CC BY
353
м
бы
первые итоги
Вагина Л. В.
Людмила Владимировна Вагина — кандидат экономических наук, доцент кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Реформа государственной службы Российской Федерации имеет богатую историю, а точнее предысторию. На протяжении 1990-х гг. предпринималось несколько попыток реформирования государственной службы, но ни одна из них до практического выполнения доведена не была. Шло противоречивое становление российской государственности в новых условиях отказа от административно-командной системы, активного внедрения рыночных отношений и ухудшения социально-экономических условий большей части российских граждан. Да и сами органы государственной власти претерпевали перманентные изменения. Только в 1990-е гг. реорганизация Правительства РФ проводилась десять раз. И каждый раз значительную часть государственных служащих выводили за штат, они находились в полном неведении о возможности продолжения прохождения государственной службы. Вусло-виях организационной и кадровой нестабильности пассивность стала главной стратегией выживаемости государственного аппарата.
Официально реформирование государственной службы началось летом 2001 г, когда Президент РФ утвердил «Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации» и федеральную целевую программу
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
15
2/2006
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
16
2/2006
«Реформирование государственной службы Российской Федерации»1.
Целью реформирования государственной службы провозглашалось кардинальное повышение эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства; создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.
Основными задачами реформирования государственной службы были определены следующие: приведение системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями.
Координатором программных мероприятий выступила Администрация Президента РФ, которая обеспечивает комплексную реализацию государственной политики в области реформирования государственной службы через действующие федеральные и региональные программы, взаимодействие федеральных государственных органов, администраций субъектов РФ, органов местного самоуправления. Администрация Президента РФ ежегодно утверждает развернутый перечень предстоящих мероприятий, уточняет реализуемые проекты и рассматривает материалы о ходе осуществления программы.
Государственные заказчики — министерства труда и социального развития, экономического развития и торговли, внутренних дел, обороны —
готовят предложения и обоснования по первоочередным проектам (мероприятиям), осуществляют разработку технических заданий на проведение конкурсов и тендеров на реализацию этих мероприятий, осуществляют контроль за реализацией программы в пределах своей компетенции.
Специфика реформы государственной службы Российской Федерации состоит в том, что она не может быть проведена иначе как самими государственными служащими и лицами, замещающими государственные должности. Реформа государственной службы не является бесплатным мероприятием ни в финансовом, ни в социальном планах. Если финансовое обеспечение в первом приближении можно приравнять к стоимости федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 гг.)» и далее на период до 2007 г., то в социальном плане оценки пока не проведены.
Реформа государственной службы обеспечена политической волей Президента РФ, проводится с использованием отечественного и зарубежного опыта, во многом держится на дисциплине и ответственности, присущих государственным служащим.
Государственная служба Российской Федерации являет собой комплексный социально-правовой институт, представленный на двух уровнях государственной власти — федеральном и уровне субъектов федерации, и в трех видах — гражданская, военная, правоохранительная. При этом гражданская служба осуществляется на
См.: СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664; СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5514.
двух уровнях государственной власти — федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации. А военная и правоохранительная службы являются видами федеральной государственной службы.
В государственном органе могут одновременно учреждаться должности государственной службы нескольких видов.
В настоящее время указами Президента РФ приняты:
- табель соответствия воинских званий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, классным чинам государственных гражданских служащих2;
- табель соответствия основных типовых воинских должностей военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, должностям государственной гражданской службы;
- табель соотношения окладов по некоторым типовым воинским должностям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту3.
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством:
■ единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
■ единства ограничений и обязательств при прохождении
гражданской и муниципальной службы;
■ единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;
■ учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
■ соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;
■ соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу и граждан, проходивших муниципальную службу.
Пункт «т» ст. 71 Конституции РФ относит федеральную государственную службу к предмету исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно, и правовое регулирование, и организация федеральной государственной службы всех видов — это предмет ведения Российской Федерации.
Достаточно долго дискуссионным оставался вопрос: в чьем ведении находится государственная служба субъектов Российской Федерации?
ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»4 за-
СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2132. СЗ РФ. 2004. № 41. Ст. 4017. СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
17
2/2006
2
3
4
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
18
2/2006
крепил следующее распределение полномочий в вопросах государственной службы субъектов Федерации: правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, а ее организация — в ведении субъекта Российской Федерации. Поэтому чрезвычайно важным становится вопрос о смысле термина «организация государственной службы».
В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ, перечислены все составляющие понятия «организация государственной службы». Организация государственной службы включает в себя:
■ систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам;
■ квалификационные требования к государственным служащим;
■ реестры должностей государственной службы;
■ должностные (служебные) регламенты.
