CC BY
1
УДК 351.9 https://doLorg/10.35546/kntu2078-4481.202L3Л6
Л.П. ОЛЕНКОВСЬКА
Херсонський нацюнальний техшчний унiверситет
ORCID: 0000-0002-8417-3827 МО. ДУРМАН
Херсонський нацюнальний техшчний ушверситет
ORCID:0000-0002-3775-205X
КОНЦЕПТУАЛЬН1 ОСНОВИ РЕФОРМУВАННЯ ТЕРИТОР1АЛЬНО1 ОРГАНВАЦП ПУБЛ1ЧНО1 ВЛАДИУКРА1НИ У ПРИЗМ1 ЗАРУБ1ЖНОГО
ДОСВ1ДУ
Стаття присвячена характеристик сучасних проце^в реформування мiсцевого самоврядування та адмiнiстративно-територiального устрою, а також процесам удосконалення територiальноi органгзацИ nублiчноi влади в Укра'т. Обтрунтовано, що метою реформи е запровадження ефективно'1' публiчно'i влади для пiдтримки повноцтного життевого середовища для громадян, надання високояюсних та доступних публiчних послуг, становлення iнститутiв прямого народовладдя, узгодження iнтересiв держави та територiальних громад. Визначено, що реформа мкцевого самоврядування та територiальноi оргатзацп влади передбачае внесення змт до Конституцп Украши. Так змти мають стати фундаментом для вдосконалення нормативно-правово'1' бази. Описаний зарубiжний досвiд процеав реформування мiсцевого самоврядування вказуе, що проведення децентралгзаци публiчно'i влади е складним i вiдповiдальним процесом. Для Украши показовим е польський досвiд реформування публiчноi влади, взаемовiдносин мiж мкцевим самоврядуванням i органами державно'1' влади. Вказуеться, що змша повноважень мае вiдбуватися з одночасними змтами в розподл фiнансових ресурав. Це буде гарантувати матерiальну та фiнансову основу мкцевого самоврядування, встановлювати справедливе спiввiдношення фтансових ресурсiв та обсягу повноважень. Проте передача повноважень i ресурсiв повинна супроводжуватися наглядом за рiшеннями оргатв та посадових осiб мкцевого самоврядування, якими ц повноваження реалгзуються, а ресурси - витрачаються. Спроби унормувати такий нагляд були вже неодноразово - в ргзт роки до Верховно'1' Ради Украши подавалися три законопроекти. Останнш законопроект №4298 найкращий, проте теж викликае зауваження в експертному середовищi. Експерти вказують, що процедура державного нагляду повинна бути чтко виписана i не мктити можливостей «неоднозначного» П тлумачення. А змши до функ^ональних обов'язюв голiв мкцевих державних адмiнiстрацiй краще вносити не Законом Укра'ти, а через внесення змт до Конституцп Украши. Проте, безперечно, так змши потрiбнi для успшного проведення реформи децентралгзацИ та створення ефективно'1' системи публiчноi влади в Укра'т.
Ключовi слова: адмiнiстративно-територiальний устрш, реформа децентрализаций мкцеве самоврядування, префект, нагляд за рiшеннями органiв мiсцевого самоврядування.
Л.П. ОЛЕНКОВСКАЯ
Херсонский национальный технический университет
ORCID: 0000-0002-8417-3827 Н.А. ДУРМАН
Херсонский национальный технический университет
ORCID: 0000-0002-3775-205X
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТЕРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ УКРАИНЫ В ПРИЗМЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
Статья посвящена характеристике современных процессов реформирования местного самоуправления и административно-территориального устройства, а также процессам совершенствования территориальной организации публичной власти в Украине. Обосновано, что целью реформы является создание эффективной публичной власти для поддержки полноценной жизненной среды для граждан, предоставление высококачественных и доступных публичных услуг, становление институтов прямого народовластия, согласования интересов государства и территориальных общин. Определено, что реформа местного самоуправления и территориальной организации власти предусматривает внесение изменений в Конституцию Украины. Такие изменения должны стать фундаментом для совершенствования нормативно-правовой базы. Описанный зарубежный опыт процессов реформирования местного самоуправления указывает, что проведение децентрализации публичной власти является сложным и ответственным процессом. Для Украины показателен польский
опыт реформирования публичной власти, взаимоотношений между местным самоуправлением и органами государственной власти. Указывается, что изменение полномочий должно происходить с одновременными изменениями в распределении финансовых ресурсов. Это будет гарантировать материальную и финансовую основу местного самоуправления, устанавливать справедливое соотношение финансовых ресурсов и возможностей. Однако передача полномочий и ресурсов должна сопровождаться надзором за решениями органов и должностных лиц местного самоуправления, которыми эти полномочия реализуются, а ресурсы - расходуются. Попытки урегулировать такой надзор были уже неоднократно - в разные годы в Верховную Раду Украины подавались три законопроекта. Последний законопроект №4298 лучший, но тоже вызывает замечания в экспертной среде. Эксперты указывают, что процедура государственного надзора должна быть четко выписана и не содержать возможностей «неоднозначного» ее толкования. А изменения в функциональных обязанностях председателей местных государственных администраций лучше вносить не Законом Украины, а через внесение изменений в Конституцию Украины. Однако ни у кого нет сомнений, что такие изменения необходимы для успешного проведения реформы децентрализации и создания эффективной системы публичной власти в Украине.
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, реформа децентрализации, местное самоуправление, префект, надзор за решениями органов местного самоуправления.
