CC BY
24DOI: 10.24412/2076-1503-2022-4-114-118 NIION: 2018-0076-4/22-592 MOSURED: 77/27-023-2022-4-791
ЧАНБАРИСОВ Андрей Тимурович,
аспирант Института права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», РФ, Республика Башкортостан, г. Уфа, e-mail: [email protected]
КОНЦЕПЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2018 ГОДА КАК ПРАВОВАЯ ОСНОВА СОВРЕМЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В БОРЬБЕ С НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИЕЙ
Аннотация. Актуальной задачей нашего государства на современном этапе развития является борьба с незаконной миграцией. Реализация в том числе миграционной политики страны помогает решить эту проблему. Для качественной реализации такой политики издаются нормативно-правовые акты, способные направить усилия всех институтов государства в общее русло, исключающие двоякого понимания целей и задач. В связи с этим необходимо оценить действенность и качественное содержание текущей «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы»1 и дать ей правовую характеристику, в том числе сравнить её с предыдущей документами, затрагивающими миграционную политику.
Цель: анализ «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» как правовой основы современной миграционной политики государства в борьбе с незаконной миграцией.
Методы: общие методы сравнения, описания; общенаучные методы анализа и синтеза; сравнительно-правовой метод.
Результаты: исследование позволило дать оценочно-правовую сравнительно-правовую характеристику «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы» и предыдущих документов, заложивших основы миграционной политики государства. В исследовании определены достоинства и недостатки миграционной политики России, которые были выражены документально.
Выводы: в тексте статьи рассмотрена текущая Концепция государственной миграционной политики российского государства. При формировании документа учтены многие вопросы, в том числе состояние современной миграционной ситуации в России. Но несмотря на достоинства акта, имеются и недостатки.
Ключевые слова: миграция, незаконная миграция, источник права, концепция, миграционная политика.
THE CONCEPT OF THE RUSSIAN FEDERATION IN 2018 AS A LEGAL BASIS FOR THE MODERN MIGRATION POLICY OF THE STATE
Annotation. The urgent task of our state at the current stage of development is to combat illegal migration. The implementation of the country's migration policy, among other things, helps to solve this problem. For the qualitative implementation of such a policy, regulatory legal acts are issued that can direct the efforts of all institutions of the state in a common direction, excluding a double understanding of goals and objectives. In this regard, it is necessary to assess the effectiveness and qualitative content of the current "Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025" and give it a legal description, including comparing it with previous documents
1 О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы : Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622 // Собрание законодательства РФ. 2018. 5 ноября. N 45. Ст. 6917.
CHANBARISOVAndrej Timurovich,
postgraduate student of the Institute of Law FGBOU VO «Bashkir State University», Russian Federation, Republic of Bashkortostan, Ufa
IN THE FIGHT AGAINST ILLEGAL MIGRATION
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
affecting migration policy.
Object: analysis of the "Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025" as the legal basis of the state's modern migration policy in the fight against illegal migration.
Methods: general methods of comparison, descriptions; general scientific methods of analysis and synthesis; a comparative legal method.
Findings: the study made it possible to give an estimated legal comparative legal characteristic of the "Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025" and previous documents that laid the foundations for the state's migration policy. The study identified the advantages and disadvantages of Russia's migration policy, which were documented.
Conclusions: in the text of the article, the current Concept of the state migration policy of the Russian state is considered. When forming the document, many issues were taken into account, including the state of the modern migration situation in Russia. But despite the merits of the act, there are also disadvantages.
Key words: migration, illegal migration, source of law, concept, migration policy.
Введение
Миграционные процессы проходили на всех этапах развития российского государства и по сей день являются неотъемлемым фактором жизни общества, функционирования государства. Миграционная политика каждой страны зависит от поставленных целей, связанных с использованием миграционных потоков. В России она является составной частью государственной внешней и внутренней политики, а её реализация должна стать одной из приоритетных задач государства [1, с. 5].
Моделей государственной миграционной политики, как считает В.А. Силантьева, следует выделить несколько:
- политика изоляции: государство не допускает в страну мигрантов;
- политика сегрегации: государство определяет, где именно могут жить мигранты;
- политика селекции: государству нужны мигранты определенной категории;
- политика ассимиляции: принятие местных ценностей и правил мигрантами;
- политика интеграции: мигранты вливаются в общество государства, но их потоки контролируются;
- политика мультикультурализма: сохранение национальной и культурной идентичности мигрантов и коренного населения [2]. Текущая «Концепция государственной
миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы»1 (далее Концепция миграционной политики 2018 года) наиболее полно отражает в себе основные направления, взгляды и задачи в текущий период. Стоит отметить, что этот документ был не создан «с нуля», а был результатом развития миграционной политики России на протяжении нескольких десятилетий.