На пути реформирования государственной службы РФ существенную трудность представляет реализация принципа ранжирования должностей и званий в аппарате государственного управления. А этот принцип способствует превращению аморфной массы государственных служащих в четко организованные и иерархически прилаженные друг к другу подразделения,
качественно и высокопрофессионально выполняющие свою работу.
Осуществление принципа ранжирования требует проведения двух классификаций по иерархической вертикали: перечисления должностей и разбивки их на основные группы; подразделение классных чинов на группы, которые соответствовали бы группам первой вертикали. Установлено четыре категории — руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты; и пять групп должностей государственной службы — высшие, главные, ведущие, старшие, младшие. Классификация должностей (первая вертикаль) основное внимание уделяет не исполнителю, не лицу, а самой организационной структуре с ее ячейками — должностями.
Классные чины присваиваются служащим, замещающим определенные должности. Классификация чинов главный акцент обращает к исполнителю и таким его данным как образование, стаж работы, уровень профессионализма и квалификации, личные заслуги. Каждой категории и группе должностей поставлены в соответствие классные чины и квалификационные требования.
В число квалификационных требований входят требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям, навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Требования к уровню профессионального образования перечислены в федеральном законе «О государственной гражданской служ-
бе РФ»5. Требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности определены соответствующим Указом Президента РФ6. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются локальными нормативными актами и включаются в должностной регламент.
В должностной регламент включаются:
1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемых к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами, функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно
СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. СЗ РФ. 2005. № 40. Ст. 4017.
принимать управленческие и иные решения;
4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5) сроки, процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также организациями;
7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Поскольку правовое регулирование государственной службы является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, нормы права федерального и регионального уровней в вопросах государственной службы оказывают взаимовлияние. Ряд норм ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
19
2/2006
5
6
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
20
2/2006
Федерации» носит рамочный характер, иначе говоря, предполагает развитие в нормативных правовых актах, принятых на уровне субъектов Федерации. При этом локальные нормативные акты государственного органа действуют только в пределах конкретного государственного органа.
Локальными нормативными актами регулируются финансовые выплаты на государственной гражданской службе: закрепляется порядок выплаты премий за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты ежемесячной надбавки за особые условия гражданской службы, порядок выплаты материальной помощи и единовременного поощрения за счет средств фонда оплаты труда.
Правовыми актами государственного органа образуются Комиссия по урегулированию конфликта интересов, Конкурсная комиссия для проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, Аттестационная комиссия.
Правовым актом государственного органа утверждаются специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственного органа, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений в соответствии с особенностями его задач и функций.
Государственными органами устанавливается служебный распорядок, регламентирующий режим службы (работы) и отдыха, а также структура и штатное расписание в пределах фонда оплаты труда с учетом реестра долж-
ностей гражданской службы и актов, регламентирующих нормативную численность соответствующих структурных подразделений. Сферы деятельности и компетенция структурных подразделений определяются в положениях о структурных подразделениях.
Обращает на себя внимание некоторое «ужесточение» федеральных норм, регулирующих государственную службу. В частности, ранее указы Президента РФ, регламентирующие важнейшие кадровые технологии в системе государственной службы, имели предписывающий характер только для федеральных государственных служащих, а для региональной государственной службы носили рекомендательный характер. Вновь принятые Указы по аттестации, квалификационному экзамену, конкурсу на замещение вакантных должностей, о примерной форме служебного контракта о прохождении государственной службы и замещении должности государственной гражданской службы, об утверждении Положения о персональных данных государственного служащего и ведении его личного дела распространяются как на федеральный, так и региональный уровень государственной службы.
В то же время в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» впервые появились нормы, которые давно введены и действуют для государственных служащих ряда субъектов Российской Федерации. Это касается, прежде всего, некоторых государственных социальных гарантий.
На федеральном уровне только сейчас появилась правовая норма, дающая право государственным гражданским служащим при определенных усло-
виях на единовременную субсидию для приобретения жилой площади. Приобретение жилья, либо беспроцентной ссуды на индивидуальное или кооперативное строительство или на его покупку, а также льготы по оплате коммунальных услуг за счет бюджетов субъектов Федерации, начиная с середины 1990-х гг., содержали региональные законы республики Башкортостан, Алтайского, Красноярского, Приморского края, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Костромской, Ленинградской, Омской, Псковской, Свердловской, Тульской, Тюменской, Челябинской областей.
Важнейшей частью регионального законодательства являются нормативно-правовые акты, регламентирующие материально-финансовые стимулы труда госслужащих. Однако опережающее развитие регионального законодательства помимо положительных моментов имеет и отрицательные последствия. В частности, создается дисбаланс в социальном и правовом статусе федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов Федерации.