L. OLENKOVSKA
Kherson National Technical University
ORCID: 0000-0002-8417-3827 М. DURMAN
Kherson National Technical University
ORCID: 0000-0002-3775-205X
CONCEPTUAL BASIS FOR REFORMING THE TERRITORIAL ORGANIZATION OF THE PUBLIC AUTHORITY OF UKRAINE IN THE PRISM OF FOREIGN EXPERIENCE
The article is devoted to the characteristics of modern processes of reforming local self-government and administrative-territorial organization, as well as the processes of improving the territorial organization of public authorities in Ukraine. It is substantiated that the purpose of the reform is to introduce effective public authorities to maintain a full living environment for citizens, provide high quality and affordable public services, establish institutions of direct democracy, harmonize the interests of the state and local communities. It is determined that the reform of local self-government and territorial organization ofpower envisages amendments to the Constitution of Ukraine. Such changes should become the foundation for improving the regulatory framework. The described foreign experience of local self-government reform processes indicates that the decentralization of public power is a complex and responsible process. For Ukraine, the Polish experience of reforming public authorities and the relationship between local self-government and state authorities is indicative. It is indicated that the change of authority should take place with simultaneous changes in the distribution offinancial resources. This will guarantee the material and financial basis of local self-government, establish a fair balance offinancial resources and the scope of authority. However, the transfer of powers and resources must be accompanied by oversight of the decisions of local authorities and officials by which these powers are exercised and resources are expended. Attempts to regulate such supervision have been made several times - in different years, three bills were submitted to the Verkhovna Rada of Ukraine. The latest bill №4298 is the best, but also causes remarks in the expert community. Experts point out that the procedure of state supervision should be clearly defined and should not contain the possibility of an "ambiguous" interpretation. And it is better to make changes to the functional responsibilities of heads of local state administrations not by the Law of Ukraine, but by making changes to the Constitution of Ukraine. However, there is no doubt that such changes are necessary for the successful implementation of decentralization reform and the creation of an effective system ofpublic authority in Ukraine.
Key words: administrative-territorial system, decentralization reform, local self-government, prefect, supervision over decisions of local self-government authorities.
Постановка проблеми
Питання мюцевого розвитку та реформування вщносин «органи державно1 влади - органи мюцевого самоврядування - територiальнi громади» набувають все бшьшого значения для громад. Завдяки бюджетнш децентралiзацiï органи мюцевого самоврядування отримали бшьше ресурав та бшьше повноважень ними розпоряджатися, i саме зараз мають серйозно шдшти до питання розвитку своïх територiальних громад, визначитися з можливостями та головними напрямками цього розвитку. Адже забезпечити для мешканщв належш послуги, робочi мюця, сощальну допомогу, благоустрш та хорошi дороги зможуть економiчно розвинеш спроможш громади. Одним з основних завдань за таких
умов е реалiзацiя економiчних можливостей i забезпечення сталого розвитку. У цьому сена сталий розвиток е комплексом штегрованих заходiв, спрямованих на створення чи вдосконалення системи економiчних зв'язк1в у поеднанш iз забезпеченням соцiальноí стабшьносп та безпечного довк1лля, на територп певно! адмiнiстративно-територiальноí одиницi.
Проте економiчний розвиток часто неможливий або затруднений через застарший адмiнiстративно-територiальний устрiй, коли мюта «беруться в кольце» сшьськими громадами i не мають вшьних територiй для розвитку. При цьому жителi цих сiл часто користуються всiею iнфраструктурою мiст та забезпечеш там робочими мiсцями. Тому стштъ проблема одночасного удосконалення адмiнiстративно-територiального устрою Украши та забезпечення мiсцевого економiчного розвитку на засадах сталостi. А це неможливо зробити без вдосконалення процеав, механiзмiв та iнструментiв мюцевого самоврядування Необхiдно визначити умови такого вдосконалення з врахуванням сучасних умов дiяльностi органiв мiсцевого самоврядування та реформи децентралiзацil для подальшого сталого розвитку громад та Украши у цшому.
Аналiз останнiх дослiджень i публiкацiй Вивченням проблематики реформування та удосконалення адмiнiстративно-територiального устрою Украши свого часу займалися украшсьш вченi, так як: А. Береза, В. Люовський, О. Лимаренко, А. Мелкумов, Н. Нижник, М. Орзiх,В. Погорiлко, I. Прiмишев, М. Пухтинський, С. Телешунта шш. Проте, сучаснi тенденцп адмiнiстративно-територiального устрою та його елементiв вимагають додаткового дослiдження.
Формулювання мети дослвдження
Метою статтi е теоретичне обгрунтування сутностi, змiсту й процесiв реформування адмiнiстративно-територiального устрою та територiальноí оргашзацп публiчноí влади в умовах децентралiзаци в Украíнi.
Виклад основного матерiалу досл1дження
Тривала вiдсутнiсть полиично1 волi для проведення повноцшно! децентралiзацií у державному управлшш та мiсцевому самоврядуванш стала однiею з можливих причин посилення сепаратистських рухiв на сходi кра1ни. Наслiдками полiтики тотальноí централiзацií влади в УкраМ стали [1]:
- ютотна залежнiсть територiй вiд центру;
- низький рiвень iнвестицiйноí привабливосп територiй;
- iнфраструктурно, фiнансово та кадрово слабк1 громади;
- деградащя сшьсько! мiсцевостi;
- складна демографiчна ситуацiя;
- низька як1сть надання публiчних послуг;
- низький рiвень довiри до влади;
- високий рiвень корупцп
- низька ефектившсть управлiнських рiшень.
