кадры, особенно стоящие во главе государственных органов, являются реальными носителями власти, ее авторитета. В активизации реформирования государственной службы важно учитывать состояние ее кадрового состава, его количественные и качественные параметры, основные тенденции развития, использовать невостребованные способности государственных служащих.
Нельзя оценивать состояние кадров гражданской службы, их качеств на основе только формализованных показателей (возраст, образование, стаж работы, пол). Необходимо соотносить эти качества с назначением кадров в реализации компетенции и полномочий государственных органов, выявлять способность работников эффективно выполнять возложенные на них функции, права
1 См., напр.: Барабашев А.Г., Штатина М.А. Формирование системы управления государственной службой Российской Федерации // Содействие реформе государственного управления в России. М., 2005. С.70-88.
и обязанности. Следовательно, когда речь идет о формировании кадрового состава гражданской службы, имеется в виду прежде всего прием на службу, профессиональное развитие, карьерный рост, обновление работников аппарата, занимающих государственные должности гражданской службы.
К настоящему времени в России в основном сложился костяк, ядро нового кадрового состава гражданских служащих. Общие статистические пропорции по уровням и структурам управления органов государственной власти и субъектов Российской Федерации на 1 января 2007 г. выглядят следующим образом. Общая численность лиц, замещающих государственные должности и должности гражданской службы, составляла 791 820 чел., в том числе в федеральных органах государственной власти -586 885 чел., в органах государственной власти субъектов Российской Федерации - 204 935 чел.1 На 1 января 2007 г. среди государственных гражданских служащих было: руководителей -123 335, помощников (советников) - 24 052, специалистов -425 470, обеспечивающих специалистов - 161 4552. Среди лиц, занимающих государственные должности гражданской службы, 82,1 % имели высшее профессиональное образование, 14,9 % -среднее профессиональное образование. Число работников, не имеющих профессионального образования, крайне незначительно и составляет всего 3,0 %. При этом почти каждый десятый гражданских служащий (8,8 %) имеет два и более высших образования, 1,6 % работников имеют степень кандидата наук . Средний возраст этих работников - 39 лет, 78,9 % находятся в наиболее дееспособном возрасте (до 50 лет). Более 75% имели стаж работы в государственных органах до 15 лет. Весьма положительно, что к началу 2007 г. среди гражданских служащих существенно возросла доля молодежи в возрасте до 30 лет, составив 29,3% (в
1 См.: Состав работников, замещавших государственные должности и должности государственной гражданской службы по полу, возрасту, стажу работы, уровню образования и направлениям подготовки базового высшего профессионального образования на 1 января 2007 г. Т.1. М., 2007. С. 11.
2 Там же. С. 13.
3 Там же. С. 195.
2002 г. - 25,2%), удельный вес лиц пенсионного возраста (свыше 60 лет) составляет 1,5%1.
Эти данные свидетельствуют о том, что кадровый корпус гражданской службы в значительной степени сформировался в последние 10-15 лет, в условиях рыночно-демократических преобразований. Ныне он вступил в стадию позитивной стабилизации, более качественного, эффективного развития, особенно повышения профессиональной переподготовки и квалификации.
В современных условиях особенно важно повысить качество обучения кадров государственной службы, актуализировать содержание и активизировать учебный процесс. Если экономика бизнеса воспитывает футболиста, то экономика государственной службы воспитывает судью на поле, который должен обеспечить соблюдение правил игры и аргументированно использовать применение красной карточки при нарушении правил. Правила игры должны знать и игроки, и судьи, но использовать эти знания они должны по-разному. И этому надо учить. Сегодня, к сожалению, подобная специфика не учитывается.
В кадровом обеспечении реформирования государственной службы, повышении ее профессионализма все более возрастает роль дополнительного профессионального образования гражданских служащих. В Федеральном законе о гражданской службе в числе приоритетных направлений формирования ее кадрового состава наряду с профессиональной подготовкой гражданских служащих определена их переподготовка, повышение квалификации и стажировка. Закон определяет компоненты дополнительного профессионального образования, их назначение, цели и процедуры реализации. Однако, при имеющейся системе государственных образовательных учреждений, недостаточности государственного финансирования (в том числе и в реализации государственного заказа, особенно в субъектах Федерации и муниципальных органах), пока нет реальной возможности обеспечить повышение профессиональной квалификации гражданских служащих не реже одного раза в три года, что требуется по закону.
Необходим и более требовательный подход к определению содержания образовательных программ, к концентрации внимания на изучении действительно актуальных общетеоретических и
1 Там же. С. 35.
профессионально значимых тем, на еще большей служебнопрактической направленности обучения, ориентируя слушателей на необходимость изучения других тем самостоятельно (особенно законов и других нормативных актов).
Нельзя игнорировать и вопросы этического плана. Как-то постепенно прекратились дискуссии о целесообразности принятия Этического кодекса государственного служащего. Многие положения проектов Этического кодекса вошли в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и в несколько измененном виде в ст. 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего» Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Очевидно, что нормативным образом утвердить профессионализм и корректность поведения государственных служащих невозможно. Стиль изложения нормативного материала, примером которого в настоящей работе выступила французская Хартия Марианны, вряд ли приемлем для российского чиновника. В то же время нашедшие отражение в Указе Президента РФ и в федеральном законе № 79-ФЗ общие принципы поведения государственных служащих и требования к служебному поведению не получили существенной информационной поддержки даже среди самих государственных служащих, тем более в целом в российском обществе.