Мотивацию сотрудников органов государственного управления, безусловно, повышают материальные стимулы и, прежде всего, система денежного содержания.
Несмотря на то что природа денежных выплат в системе государственной службы одна — это плата за труд, денежные выплаты в различных органах государственной власти называются по-разному:
■ денежное содержание (заработная плата государственных гражданских служащих),
■ денежное вознаграждение (заработная плата лиц, замещающих государственные должности),
■ денежное довольствие (заработная плата в некоторых видах федеральной государственной службы).
В силу ограничений, накладываемых законодательством на возможность получения государственным служащим иных доходов помимо основного места работы, денежное содержание рассматривается как основное средство его материального обеспечения, стимулирования профессиональной служебной деятельности и является мощным стимулом повышения результатов труда.
Денежное содержание состоит из месячного оклада в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы, месячного оклада в соответствии с присвоенным классным чином, ежемесячной надбавки за выслугу лет, надбавки за особые условия государственной службы, премий за выполнение особо важных и сложных заданий и ежемесячного поощрения. По ряду должностей устанавливается ежемесячная процентная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну. В случаях, установленных законодательством, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент. Размеры окладов денежного содержания (сумма должностного оклада и оклада за классный чин) ежегодно индексируются с учетом уровня инфляции.
В системе государственной гражданской службы оплата труда может осуществляться в следующих формах:
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
21
2/2006
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
22
2/2006
■ денежное содержание — должностной оклад + оклад за классный чин + дополнительные выплаты (надбавки за особые условия государственной службы, за стаж, премия, денежное поощрение);
■ денежное вознаграждение — единая выплата, в которой учитываются должностной оклад, оклад за классный чин и ежемесячные надбавки к должностному окладу за выслугу лет, за особые условия государственной службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, но не учтены премия и ежемесячное денежное поощрение;
■ особый порядок оплаты труда, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
За безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения:
■ объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
■ награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
■ выплата единовременного поощрения в связи с выходом на
государственную пенсию за выслугу лет;
■ поощрение Правительства Российской Федерации;
■ поощрение Президента Российской Федерации;
■ присвоение почетных званий Российской Федерации;
■ награждение знаками отличия Российской Федерации;
■ награждение орденами и медалями Российской Федерации.
Таким образом, предусмотрены и регламентированы как материально-финансовые, так и моральные формы симулирования труда государственных служащих.
Реформа государственной службы стартовала несколько раньше административной и бюджетной реформы. К настоящему моменту удалось привести в соответствие задачи и сроки основных этапов реализации программных мероприятий реформы государственной службы мероприятиям по установлению системы органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности. Разрабатываемые должностные регламенты государственных гражданских служащих не противоречат административным регламентам государственных органов7.
Качественная разработка и внедрение должностных регламентов — это только малая часть планируемых действий по унификации и совершенствованию служебной деятельности государственных гражданских служащих.
Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
На сегодняшний день принят целый пакет нормативных документов, на основании которого выстраивается модель исполнения государственных функций и оказания государственных услуг. Шаги по принятию административных регламентов органов власти, а на их основе административных процедур, которым обязаны следовать государственные гражданские служащие, являются интересной инициативой Правительства РФ по повышению прозрачности процессов, происходящих во властных структурах.
Подходы к повышению качества исполнения государственных функций строятся на обеспечении «прозрачности», информационной открытости в деятельности государственных органов, отработке методической базы для разработки и внедрения административных регламентов, работающих инструментов подотчетности органов государственной власти гражданскому обществу.
В центре реформирования общественного сектора находится система управления государственными и муниципальными финансами. В ней происходит процесс перехода от парадигмы «управление затратами» к парадигме «управление результатами». На этом принципе строятся
■ реформа межбюджетных отношений: разграничение бюджетных полномочий между федеральными, региональными и местными органами публичной власти;
■ реформа бюджетного процесса: разграничение бюджетных пол-
номочий между высшими органами исполнительной власти — правительство, администрации в российских регионах и «линейными» органами исполнительной власти — федеральные министерства, ведомства на уровне субъектов Федерации; ■ реформа бюджетной сети: разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти — между министерствами и подведомственными ему федеральными агентствами и службами, а также другими организациями, предоставляющими бюджетные услуги. Как на уровне государственного органа финансирование ведется на достижение поставленных результатов (а не по сметам расходов), так и в системе государственной службы идут пилотные проекты по установлению особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.
Мы обозначили лишь несколько тезисов о положительных итогах реформы государственной службы. Успехов на пути реформирования больше, чем обозначено. Досадно, что есть и упущения, и ошибки, и просто просчеты. Но процесс реформирования государственной службы Российской Федерации продолжается, оставаясь приоритетным направлением государственного строительства.
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
23
2/2006