Станом на початок 2014 року (на початку реформи децентралiзацií) тшьки 6 регiонiв в Укрш'ш були самодостатнiми, що викликало значну регiональну диспропорцiю, а вшповшно - впливало на як1сть життя та послуг, що отримували украшщ. Цi виклики вимагали проведення кардинальних реформ в частиш державного управлшня, мiсцевого самоврядування та територiальноí оргашзацп влади в Укра1ш [2].Свого часу Урядом була схвалена Концепщя реформування мюцевого самоврядування та територiальноí оргашзацп влади в Украш (розпорядження КМУ №333-р ввд 01 квiтня 2014 р.) та затверджено План заходiв з И реалiзацií (розпорядження КМУ №591-р вiд 18.06.2014 р.). Ця реформа передбачала створення спроможних громад з можливостями самозабезпечення та саморозвитку, тобто, громад, як1 за рахунок власних ресурсiв, зможуть вирiшувати питання мюцевого значення.
На сьогоднi реформа децентралiзацil - одна з найважливших реформ владних вiдносин в Украш, яка стосуеться адмiнiстративно-територiального устрою та територiальноí органiзацií влади. Тобто, ця реформа не тшьки змiнюе меж1 адмiнiстративно-територiальних одиниць, укрупнюе !х тощо, але й змiнюе повноваження нових адмiнiстративно-територiальних одиниць рiзного рiвня, надае новi ресурси та пiдвищуе вшповшальшсть мiсцевих громад за власний розвиток та яшсть життя !х мешканщв.
Децентралiзацiя дозволила сформувати, вiдповiдно до положень Свропей^^' хартií мiсцевого самоврядування, значний дiевий i спроможний шститут мiсцевого самоврядування на базовому рiвнi -об'еднанi територiальнi громади (ОТГ).За 7 рошв реформи (з 2014 по 2020 рж) утворено 1469 ОТГ, з яких добровiльно об'едналися 1070 громад. Вшповшно до прийнятого Закону Укра1ни вiд 16.04.2020 № 562-1Х «Про внесення змiн до деяких закошв Украíни щодо визначення територiй та адмiнiстративних центрiв територiальних громад» [3], Кабiнетом Мiнiстрiв Украши визначено адмiнiстративнi центри та затверджено територп 1470 спроможних територiальних громад, у яких 2020 року вже проведеш мiсцевi вибори на новш територiальнiй основi. На основi зазначеного, 17 липня 2020 року Верховна Рада Украши, реалiзувавши виключнi конституцшш повноваження, прийняла Постанову №807-IX «Про утворення та л^шащю районiв», чим реорганiзувала адмiнiстративно-територiальний устрiй
субрепонального piBHH та утворила 136 укрупнених райошв, яш стали основою для оргашзаци i дiяльностi органiв державно! влади на мiсцях.
Мета реформи - формування ефективного мiсцевого самоврядування та територiaльно! оргашзаци влади для створення i пiдтримки повноцiнного життевого середовища для громадян, надання високояк1сних та доступних публiчних послуг, становления шститупв прямого народовладдя, узгодження iнтересiв держави та територiальних громад. Реформа мюцевого самоврядування та територiaльно! оргашзаци влади одним з перших завдань визначае внесення змш до Конституцп Украши. Таш правовi норми мають стати фундаментом для вдосконалення вщповщно! нормативно-правово! бази децентрaлiзaцi! [4]. Змши до Конституцп, що пропонуються, мають наблизити владу до людей, забезпечити iмплементацiю £вропейсько! харти мiсцевого самоврядування, зробити незворотним процес децентрaлiзaцi!, створити новий спроможний адмiнiстративно-територiальний устрiй та забезпечити ефективну реалiзацiю влади на мюцях.
Принципи формування системи мюцевого самоврядування, на яких цi змши базуватимуться, таш ж, як i в розвинутих европейських кра!нах. Цей досвщ пiдтверджуе iснування тiсного взаемозв'язку мiж проведеною реформою децентрaлiзaцi! публiчно! влади та економiчним зростанням i наявними високими показниками якостi життя у цих кра!нах. Для Украши досить показовим е польський досвщ реформування публiчно! влади.
Польща е постсощалютичною державою i мае спшьт риси з Укра!ною в адшшстративно-територiальному устрою, у демографiчних показниках, формi державного устрою та формi державного управлiння тощо. У Польщi на початку 90-х рок1в реформа децентрaлiзaцi! публiчно! влади стала невщ'емною складовою масштабного ринкового реформування держави, яка сприяла формуванню приватно! власносп, розвитку демократi!, створенню ефективних полиичних iнститутiв, збiльшенню ресурсно! бази оргашв мiсцевого самоврядування, захисту прав окремих громадян, становленш громадянсько! та полиично! свободи. Метою децентралiзацi! було реформування системи управлшня на локальному рiвнi, пiдвищення рiвня фiнансово! самостiйностi окремо взятого регюну та населеного пункту, зростання якосп надання публiчних послуг та подолання корупцi![5].
У процеа децентрaлiзaцi! публiчно! влади та реформуванш адмiнiстративно-територiального устрою Польщi вiдбулися сути змiни. Вагоме значення мало створення трирiвнево! системи aдмiнiстрaтивно-територiaльного устрою: гмши, повiти, воеводства [6]. Базовою адмшстративно-територiaльною одиницею встановлено гмiну.
