CC BY
98
Совершенствование правового регулирования
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ САНКТ-
Петербурга
БРОДСКИЙ М. Н., МУЗЫЧЕНКО А. С.
Бродский Михаил Наумович-член правительства Санкт-Петербурга, представитель губернатора Санкт-Петербурга в Законодательном собрании Санкт-Петербурга, доктор экономических наук, доктор юридических наук, действительный государственный советник Санкт-Петербурга I класса.
Музыченко Аркадий Семенович- помощник депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга, советник государственной гражданской службы Российской Федерации I класса
Ссовременное российское законодательство о государственной гражданской службе начало формироваться четырнадцать лет назад. В истории его развития выделяется два этапа: первый - период становления (1993-2002 гг.), второй - период реформирования (с 2002 г. и по настоящее время).
Первым комплексным нормативным правовым актом о государственной гражданской службе явилось Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 января 1993 г. Оно распространялось на достаточно узкий круг служащих аппаратов
федеральных органов государственной власти. Принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ имел более широкую сферу действия, распространялся на государственную службу федерального и регионального уровня. В нем впервые на законодательном уровне государственная служба была выделена в особую область профессиональной деятельности, нуждающуюся в регулировании отдельным законодательством.
Вместе с тем данный закон рассматривал только общегражданскую службу, а военная и правоохранительная службы продолжали регулироваться специальным законодательством, сформировавшимся значительно ранее.
Второй этап развития законодательства о государственной службе связан с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 Федеральной программы Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
Основными задачами реформы Федеральная программа признала создание единой стабильной и унифицированной законодательной базы государственной службы, обеспечение взаимосвязи с различными видами государственной службы, четкое определение законодательной компетенции Федерации и ее субъектов.
Центральное место и консолидирующая роль в системе источников правового регулирования государственной гражданской службы принадлежит Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Первый из них закрепил принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий, в том числе, и единый подход к организации государственной службы. Г осударственная гражданская служба Российской Федерации может быть подразделена на два уровня: федеральный и региональный.
Ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено, что правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации
находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Во исполнение требований ст. 76 Конституции Российской Федерации ч. 2 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместноговедения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вступил в силу
2 февраля 2005 г. Согласно ст. 72 указанного Федерального закона со дня вступления его в силу Федеральный закон 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» признается утратившим силу, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной службе применяются постольку, поскольку они не противоречат Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон как законодательный акт универсального характера установил общие основы правового регулирования организации государственной гражданской службы, единые основы правового статуса государственных гражданских служащих, условия труда (службы) и порядок прохождения службы в государственных органах как федерального, так и регионального уровней.
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определено, какие отношения, связанные с государственной гражданской службой, должны регламентироваться
указами Президента Российской Федерации (27 норм), какие - постановлениями Правительства Российской Федерации (15 норм), какие - законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (24 нормы).
В 2005 г. издан ряд указов Президента Российской Федерации, регламентирующих порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, проведение
аттестации государственных гражданских служащих, порядок сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального
уровня), порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы федеральным государственным гражданским служащим, порядок и условия командирования федеральных
государственных гражданских служащих, а также утверждена примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы.
К моменту принятия и опубликования Федерального закона «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» законодательная база государственной службы Санкт-Петербурга была
представлена ст. 18 Устава Санкт-Петербурга и двумя законами: Законом Санкт-Петербурга «Об утверждении Реестра государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 28 июня 1995 г. № 91-9 и Законом Санкт-Петербурга «О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих Санкт-Петербурга» от 29 июня 2000 г. № 334-33.
В развитие и во исполнение указанных законов в 2000-2004 гг. по вопросам государственной службы
Санкт-Петербурга был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные
вопросы государственной службы в исполнительных органах государственной власти Санкт-Петербурга, в частности, правовые акты губернатора Санкт-Петербурга и администрации Санкт-Петербурга, регламентирующие вопросы проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной службы, квалификационных требований к должностям государственной службы, порядка проведения испытания при назначении на должность государственной службы, порядка проведения аттестации государственных служащих, денежного содержания, порядка предоставления отпусков, порядка применения поощрений государственных служащих, ведения Реестра государственных служащих Санкт-Петербурга.