В связи с этим стоит рассмотреть развитие миграционной политики государства в период с 1991 года по настоящее время. Так, после распада СССР законодательство России не было способно в полном объеме охватывать процессы миграции (в том числе незаконную) и учитывать сложившуюся обстановку, а в целом вопросам миграции уделялось недостаточно внимания на протяжении длительного времени [3]. Процесс совершенствования законодательства в сфере миграции проходил достаточно медленно и довольно неэффективно, несмотря на смену их «поколений, каждое из которых было основано на разных моделях государственной миграционной политики» [4].
Первая попытка сформировать миграционную политику государства выразилась в принятии Правительством РФ 18 мая 1992 года Республиканской долговременной программы «Миграция»2. Документ отражал характеристики текущих проблемы в сфере миграции:
- проблемы беженцев и переселенцев;
- увеличения потоков миграции русского населения из стран СНГ;
- проблемы внутренней миграции (оттоки населения из одного региона страны в другой).
Основной целью этого документа было расселение переселенцев по регионам и регулирование внутренней миграции, а недостатком - узкая направленность, в том числе не отражена проблема незаконной миграции.
9 августа 1994 года была сформулирована «Миграционная программа на 1998-2000 годы»3.
1 О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы : Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622.
2 О республиканской долговременной программе «Миграция»: Постановление Правительства РФ от 18.05.1992 N 327 // Документ опубликован не был. (Утратил силу).
3 О Федеральной миграционной программе : Указ Президента РФ от 09.08.1994 N 1668 // (Утратил силу).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
Этим документом впервые намечены цели и задачи государственной политики в области миграции, определены субъекты незаконной миграции: эмигранты неконтролируемые, эмигранты нелегальные, иммигранты незаконные.
«Миграционная программа на 1998-2000 годы» обособилась лишь в регулировании потоков миграции. В документе отражена задача борьбы только с отрицательными результатами процессов миграции. Главная задача выражена в улучшении условий для легальных мигрантов (в том числе для лиц, прибывших в РФ в поисках убежища). Но опять же, не выражены способы борьбы с негативными явлениями процессов миграции.
В 1997 году принята «Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы»1 (продлена вплоть до 2001 года) просуществовавшая до 2002 года. В документе классификация миграция классифицируется по причинам (добровольная и вынужденная), а также по типу (внешняя и внутренняя) [5]. Только 27 апреля 2012 года на очередном заседании Совета Безопасности РФ после многократных попыток сформировать и официально закрепить государственную стратегию миграционной политики утверждена «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года»2 (далее Концепция МП 2012 года).
Концепции МП 2012 года в своей структуре закрепляла принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в миграционной сфере. В комплексе, документ позволял решать вопросы стратегического курса страны. В ней также были определены принципы, цели, задачи и механизмы реализации миграционной политики в российском государстве.
В.А. Силантьева считает, что Концепция МП 2012 года позволила реализовать (частично) программу переселения соотечественников, проживающих за рубежом. Усовершенствован механизмы квотирования и выдачи патентов для иностранных трудящихся, а также упрощены условия привлечения иностранцев, которые являющихся работниками аккредитованных представительств иностранных юридических лиц [2].
Прошедший период привел к переосмыслению накопленного опыта, механизм реализации государственной миграционной политики претерпел изменения и 31 октября 2018 года была при-
1 О Федеральной миграционной программе на 1998 - 2000 годы : Постановление Правительства РФ от 10.11.1997 N 1414 // (Утратил силу).
2 Концепция государственной миграционной
политики Российской Федерации на период до 2025
нята «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы»3 (далее - Концепция МП 2018 года). И.В. Ивахнюк отмечает, что задача повышения привлекательности России на общем фоне для «соотечественников» и других иностранцев, готовых восполнить недостатки демографии является одной из основных причин создания новой Концепции [6].
Изменения в структурах управления миграционной политикой и неоднозначный правовой статус Концепции МП 2012 года («формальное опубликование без возможности определения субъекта ввода данного документа в действие»), также послужили факторами смены Концепций [7]. Принятие новой Концепции свидетельствует об изменившихся условиях миграции, необходимости совершенствования правовых механизмов регулирования миграционных процессов в интересах Российской Федерации в современных условиях [8].
Одним из главных отличий Концепции МП 2018 года от Концепции МП 2012 года выразилось в распределении ролей между структурными элементами механизма государства: Президентом определяются основы миграционной политики, которые в свою очередь должны быть обеспечены обеими палатами Федерального собрания, а координация деятельности федеральных органов и представление ежегодной отчетности возложена на Правительство России.