Результатом польсько! реформи децентрaлiзaцi! влади стало розмежування повноважень, у результaтi якого: по-перше - було утворено три рiвнi незалежного самоврядування з чиким подiлом повноважень та незалежними бюджетами; по-друге - органи мiсцевого самоврядування отримали реальне право здiйснювaти управлшня у територiaльних громадах, розпоряджатися власними мaтерiaльними та фiнaнсовими ресурсами, надавати певнi публiчнi послуги та займатися сощально-економiчним розвитком територi!.
Разом з тим децентрaлiзaцiя не означала послаблення центрально! влади Польщi у таких питаннях, як зовнiшня полиика, нaцiонaльнa безпека, верховенство права, дотримання прав i свобод людини. Державна влада мае сво! представництва у регюнах, дiяльнiсть яких спрямована на контроль оргашв мюцево! влади щодо вiдповiдностi !х дiяльностi вимогам чинного законодавства [5].
Аналопчш пiдходи вже дешлька рaзiв пробували запровадити й в Укра!ш, проте не завжди вдало. Укра!нськ1 експерти передбачають, що саме шдхвд до формування субрепонального рiвня може стати головним каменем спотикання в розробленш змiн до Конституцп - тому очжувано передбачаються непростi дiaлоги народних депутaтiв, урядовщв, експертiв i профiльних aсоцiaцiй. В Офга Президента Укра!ни також наголошують на необхiдностi змiн до Конституцп в частиш децентрaлiзaцi!. Щд час публiчно! презентaцi! змiн до Основного закону та прюритепв уряду стосовно реформування мюцевого самоврядування представник Офку Президента Укра!ни наголосив, що реформа мюцевого самоврядування, !! зaкрiплення в Конституцп дасть змогу людям у всш кра!ш отримати можливiсть для полшшення добробуту. Це значить, що публiчнi послуги мають стати ближчими, а медицина та освiтa -яшсними й доступнiшими. На думку представнишв Офiсу Президента, зaзнaченi конституцшш змiни стануть завершенням децентрaлiзaцi! в Укра!ш. Зараз у кра!ни е шанс завершити децентрaлiзaцiю владних повноважень за новим aдмiнiстрaтивно-територiaльним устроем. Показати, що реформи мають бути з думкою про людей, можуть бути реaлiзовaнi у чита та зрозумш термiни, давати конкретнi результати [7].
Представники оргашв мюцевого самоврядування обласного та районного рiвнiв також наполягають на внесеннi змiн до Конституцп Укра!ни в чaстинi децентрaлiзaцi!. На !хню думку, цi змiни допоможуть зaкрiпити формат aдмiнiстрaтивно-територiaльного устрою в Укра!ш у виглядi «громада -район - область» (за аналопею з польським «гмiнa - пови - воеводство»), розмежувати повноваження в системi оргaнiв мiсцевого самоврядування та !хшх виконавчих оргaнiв рiзних рiвнiв та оргaнiв державно! влади й мюцевого самоврядування за принципом субсидiaрностi.
Також вш конституцшних змш представники райошв та областей чекають переформатування мюцевих державних адмiнiстрацiй в iнститути префекта, а також утворення виконавчих оргашв при обласних та районних радах. Тшьки так, на хх^ переконання, на регiональному й субрегiональному рiвнi може з'явитися справжне самоврядування, у яке держава не втручаеться, а лише встановлюе загальнi правила, координуе та наглядае за законнiстю. Крiм того, вони наголошують на необхвдносп закрiплення в Конституцп належноí матерiально-ресурсноí бази функцiонування органiв мiсцевого самоврядування[8].
Для цього, крiм змш до Конституцп Украши в частиш децентралiзацií владних повноважень, вони наполягають на прийняттi ряду важливих ршень:
- ухвалити законопроект «Про засади адмiнiстративно-територiального устрою»;
- внести змши до виборчого законодавства, зокрема щодо забезпечення рiвного й належного представництва громадян у радах;
- розробити та ухвалити в новш редакци Закон Украши «Про мюцеве самоврядування в Украш»;
- внести змши до Бюджетного та Податкового кодекав Украши, з урахуванням розмежування повноважень, що е необхiдним для завершення бюджетноí й податковоí децентралiзацií, аби створити належну фiнансову основу для здшснення повноважень органами мюцевого самоврядування;
- запровадити державний нагляд за законнiстю рiшень органiв мюцевого самоврядування для забезпечення збалансовано1 системи децентралiзованого управлiння в державi.
Як бачимо, на запровадженш державного нагляду за законнiстю рiшень органiв мюцевого самоврядування для забезпечення збалансованоí системи децентралiзованого управлiння в державi наполягають саме представники оргашв мюцевого самоврядування обласного та районного рiвня, хоча в управлшських апаратах цих оргашв та мюцевих державних адмiнiстрацiй е вшповшш юридичнi вiддiли та фахiвцi, що можуть забезпечити розробку законних ршень. Однак на рiвнi територiальних громад таких фахiвцiв не вистачае, тому слш передбачити захиснi мехашзми для недопущения ухвалення незаконних ршень, порушення прав громадян та нанесення шкоди самим громадам.
Органам мюцевого самоврядування у ходi децентралiзацií передаються повноваження i ресурси, пiдкрiпленi можливостю ухвалення вiдповiдних рiшень. Проте в ходi адаптаци нашого законодавства до европейського були втрачеш певнi мехашзми та шструменти контролю за законшстю рiшень ОМС. Так, частиною другою статп 144 Конституцп Укра1ни встановлено, що рiшення органiв мiсцевого самоврядування з мотивiв !х невiдповiдностi Конституцп чи законам Украши зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду [9].