Несмотря на определенную сложившуюся систему правового обеспечения государственной службы, законодатели Санкт-Петербурга понимали, что после принятия в 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» действующие в Санкт-Петербурге нормативные правовые акты, регулирующие государственно-служебные отношения, вступили в противоречие с законодательством Российской Федерации.
В сфере правового регулирования и организации региональной государственной гражданской службы произошло перераспределение компетенции в пользу федерального центра. Так, с февраля 2005 г.
исключительно на федеральном уровне устанавливаются: общая классификация должностей и классных чинов гражданской службы, которым должны соответствовать должности и классные чины гражданской службы регионов; правовое положение (статус) государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в т. ч. ограничения, запреты, обязательства, требования к служебному
поведению; порядок поступления на гражданскую службу и проведения конкурса; условия служебных контрактов; порядок проведения аттестации, сдачи квалификационного экзамена, присвоения и сохранения классных чинов; структура и виды денежного содержания, общие правила формирования фонда оплаты труда гражданских служащих; правила исчисления стажа гражданской службы; виды поощрений и дисциплинарных взысканий, порядок их наложения; порядок разрешенияконфликтов интересов и рассмотрения индивидуальных служебных споров и ряд других норм.
Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования и организации
региональной государственной гражданской службы можно подразделить на три группы: 1. Регламентация отдельных вопросов организации и прохождения государственной
гражданской службы в субъекте Российской Федерации. Региональный законодатель утверждает реестр должностей государственной
гражданской службы субъекта, устанавливает квалификационные требования к стажу или опыту работы по специальности, определяет порядок присвоения классных чинов государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
2. Регулирование социально-экономических условий труда (службы). Региональный законодатель
устанавливает размеры должностных окладов и окладов за классный чин гражданских служащих, определяет порядок их индексации, порядок формирования фонда оплаты труда, устанавливает порядок и условия предоставления гражданским служащим дополнительного отпуска за ненормированный рабочий день, размеры единовременных выплат и поощрений, определяет порядок и условия командирования гражданских служащих, случаи, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию, условия транспортного обслуживания, выдачи единовременных субсидий на приобретение жилой площади.
3. Регламентация полномочий организационно-распорядительного и финансовохозяйственного характера. Субъект Российской Федерации определяет общий контингент гражданских служащих, учреждает должности гражданской службы, распределяет их по группам и категориям, создает кадровый
резерв и обеспечивает его эффективное использование, организует подбор, расстановку, ротацию, учет кадров гражданских служащих, их профессиональное обучение, учреждает государственный орган по управлению гражданской службой субъекта, координирует кадровую политику государственных органов, определяет структуру государственных органов, где предусматривается гражданская служба, решает вопросы финансирования и материально-технического обеспечения.
В связи с вышеизложенным летом 2004 г. депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга И. П. Михайловым и Г. Д. Озеровым было инициировано проведение экспертных работ, выводом
которых стал кардинальный пересмотр структуры и содержания регионального законодательства о государственной гражданской службе Санкт-Петербурга.
По результатам экспертной работы и в ходе совместной деятельности юристы Законодательного собрания Санкт-Петербурга и администрации губернатора Санкт-Петербурга пришли к выводу о том, что целесообразно разработать и принять три базовых законодательных документа Санкт-Петербурга в сфере
государственного управления и государственной гражданской службы: 1) комплексный законодательный
акт, регулирующий организацию и условия прохождения государственной гражданской службы
Санкт-Петербурга; 2) закон, утверждающий реестры государственных должностей Санкт-Петербурга и должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга; 3) законодательный акт, предусматривающий гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, ввиду того, что федеральным законодательством не регулируются вопросы гарантии деятельности лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
В развитие указанных законодательных актов должен быть разработан и принят еще ряд законов
Санкт-Петербурга, предусматривающих правовое регулирование отдельных аспектов государственной
гражданской службы, таких как: - порядок формирования и организация работы с кадровым резервом государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга; - порядок ведения
реестра государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга; - порядок и условия служебных командировок; - особенности оплаты труда и исчисления должностных окладов (о расчетной единице); - предоставление сведений о полученных доходах и принадлежащем на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; - обязательное государственное страхование; - получение единовременной субсидии на приобретение жилой площади; -транспортное обслуживание; - соотнесение должностей в органах государственной власти и управления Ленинграда (государственных органах Санкт-Петербурга) государственным должностям Санкт-Петербурга и должностям государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, исходя из должностных окладов, по которым устанавливается доплата за стаж к федеральным пенсиям.