Основные направления миграционной политики закреплены в разделе IV Концепции 2018 года и разделяются на области распространения:
- по совершенствованию механизмов пересечения границы и созданию условий добровольному переселению;
- по адаптации иностранных граждан;
- по вопросам обучения иностранных граждан;
- по вопросам внутренней миграции населения;
- в сфере противодействия незаконной миграции;
- по оказанию помощи иностранным гражданам, прибывшим в РФ в поисках защиты. Приоритетом Концепции является создание
условий для добровольного переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом [9, с. 371]. Анализ реализации Концепции позволяет нам сделать вывод и согласиться с мнением Т.Я. Хабриевой в том, что в настоящее время трудовая, образовательная миграция и свя-
3 О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы :
года : Утверждена Президентом РФ. // (Утратила силу). Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
занная с добровольным переселением соотечественников в настоящее время вошла в активную фазу. По этим причинам во многом из ситуативных правовых решений, являющихся результатом последующего (часто слабого) реагирования на изменения миграционной обстановки, российская миграционная правовая политика постепенно трансформировалась в активные действия, обеспечивающие не только предсказуемость миграционных процессов, но и их направление в нужное для государства русло [10, с. 14].
В свою очередь нельзя не обратить внимание на механизм реализации миграционной политики государства, в частности на инструменты. По мнению А.П. Крепского, инструментами миграционной политики могут выступать:
- «гражданское самоуправление»;
- «система исполнительной власти»;
- «партийное представительство и парламентаризм»;
- «разрешительные и запретительные нормативно-правовые акты»;
- «организованный доступ к информации»;
- образовательно-воспитательные и культурные парадигмы;
- структурное насилие и органы принуждения;
- лоббизм [11].
Концепции МП 2018 года заложено, что основу миграционной политики государства определяет Президент РФ, а на Совет Федерации и Государственную Думу возложена законодательная функция по реализации политики в области миграции. Координация деятельности органов власти и отчетность президенту возложена на Правительство РФ.
Основные механизмы, закрепленные в Концепции МП 2018 года, по реализации политики государства в сфере миграции:
- «осуществление на плановой основе мер по реализации миграционной политики»;
- «представление Президенту РФ ежегодного доклада Правительства РФ о ходе реализации миграционной политики»;
- «обеспечение качественной профессиональной подготовки должностных лиц государственных органов, занимающихся вопросами миграции»;
- «объективное информационное освещение вопросов миграции и реализации миграционной политики»1.
Изучение текста документа позволяет сделать вывод, что государство глобально, но не всеобъемлюще подошло к принятию данного доку-
1 Пункт 34 О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 -2025 годы : Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
мента. Он создан в целях развития всех сфер общества и государства, обеспечения безопасности страны. Отмечено, что учреждение ЕАЭС относится к одному из факторов миграционной привлекательности РФ.
Однако в тексте Концепции отсутствует информация об отсутствии в настоящее время универсального правового акта, в котором структурировано отразились бы нормы всего миграционного законодательства страны (например, миграционного кодекса). В такой документ можно включить, помимо норм также термины и понятия, исходя из международной практики. Документ позволил бы избежания двоякого истолкования норм права и поможет избежать коллизий.
С недавнего времени миграционная политика нашего государства направлена не только на борьбу с незаконной миграцией, регулирование потоков миграции и создание условий определенным группам (переселенцам, беженцам и легальным мигрантам), но и на привлечение в государство иностранных специалистов и талантливых студентов, что существенно влияет на нынешнюю демографическую ситуацию и на развитие государства в целом.
Важным недостатком Концепции 2018 года послужило исключение понятийного аппарата, который был указан в пункте 5 Концепции 2012 года (к примеру, не отражено понятие «незаконной миграции»). Преимуществом же стало то, что документ не допускает двойных толкований и структурно оптимально сформулирован.
Список литературы:
[1] Балашова Т.Н. Миграция в современной России: конституционно-правовой анализ: монография / Т.Н. Балашова. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, - 2010. - 423 с.
[2] Силантьева В.А. Концепция государственной миграционной политики РФ: содержание и реализация / В.А. Силантьева // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. -2020. - N 4. - С. 146-151.
[3] Волох В.А., Суворова В.А. Концепция государственной миграционной политики России
- основа миграционной безопасности страны / В.А. Волох, В.А. Суворова // Вопросы безопасности. - 2013. - N 3. - С. 1-16.
[4] Андриченко, Л. В. Проблемы систематизации миграционного законодательства / Л. В. Андриченко // Журнал российского права. - 2014.
- N 12 (216). - С. 7-8.
[5] Малышев Е.А. Миграция как объект правового регулирования: сущность, определение, классификация / Е.А. Малышев // Современная наука. - 2016. - N 4. - С. 37-40.
[6] Ивахнюк И.В. Комментарии к «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг.». [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://migrant.ru/novosti-proekta-sobiranie-naroda-ekspertnyj-analiz-koncep-cii-migracionnoj-politiki/ (дата обращения: 14.05.2022).