До недавнього часу повноваження щодо державного нагляду за законшстю ршень ОМС та вшповшного зупинення таких ршень певним чином здшснювали органи прокуратури в рамках виконання функцп загального нагляду за додержанням i застосуванням законiв. З моменту позбавлення оргашв прокуратури тако1 функцп виникла ситуащя безконтрольностi з боку держави за законшстю ршень ОМС, а також вшсутносп вiдповiдного суб'екта, який би здшснював державний нагляд за !х законнiстю. Однак потреба в цьому залишилася. Тому функщю загального нагляду за законшстю ршень ОМС було передано до функцш, що !х повинш були виконувати префекти районного чи обласного рiвнiв [10]. Цим законопроектом передбачалося, що префект на територп вшповшно! адмшстративно-територiальноí одинищ:
1) здiйснюе нагляд за додержанням Конституцп i законiв Украши органами мюцевого самоврядування та посадовими особами мюцевого самоврядування;
2) координуе дiяльнiсть територiальних органiв мiнiстерств та шших центральних органiв виконавчоí влади, здшснюе нагляд за додержанням ними Конституцп i законiв Украíни;
3) забезпечуе виконання державних програм;
4) спрямовуе i органiзовуе дiяльнiсть територiальних оргашв центральних оргашв виконавчо! влади та !х взаемодiю з органами мюцевого самоврядування в умовах правового режиму военного або надзвичайного стану, зони надзвичайно! екологiчноí ситуацií, а також загрози або виникнення надзвичайноí ситуацп вiдповiдного рiвня.
В той же час державний нагляд за дотриманням ОМС Конституцп та закошв Украши - це питання, яке варто розглядати в контексп обов'язку держави гарантувати безпеку сво!м громадянам та створювати безпечний проспр для комфортного життя мешканщв громад. Украша в цьому питанш вже давно рухаеться в ру^ евроiнтеграцiйних процесiв i запровадження такого контролю повинно вшбуватися вiдповiдно до Gвропейськоí хартií мюцевого самоврядування, як це, наприклад, здшснюеться в европейських кра!нах [11], де нагляд здшснюють регiональнi органи виконавчоí влади або !х посадовi особи - таш як префекти у Францп чи воеводи у Польщу
Нагляд - це передусiм некаральна функщя, а елемент захисту жителiв громад, в тому числi, вш помилок посадових осiб ОМС чи колепальних органiв ОМС, та захист единого правового простору держави. Адже вiдомi випадки, коли мiсцевi ради втягуються у прийняття рiшень поза сво!ми
компетенщями. I таш ршення anpiopi е незаконними, як, наприклад - про перехщ на договiрнi вiдносини з центральними органами влади або про вимогу до Верховно! Ради щодо ухвалення закону про iмпiчмент Президента тощо. I в цьому випадку державний контроль за законшстю рiшень ОМС просто необхщний.
Саме задля цього Кабшет Мiнiстрiв 19 квiтня 2017 р. запропонував внести до Верховно! Ради Украши власний законопроект «Про здшснення державного контролю за вщповщшстю ршень органiв мiсцевого самоврядування Конституцп та законам Украши», яким передбачалося що законшсть усiх актiв оргашв мюцевого самоврядування мае перевiрятися органом державно! влади [12].Метою прийняття законопроекту було створення правових передумов та основ для функцюнування мiсцевих державних адмшютрацш префектурного типу до внесення вщповщних змiн до Конституцп Украши (щодо децентралiзацiï влади) та приведення законодавства про мiсцевi державнi адмшютрацп у вiдповiднiстъ iз сучасними викликами, як1 постаютъ перед посадовими особами обласних та районних державних адмшютрацш шд час виконання конституцiйних повноважень у межах вщповщних районiв та областей, а також реалiзацiя конституцшних положенъ щодо функцiонування системи забезпечення законностi пiд час здiйснення органами та посадовими особами мюцевого самоврядування свое! дiяльностi з метою збалансування системи стримування i противаг у частиш дотримання Конституцп' Укра!ни та закошв Укра!ни усiма суб'ектами публiчноï влади в державi[13].
Хоча законопроект повшстю вiдповiдав принципам £вропейсько! Хартп мiсцевого самоврядування та практицi оргашзаци державного контролю за законшстю акпв ОМС в кра!нах £вропи, шсля певних дискусiй та консулътацiй з експертним середовищем та громадсъкими оргашзащями, що об'еднували представник1в територiалъних громад, вш був вiдкликаний суб'ектом подання (Кабшетом Мiнiстрiв Укра!ни) на вимогу Асощацп мiст Укра!ни, оск1лъки, на !х думку, його прийняття призвело б до невиправданого втручання мюцевих держадмiнiстрацiй у роботу мiсцевого самоврядування [14]. Бшьше цей документ на розгляд Верховно! Ради Укра!ни не подавався.