В течение 2004-2005 парламентского года шла кропотливая работа над базовыми законопроектами. Достаточно сказать, что в ходе второго и третьего чтения к законопроекту о государственной гражданской службе Санкт-Петербурга было подано 78 поправок, к законопроекту о реестрах государственных должностей Санкт-Петербурга и должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга - 45 поправок, к законопроекту о гарантиях деятельности лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, -42 поправки. Всего к трем законопроектам было подготовлено165 поправок.
В результате этой деятельности были приняты: - 11 мая 2005 г. Закон Санкт-Петербурга «О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга» № 224-28, вступивший в силу 14 июня 2005 г.
- 8 июня 2005 г. Закон Санкт-Петербурга «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга» № 302-34, вступивший в силу 28 июня 2005 г.
- 30 июня 2005 г. Закон Санкт-Петербурга «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга»
№399-99, который вступил в силу 16 июля 2005 г.
- 23 июня 2005 г. Закон Санкт-Петербурга «О расчетной единице» № 347-40, вступивший в силу
18 июля 2005 г.
Вследствие этого действовавшие ранее Закон Санкт-Петербурга «Об утверждении Реестра государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 28 июня 1995 № 91-9 и Закон Санкт-Петербурга от «О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих Санкт-Петербурга» 29 июня 2000 г.
№ 334-33 (за исключением ст. 6 и ст. 32) признаны утратившими силу.
Кроме того, 14 декабря 2005 г.был принят Закон Санкт-Петербурга №697-3 «О соотнесении должностей
в органах государственной власти и управления Ленинграда (государственных органах Санкт-Петербурга) государственным должностям Санкт-Петербурга и должностям государственной гражданской службы
Санкт-Петербурга, исходя из должностных окладов, по которым устанавливается доплата за стаж к трудовой пенсии по старости (пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности)».
В 2006 г. продолжилась законотворческая работа над законопроектами, касающимися отдельных
вопросов государственной гражданской службы. С учетом уже сложившейся правоприменительной
практики были внесены изменения и дополнения в законы Санкт-Петербурга: «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга», «О гарантиях деятельности лиц, замещающих (замещавших) государственные должности Санкт-Петербурга», «О Реестре государственных должностей Санкт-Петербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга», «О расчетной единице».
5 июля 2006 г. был принят Закон Санкт-Петербурга «О ежемесячной доплате к трудовой пенсии по старости, пенсии за выслугу лет, трудовой пенсии по инвалидности лицам, замещавшим должности в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга) № 372-49», установивший
дополнительные гарантии по пенсионному обеспечению лицам, уволенным с должностей в органах государственной власти и управления Ленинграда (Санкт-Петербурга) до 1 июля 1995 г., и не подпадающим под действие законодательства о государственной службе, так как само понятие «государственная служба» было законодательно закреплено лишь в 1995 г. Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» № 119-ФЗ.
21 февраля 2007 г. принят Закон Санкт-Петербурга «О служебных командировках лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и должности государственной гражданской службы Санкт-Петербурга» № 83-21.
В целях реализации требований Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Закона Санкт-Петербурга «О государственной гражданской службе Санкт-Петербурга» совместным планом законопроектной работы Законодательного собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга на 2006-2007 гг. предусмотрена разработка нескольких законопроектов по вопросам государственной гражданской службы.
Так, в настоящее время на рассмотрении Законодательного собрания Санкт-Петербурга находится проект закона Санкт-Петербурга «О представлении лицами, замещающими государственные должности Санкт-Петербурга, и государственными гражданскими служащими Санкт-Петербурга сведений о полученных доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера».
Кроме того, сегодня готовятся к внесению в региональный парламент законопроекты: «О кадровом
резерве государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга», «О реестрах государственных
гражданских служащих Санкт-Петербурга».