[7] Сажина В.А., Высоцкая З.Р. Эволюция миграционной политики России в отражении правовых источников политико-идеологического характера / В.А. Сажина, З.Р. Высоцкая // Государственное управление. Электронный вестник -2020. - N 81. - С. 196-214.
[8] Марченко Е.И., Пестов Р.А., Соколов В.А. Некоторые вопросы развития миграционного законодательства Российской Федерации в связи с принятием «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» / Е.И. Марченко, Р.А. Пестов,
B.А. Соколов // Юристъ-правоведъ. - 2019. - N 4 (91). - С. 169-174.
[9] Нигматуллин Р.В., Сулейманова Р.Р. Миграционная политика государства как фактор его стабильности в современном мире // Евразийский юридический журнал. 2018. - № 12 (127).
C.370-373.
[10] Хабриева Т.Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование: монография. / Т.Я. Хабриева // М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - 2019. - 400 с.
[11] Крепский А.П. Модель миграционной политики как основа управления миграционными процессами / А.П. Крепский // Вестник Челябинского государственного университета. - 2012. - N 33 (287). Политические науки. Востоковедение. -Вып. 13. - С. 33-38.
Spisok literatury:
[1] Balashova Т^. 1№дгаауа V sovremennoj Rossii: konstitucionno-pravovoj апа^: топодгаНуа / Т.^ Balashova. - Е1ес: EGU т. 1.А. Випта, - 2010. - 423 s.
[2] Silant'eva V.A. Копсерауа gosudarstvennoj migracionnoj роПШ RF: soderzhanie i геа^аауа / V.A. Silant'eva // Vestnik Nizhegorodskogo ипмеге^ teta т. N.1. Lobachevskogo. - 2020. - N 4. - S. 146-151.
[3] Voloh V.A., Suvorova V.A. Koncepciya gosu-darstvennoj migracionnoj politiki Rossii - osnova migracionnoj bezopasnosti strany / V.A. Voloh, V.A. Suvorova // Voprosy bezopasnosti. - 2013. - N 3. -S. 1-16.
[4] Andrichenko, L. V. Problemy sistematizacii migracionnogo zakonodatel'stva / L. V. Andrichenko // ZHurnal rossijskogo prava. - 2014. - N 12 (216). - S. 7-8.
[5] Malyshev E.A. Migraciya kak ob"ekt pravo-vogo regulirovaniya: sushchnost', opredelenie, klas-sifikaciya / E.A. Malyshev // Sovremennaya nauka. -2016. - N 4. - S. 37-40.
[6] Ivahnyuk I.V. Kommentarii k «Koncepcii gosudarstvennoj migracionnoj politiki Rossijskoj Federacii na 2019-2025 gg.». [Elektronnyj resurs]. Rezhim dostupa: https://migrant.ru/novosti-proekta-sobiranie-naroda-ekspertnyj-analiz-koncep-cii-migracionnoj-politiki/ (data obrashcheniya: 14.05.2022).
[7] Sazhina V.A., Vysockaya Z.R. Evolyuciya migracionnoj politiki Rossii v otrazhenii pravovyh istochnikov politiko-ideologicheskogo haraktera / V.A. Sazhina, Z.R. Vysockaya // Gosudarstvennoe uprav-lenie. Elektronnyj vestnik - 2020. - N 81. - S. 196214.
[8] Marchenko E.I., Pestov R.A., Sokolov V.A. Nekotorye voprosy razvitiya migracionnogo zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii v svyazi s prinyatiem «Koncepcii gosudarstvennoj migracionnoj politiki Rossijskoj Federacii na 2019-2025 gody» / E.I. Marchenko, R.A. Pestov, V.A. Sokolov // YUrist"-pra-voved". - 2019. - N 4 (91). - S. 169-174.
[9] Nigmatullin R.V., Sulejmanova R.R. Migra-cionnaya politika gosudarstva kak faktor ego sta-bil'nosti v sovremennom mire // Evrazijskij yuridich-eskij zhurnal. 2018. - № 12 (127). S.370-373.
[10] Habrieva T.YA. Migracionnoe pravo: srav-nitel'no-pravovoe issledovanie: monografiya. / T.YA. Habrieva // M.: Institut zakonodatel'stva i sravni-tel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve Rossijskoj Federacii. - 2019. - 400 s.
[11] Krepskij A.P. Model' migracionnoj politiki kak osnova upravleniya migracionnymi processami / A.P. Krepskij // Vestnik CHelyabinskogo gosu-darstvennogo universiteta. - 2012. - N 33 (287). Politicheskie nauki. Vostokovedenie. - Vyp. 13. - S. 33-38.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 4 • 2022