Тому у 2020 рощ було розроблено новий щодо внесення змш до Закону Укра!ни "Про мiсцевi державш адмшютращ!" та деяких iнших законодавчих актiв Укра!ни щодо реформування територiальноï органiзацiï виконавчо! влади в Укра!ш[15].Метою прийняття законопроекту е створення правових передумов та основ для функцюнування мюцевих державних адмшютрацш префектурного типу до внесення вщповщних змш до Конституцп Укра!ни (щодо децентралiзацiï влади) та приведення законодавства про мiсцевi державнi адмшютраци у вщповщшсть iз сучасними викликами, як постаютъ перед посадовими особами обласних та районних державних адмшютрацш шд час виконання конституцiйних повноважень у межах вщповщних районiв та областей, а також реалiзацiя конституцiйних положень щодо функцюнування системи забезпечення законносп шд час здiйснення органами та посадовими особами мюцевого самоврядування свое! дiяльностi з метою збалансування системи стримування i противаг у частиш дотримання Конституцп Укра!ни та закошв Укра!ни уйма суб'ектами публiчноï влади в держава
Цiллю прийняття законопроекту е створення правових основ для дiяльностi реоргашзованих районних державних адмшютрацш та обласних державних адмiнiстрацiй вщповщно до сучасних суспiлъно-полiтичних та фiнансово-економiчних реалiй, а також вiдновлення функцюнування системи iз забезпечення законностi в даяльносп органiв та посадових ойб мiсцевого самоврядування в Укра!т, встановлено! частиною 2 статтi 144 Основного Закону Укра!ни.
Пiсля ухвалення закону голова РДА буде координувати органи мюцевого самоврядування, контролюватиме виконання державно! политики на мiсцях i зможе оскаржити рiшення мiсцевоï громади в суда. Як зазначае народний депутат Впадай Безгiн, один з авторiв законопроекту, член комiтету з питань оргашзаци державно! влади, мюцевого самоврядування, регюнального розвитку та мiстобудування Верховно! Ради Украши, «у межах чинно! Конституцп ми надаемо РДА префектурш функцп. Ми виписуемо це м'якше, нiж у Полъщi чи Франци. Рiвенъ координацiï м1ж органами мюцевого самоврядування буде трохи iншим. РДА зможуть консультувати ради громад щодо законносп та конституцiйностi того чи шшого рiшення. Якщо рiшення громади суперечить закону чи Конституцп, голова може оскаржувати ршення в суда» [16].
Так, предметом аналiзу щодо вщповщносп Конституцiï Укра!ни та законам Укра!ни будуть не всi акти мюцевого самоврядування, а виключно ri, яш е:
1) нормативно-правовими актами оргашв мюцевого самоврядування, структурних шдроздшв мiсцевих державних адмiнiстрацiй у частиш виконання ними окремих делегованих повноважень мюцевого самоврядування;
2) iндивiдуальними актами, яш приймаються органами мiсцевого самоврядування з питань ввдчуження майна територiальноï' громади або майна спiлъноï власносп територiалъних громад району чи обласп, якщо таке вiдчуження здiйснюетъся без застосування публiчних конкурсних процедур, визначених законами Украши (далi - вщповщш акти);
3) актами, як1 мютять ознаки прийняття рiшенъ органами мюцевого самоврядування поза межами !хньо! компетенцп;
4) актами, яш стосуються конституцшних прав, свобод та обов'язшв людини i громадянина, та мютять ознаки будь-яко! дискримiнацiï окремо! особи та/або групи осiб.
Вiдповiднi акти мiсцевого самоврядування можуть бути призупиненi та/або скасоваш виключно у судовому порядку. У зв'язку з чим, Кодекс адмшстративного судочинства Украши пропонуеться доповнити статтею 292-2, яка закрiпить особливу (прискорену) процедуру судового провадження у справах щодо забезпечення законносп пiд час здшснення мiсцевого самоврядування, вiдповiдно до яко! адмiнiстративна справа щодо забезпечення законносп вирiшуеться окружним адмiнiстративним судом за мюцем знаходження вiдповiдного органу мюцевого самоврядування протягом п'ятнадцяти дшв з дня вiдкриття провадження у справь
У той же час, у випадках, де очевидними е ознаки незаконносп акту органу мюцевого самоврядування, а невжиття заходiв iз забезпечення законностi може iстотно ускладнити чи унеможливити виконання рiшення суду щодо вшновлення становища, яке юнувало до прийняття вiдповiдного акту, орган iз забезпечення законностi може невшкладно звернутись до суду iз клопотанням про вжиття заходiв забезпечення позову, яке розглядаеться не пiзнiше двох дшв з дня ïï надходження.
Проте, на думку представник1в територiальних громад, громадських об'еднань та асощацш (у тому числi й Асощацп мiст Украши), надання нових функцш головам районних та обласних державних адмшстрацш без внесення вiдповiдних змш до Конституцп буде становити ризик порушення балансу влади, може негативно позначитися на процеа реформування адмiнiстративно-територiального устрою, а також спричинить ризик надмiрного нагляду за мiсцевим самоврядуванням. Саме тому однiею з пропозицш, яку ми хочемо надати в межах нашого дослiдження, то це замшити конструкцiю «контроль за ршеннями органiв мiсцевого самоврядування» на конструкщю «нагляд за рiшеннями органiв мюцевого самоврядування», маючи на увазi саме забезпечення законносп в дiяльностi оргашв та посадових осiб мiсцевого самоврядування.
Таким чином, уа сторони реформи з децентралiзацiï влади та мюцевого самоврядування пiдтримують змiни до Конституцп Украши. ïхнi позицiï узгоджено в таких питаннях, як закрiплення формату адмiнiстративно-територiального устрою «громада - район - область», а також щодо розмежування повноважень у системi оргашв мюцевого самоврядування i ïхнiх виконавчих оргашв рiзних рiвнiв та оргашв державно1' влади й мiсцевого самоврядування за принципом субсидiарностi, а також в частиш запровадження державного нагляду за законшстю ршень органiв мюцевого самоврядування для забезпечення збалансовано1' системи децентралiзованого управлiння в державi
Висновки
В Украïнi процес децентралiзацiï розпочато 2014 року з прийняттям Концепцп реформи мiсцевого самоврядування та територiальноï органiзацiï влади в Украïнi, закошв Украïни «Про спiвробiтництво територiальних громад», «Про добровшьне об'еднання територiальних громад» та змш до Бюджетного i Податкового кодекав - щодо фшансово1' децентралiзацiï. Цей процес дозволив формувати вшповшно до положень £вропейсько1' хартп мiсцевого самоврядування значний дiевий i спроможний iнститут мiсцевого самоврядування на базовому рiвнi - об'еднанi територiальнi громади.