Приведенные выше законы Санкт-Петербурга и принятые в их развитие нормативные правовые
акты государственных органов Санкт-Петербурга должны обеспечить единый подход к правовому
регулированию и организации государственной гражданской службы, открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных
методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материальнотехнического обеспечения и укрепления государственной гражданской службы.
Законодатели Санкт-Петербурга прекрасно понимают, что реформирование государственной службы в соответствии с Федеральной программой, утвержденной Указом Президента Российской Федерации
от 19 ноября 2002 г. № 1336, не может ограничиваться только совершенствованием законодательной
базы Санкт-Петербурга и нормативной правовой базы государственных органов Санкт-Петербурга.
К основным направлениям реформирования и развития государственной гражданской службы региона также относятся: - совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих; - создание материально-технических условий для эффективного
функционирования государственной гражданской службы; - формирование системы управления государственной гражданской службой Санкт-Петербурга.
Без полноценной системы управления обеспечить результативное реформирование государственной
гражданской службы невозможно.
Система управления государственной гражданской службой Санкт-Петербурга необходима для обеспечения единства государственной гражданской службы, взаимодействия государственных органов
Санкт-Петербурга со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных
органов по вопросам поступления на государственную гражданскую службу, прохождения и прекращения государственной гражданской службы, а также профессионального развития государственных гражданских служащих.
В целях формирования и функционирования системы управления государственной гражданской службой Санкт-Петербурга, а также для обеспечения соблюдения в Санкт-Петербурге единства принципов государственной гражданской службы, установленных Федеральным законом, в регионе должен быть
создан государственный орган Санкт-Петербурга по управлению государственной гражданской службой. Логичнее всего такой орган назвать Государственной инспекцией по управлению государственной
гражданской службой Санкт-Петербурга. Проект закона Санкт-Петербурга «О государственном органе
Санкт-Петербурга по управлению государственной гражданской службой» уже разработан. Однако внесение его на рассмотрение регионального парламента видится преждевременным ввиду отсутствия федерального закона, регулирующего отношения, связанные с основными принципами создания и организацией деятельности федерального органа по управлению государственной гражданской службой.
Авторы законопроекта полагают, что основными задачами Государственной инспекции по управлению государственной гражданской службой Санкт-Петербурга должны быть: -координация деятельности государственных органов Санкт-Петербурга при решении вопросов поступления на гражданскую
службу, прохождения и прекращения гражданской службы Санкт-Петербурга; -формирование и использование кадрового резерва гражданских служащих для замещения должностей гражданской службы; - ведение реестра гражданских служащих Санкт-Петербурга; - подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих Санкт-Петербурга; - правовое, организационно-методическое и информационное обеспечение деятельности подразделений государственных органов Санкт-Петербурга по вопросам гражданской службы и кадров; - осуществление внутриведомственного контроля за соблюдением в государственных органах Санкт-Петербурга федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга о гражданской службе; - контроль за обеспечением государственных социальных гарантий лиц, уволенных с гражданской службы, предусмотренных законами Санкт-Петербурга; - обеспечение
программ реформирования и развития гражданской службы; - взаимодействие с федеральным государственным органом по управлению государственной гражданской службой.
Государственная инспекция должна стать постоянно действующим проводником принятых законодательных решений о реформировании государственной гражданской службы, эффективным средством преодоления ее внутренней инерции, противовесом ведомственной политики. Государственной инспекции следует предоставить право издавать официальные разъяснения и предписания по вопросам применения законодательства о государственной гражданской службе, принимать обязательные для всех государственных органов Санкт-Петербурга типовые межведомственные нормативные акты административные и должностные регламенты, правила служебного распорядка). Она должна принимать непосредственное участие в разработке и реализации региональной программы развития гражданской службы, в проведении соответствующих экспериментов, внедрении новых кадровых технологий, прогрессивных форм и методов оценки и стимулирования труда государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга.
Приведение законодательной базы государственной гражданской службы Санкт-Петербурга в соответствие с федеральным законодательством и формирование системы управления государственной
гражданской службой Санкт-Петербурга позволит обеспечить и престиж государственной гражданской службы, ее открытость в интересах развития гражданского общества, повысить эффективность
гражданской службы, оптимизировать затраты на содержание гражданских служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной гражданской службы.