Указ призывает государственных служащих соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей; уважать гражданские права и права человека; воздерживаться от публичной оценки должностных лиц, если только такая оценка не является частью их служебных обязанностей; при угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирова-
ние данного конфликта интересов; уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации; проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию. В указе содержится лишь перечень правил поведения государственных служащих, при этом он не дает перечня мер ответственности государственных служащих за несоблюдение названных принципов служебного поведения. Это обстоятельство обусловливает потребность разработки проекта документа, регламентирующего ответственность государственных служащих за несоблюдение поименованных принципов, а также дающего модели разрешения конфликта интересов. Этот документ может быть подготовлен с учетом требований Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, принятого в декабре 1996 г. Генеральной ассамблеей ООН, и Типового кодекса поведения должностных лиц, который дан в качестве приложения к Рекомендации № R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г.
8. Информационная поддержка реформы государственной службы. Существует множество определений современного общества. Наибольшее распространение получила его трактовка как общества информационного. В этом контексте особое внимание экспертного сообщества должно быть уделено вопросам поддержки государственной службы и государственных служащих в средствах массовой информации. Общеизвестно, что сами государственные служащие в силу своего должностного положения ограничены в использовании этого ресурса. Поэтому если им и удается стать предметом обсуждения на телеэкранах и страницах газет, то, как правило, это связано с производством тех или иных следственных действий. Мы понимаем интерес журналистов: по меткому выражению классика «желтой» прессы У. Херста, «Если собака укусила человека - это никому не интересно. А вот если человек укусил собаку - это сенсация». Но есть и интерес общества, государства. Воспроизводство негатива о деятельности государственной службы средствами массовой информации стано-
вится все более и более опасным для стабильности государственного управления. Полагаем, что в программе развития государственной службы должно быть найдено место и пропаганде ценностей административной реформы.
Понимая значимость этого аспекта, в марте 2001 г. в Казахстане было создано Республиканское общественное объединение - Ассоциация содействия государственной службе Казахстана. Подобные общественные объединения функционируют во многих странах. Так, среди целей казахстанской ассоциации заявлены: содействие справедливому карьерному росту чиновников, установление конструктивного диалога между населением и государственными органами, осуществление общественного мониторинга и оценки выполнения законодательства о государственной службе, содействие совершенствованию работы государственного аппарата и предупреждение коррупции.
Небезынтересен опыт Канады, парламент которой в 1992 г. объявил третью неделю июня Национальной неделей государственной службы. В течение этой недели проводится целый ряд мероприятий, призванных подчеркнуть профессионализм государственных служб, их инициативность и положительную роль, которую они играют в жизни своих сограждан. Среди мероприятий национальной недели государственной службы - 2003 можно отметить конкурс поэзии «Любовь к государственной службе» на английском и французском языках (кроме всеобщего признания и подарков, лучший поэт из числа государственных служащих получает денежный приз 1000 канадских долларов), конкурс лучшего интернет-сайта государственного учреждения (в различных номинациях в зависимости от численности организации). Обязательными критериями для участия является содержание на двух языках и соответствие выработанным правительством нормам; присуждение наград и отличий государственным служащим, признанных лучшими по итогам года или проявившие особые заслуги (например, в 2000 г. специальными наградами были награждены государственные служащие, участвовавшие в ликвидации последствий катастрофы самолета Swissair).
Вряд ли одними одами государственных служащих России о своем служении Отечеству можно будет изменить негативное восприятие гражданами российской бюрократии. Но граждане должны знать о проводимых реформах и о тех задачах, которые
стоят перед государственной службой. Меры по пропаганде ценностей административной реформы, не отрицая поэтических потуг чиновников, должны включать программы, подобные: а) рекламной кампании «Правительство Канады предоставляет Вам ус-луги...(2001)» (кампания проходила в ноябре 2001 г., целью акции, как и в первом случае, стало информирование граждан о приоритетах государственной политики и реализовывающихся социальных программах. В рамках данной кампании был выпущен десятистраничный рекламный проспект в 11 версиях (каждая версия для конкретного региона), в котором рассказывалось как о специфических государственных программах, реализуемых на территории региона, так и об общенациональных программах) или б) рекламной кампании телефонной линии «1 800 O-Canada» (проводится регулярно с мая 2003 г.). Целью рекламной акции стало информирование граждан Канады о том, что по специальному телефонному номеру находится центр информации, где можно получить любую информацию о деятельности государственных служащих и конкретных программах, реализуемых правительством.
Таким образом, развитие единой и целостной, гибкой и эффективной системы государственной службы с ее ориентацией на приоритеты развития Российской Федерации с учетом интересов гражданского общества, повышение эффективности государственной службы и профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих является насущной общественной потребностью.
Дальнейшее совершенствование системы государственной службы Российской Федерации зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на развитие государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Эти мероприятия должны быть объединены единой целью, реализовываться в соответствии с концептуальными направлениями развития государственной службы и быть подчиненными основным стратегическим приоритетам в сфере развития государственного управления.