Взагалi, реформа передбачае добровшьне об'еднання та укрупнення територiальних громад. Реформа децентралiзацiï дала поштовх до формування дiездатного та найбiльш наближеного до громадянина iнституту влади - мюцевого самоврядування. Саме добровiльне об'еднання територiальних громад дозволило новоутвореним органам мюцевого самоврядування дiстати вiдповiднi повноваження та ресурси, що 1'х рашше мали мiста обласного значення. На другому еташ (у 2020 рощ) вшбулося об'еднання громад не за принципом добровтносл, а за принципом формування дiездатних та ефективних громад.
Мета реформи - формування ефективного мюцевого самоврядування та територiальноï органiзацiï влади для створення i пiдтримки повноцiнного життевого середовища для громадян, надання високояшсних та доступних публiчних послуг, становлення iнститутiв прямого народовладдя, узгодження штереав держави та територiальних громад. Це повинно дати поштовх для подальшого проведення реформи децентралiзацiï та удосконалення адмшстративно-терш^ального устрою Украши, а усшшний мiсцевий розвиток громад та територш призведе до покращення життя ïï громадян i мешканщв.
Забезпечення прав i свобод громадян, а також правильносп дш оргашв та посадових оаб мюцевого самоврядування повинно здшснюватися через нагляд за ï\ дiяльнiстю керiвникiв мiсцевих державних адмiнiстрацiй. Проте процедура такого нагляду повинна бути чггко виписана i не мютити можливостей «неоднозначного» ïï тлумачення, а самi змiни до функцiональних обов'язшв голiв мiсцевих державних адмiнiстрацiй краще вносити не Законом Украïни, а через внесення змш до Конституцп Украши. Однак ш в кого немае сумнiвiв, що таш змiни потрiбнi для успiшного проведення реформи децентралiзацiï та створення ефективноï' системи публiчноï влади в Украïнi.
Список використаиоТ лператури
1. Децентралiзацiя. Офiс реформ при Кабшеп Мiнiстрiв Укра!ни. URL: https://rdo.in.ua/direction/decentralizaciya
2. Реформа децентралiзацiï. Урядовий портал. URL: https://www.kmu.gov.ua/diyalnist/reformi/efektivne-vryaduvannya/reforma-decentralizaciyi
3. Про внесення змш до деяких закошв Украши щодо визначення територiй та адмшстративних центрiв територiалъних громад: Закон Укра!ни вiд 16 квiтня 2020 року № 562-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/562-20#Text
4. Пальчук В. Конституцiйнi змши в частиш децентралiзацiï влади в Укра!ш Укра!на: поди, факти, коментарг 2019. № 23. С. 54-62. URL: http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2019/ukr23.pdf.
5. Гордiенко В.П., Ошщенко М.Л., Мальонкша I С. Зарубiжний досвiд децентралiзацiï публiчноï влади та можливосп його трансформацiï в Укра!ш. Вiсник СумДУ. Серiя «Економжа», № 3 2019. URL: https://visnyk.fem.sumdu.edu.ua/media/attachments/2019/12/13/11-83-89.pdf
6. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 1997. №78 Poz. 483. S. 2413-2470
7. Новий адмiнiстративно-територiалъний устрiй - чого очжувати укра!нцям в наступному роцi. URL: https://agropolit.com/spetsproekty/637-noviy-administrativno-teritorialniy-ustriy--chogo-ochikuvati-ukrayintsyam-v-nastupnomu-rotsi
8. Як устшно завершити децентралiзацiю. Результати щорiчноï всеукра!нсько! наради-семiнару УАРОР. URL: https://decentralization.gov.ua/news/11680?page=63
9. Конституцiя Укра!ни // Ввдомосп Верховно! Ради Укра!ни (ВВР), 1996, № 30, ст. 141 ^i змшами та доповненнями) станом на 10.09.2021 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80
10. Про префекпв / Законопроект вщ 16.11.2015 р. URL: http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2016/01/prefekti-16.11.pdf
11. Лопушинський 1.П. Формування та реалiзацiя державно! репонально! полiтики Укра!ни в контекстi евроштеграцшних процесiв. Актуалънi проблеми державного управлшня, педагопки та психологiï. 2009. №1. С. 7-12.
12. Про внесення змш до деяких законодавчих акпв Укра!ни щодо здшснення державного контролю за вщповщшстю ршень органiв мюцевого самоврядування Конституцп та законам Укра!ни» (2017): проект Закону Укра!ни: офщшний сайт Мiнiстерства регiоналъного розвитку та розвитку територш. URL: https://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2017/04/Proekt_ZU_Pro_derg_kontrol.pdf
13. Топалова Е.Х., Тохтарова 1.М. Стан та перспективи реформування територiальноï оргашзаци влади в УкраЫ. Вiсник ХНТУ № 1(76), 2021. С. 176-184. DOI: https://doi.org/10.35546/kntu2078-4481.2021.L22
14. АМУ висловила зауваження до законопроекту про державний контроль за ршеннями органiв мюцевого самоврядування. Сайт «Асоцiацiя мiст Укра!ни». URL: https://www.auc.org.ua/novyna/amu-vyslovyla-zauvazhennya-do-zakonoproektu-pro-derzhavnyy-kontrol-za-rishennyamy-organiv
15. Про внесення змш до Закону Украши "Про мiсцевi державш адшшстрацй" та деяких шших законодавчих актiв Укра!ни щодо реформування територiалъноï органiзацiï виконавчо! влади в Укра!ш: законопроект ввд 30.10.2020 №4298. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=70293
16. Оленш А. «Префект» без префектури: як реформують виконавчу владу на мюцях. URL: https://lb.ua/news/2021/02/04/476819_prefekt_bez_prefekturi_yak.html
References
1. Detsentralizatsiya. Ofis reform pry Kabineti Ministriv Ukrayiny. URL: https://rdo.in.ua/direction/decentralizaciya
2.Reforma detsentralizatsiyi. Uryadovyy portal. URL: https://www.kmu.gov.ua/diyalnist/reformi/efektivne-vryaduvannya/reforma-decentralizaciyi
3. Pro vnesennya zmin do deyakykh zakoniv Ukrayiny shchodo vyznachennya terytoriy ta administratyvnykh tsentriv terytorial'nykh hromad: Zakon Ukrayiny vid 16 kvitnya 2020 roku № 562 -IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/562-20#Text
4. Pal'chuk V. Konstytutsiyni zminy v chastyni detsentralizatsiyi vlady v Ukrayini. Ukrayina: podiyi, fakty, komentari. 2019. № 23. pp. 54-62. URL: http://nbuviap. gov.ua/images/ukraine/2019/ukr23.pdf.
5. Hordiyenko V.P., Onishchenko M.L., Mal'onkina I S. Zarubizhnyy dosvid detsentralizatsiyi publichnoyi vlady ta mozhlyvosti yoho transformatsiyi v Ukrayini. Visnyk SumDU. Seriya «Ekonomik a», № 3 2019. URL: https://visnyk.fem.sumdu.edu.ua/media/attachments/2019/12/13/11-83-89.pdf
6. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia. Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 1997. №78 Poz. 483. pp. 2413-2470
7. Novyy administratyvno-terytorial'nyy ustriy - choho ochikuvaty ukrayintsyam v nastupnomu rotsi. URL: https://agropolit.com/spetsproekty/637-noviy-administrativno-teritorialniy-ustriy--chogo-ochikuvati-ukrayintsyam-v-nastupnomu-rotsi
8. Yak uspishno zavershyty detsentralizatsiyu. Rezul'taty shchorichnoyi vseukrayins'koyi narady-seminaru UAROR. URL: https://decentralization.gov.ua/news/11680?page=63
9. Konstytutsiya Ukrayiny // Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny (VVR), 1996, № 30, st. 141 (zi zminamy ta dopovnennyamy) stanom na 10.09.2021r. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80
10. Pro prefektiv / Zakonoproyekt vid 16.11.2015 r. URL: http://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2016/01/prefekti-16.11..pdf
11. Lopushyns'kyy I.P. Formuvannya ta realizatsiya derzhavnoyi rehional'noyi polityky Ukrayiny v konteksti yevrointehratsiynykh protsesiv. Aktual'ni problemy derzhavnoho upravlinnya, pedahohiky ta psykholohiyi. 2009. №1. pp. 7-12.
12. Pro vnesennya zmin do deyakykh zakonodavchykh aktiv Ukrayiny shchodo zdiysnennya derzhavnoho kontrolyu za vidpovidnistyu rishen' orhaniv mistsevoho samovryaduvannya Konstytutsiyi ta zakonam Ukrayiny» (2017): proyekt Zakonu Ukrayiny: ofitsiynyy sayt Ministerstva rehional'noho rozvytku ta rozvytku terytoriy. URL: https://www.minregion.gov.ua/wp-content/uploads/2017/04/Proekt ZU Pro derg kontrol.pdf
13. Topalova E.KH., Tokhtarova I.M. Stan ta perspektyvy reformuvannya terytorial'noyi orhanizatsiyi vlady v Ukrayini. Visnyk KHNTU № 1(76), 2021. P. 176-184. DOI: https://doi.org/10.35546/kntu2078-4481.2021.1.22
14. AMU vyslovyla zauvazhennya do zakonoproyektu pro derzhavnyy kontrol' za rishennya my orhaniv mistsevoho samovryaduvannya. Sayt «Asotsiatsiya mist Ukrayiny». URL: https ://www. auc.org.ua/novyna/amu-vyslovyla-zauvazhennya-do-zakonoproektu-pro-derzhavnyy-kontrol-za-rishennyamy-organiv
15. Pro vnesennya zmin do Zakonu Ukrayiny "Pro mistsevi derzhavni administratsiyi" ta deyakykh inshykh zakonodavchykh aktiv Ukrayiny shchodo reformuvannya terytorial'noyi orhanizatsiyi vykonavchoyi vlady v Ukrayini: zakonoproyekt vid 30.10.2020 №4298. URL: http://w1.c1.rada. gov.ua/pls/zweb2/webproc4 1?pf3511=70293
16. Olenin A. «Prefekt» bez prefektury: yak reformuyut' vykonavchu vladu na mistsyakh. URL: https://lb.ua/news/2021/02/04/476819_prefekt_bez_prefekturi_yak.html
