CC BY
91
Сажина В.А., Высоцкая З.Р.
Эволюция миграционной политики России в отражении правовых источников политико-идеологического характера
Сажина Варвара Андреевна — кандидат социологических наук, доцент кафедры управления в сфере межэтнических и межконфессиональных отношений, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: sazhina@spa.msu.ru SPIN-код РИНЦ: 5151-4260
Высоцкая Зоя Романовна — аспирант кафедры управления в сфере межэтнических и межконфессиональных отношений, факультет государственного управления, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: zoya vysotskaya@list.ru SPIN-код РИНЦ: 6009-2749
Аннотация
В статье представлены итоги сравнительного анализа содержания основных концептуальных документов в миграционной сфере как результат эволюции государственной миграционной политики России с 1990 г. по настоящее время. Актуальность исследования заключается в возрастающей роли миграции на политической арене и в необходимости своевременного осмысления особенностей управления миграционными процессами в России. В работе отмечено положение миграционной политики на стыке многих сфер управления, описаны идеологические «качели», присущие миграционной политике в нашей стране, а также выявлено определяющее значение правовых источников, задающих идеологические ориентиры для всех уровней власти. Опираясь на имеющиеся научные разработки, авторы проводят собственную этапизацию развития миграционной политики рассматриваемого периода с описанием ключевых характеристик, выделением основных нормативных правовых актов и ответственного органа власти, определяющего миграционную политику каждого этапа. В результате проведенного сравнительного анализа содержания Концепций государственной миграционной политики Российской Федерации 2012 и 2018 гг. авторы выделяют характерные сдвиги в миграционной сфере на современном этапе по сравнению с 2012 г., а именно: возрастающее внимание к вопросам социокультурной адаптации и интеграции иностранных граждан, сближение миграционной и этнонациональной политики, ориентацию на обеспечение национальной безопасности как приоритет миграционной политики, стремление к упрощению миграционных процедур за счет расширения использования цифровых технологий, возрастающую роль интеграционных процессов на евразийском пространстве. В заключении авторы дают рекомендации по реализации Концепции государственной миграционной политики на 2019-2025 годы с учетом результатов проведенного исследования.
Ключевые слова
Миграционная политика, концепция миграционной политики, миграционные процессы, мигранты, социокультурная адаптация и интеграция, национальная безопасность, государственное управление, стратегические документы.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10085 Введение (к постановке проблемы)
Регулирование миграционных процессов является одним из наиболее политически острых и деликатных вопросов на повестке дня большинства государств мира. Миграционный вопрос особенно актуализировался в последние десятилетия в связи с рядом факторов социально-экономического и военно-политического характера. Это привело к явлению, которое журналисты часто называют «вторым великим
переселением народов», то есть активным передвижением и перемещением значительного количества лиц между странами и регионами по всему миру.
Россию данные процессы не обошли стороной. Более того, события ее недавнего исторического прошлого и особенности современного геополитического положения обуславливают высокую степень интенсивности миграционных процессов в России. По данным Комитета по экономическим и социальным вопросам Организации Объединенных Наций, Россия входит в пятерку стран мира по количеству международных мигрантов за 2019 год (Рисунок 1). Эти цифры объясняются высокой привлекательностью России для мигрантов практически со всего постсоветского пространства, однако перспективы динамики иммиграции из этого региона не однозначны: с одной стороны, нестабильная политическая обстановка и низкий уровень социально-экономического развития сопредельных стран позволяют прогнозировать потенциальный рост числа иммигрантов из стран Средней Азии, Закавказья, Белоруссии, Украины, Молдавии и других; с другой стороны, нельзя упускать из вида фактор усиления диверсификации центров притяжения для выходцев из обозначенных регионов, а также ряд институциональных барьеров на пути вхождения в российское правовое поле и на российский рынок труда.
Рисунок 1. Страны с наибольшим числом международных мигрантов 2019 г.,
млн чел.1
1 Составлено по Total number of international migrants at mid-year 2019 // The Migration Data Portal [Электронный ресурс]. URL: https://migrationdataportal.org/ (дата обращения: 18.05.2020).
При этом важно понимать, что не только фактор международной миграции, но и внутренняя межрегиональная мобильность граждан России формирует интенсивность миграционных процессов в стране. Кроме того, именно за счет иммигрантов на протяжении длительного времени восполняется убыль населения России [Рыбаковский, Таюнова 2016], что позволяет решать первоочередные социальные и экономические задачи, стоящие перед государством и обществом. Очевидно, что регулирование миграционных процессов в России является одной из важнейших задач государственной политики на современном этапе.
Независимо от уровня реализации политики в миграционной сфере, необходимо иметь в виду как минимум три важнейшие особенности состояния данной отрасли управления на современном этапе.
Во-первых, миграционная политика находится на периферии нескольких отраслей: социально-экономической, демографической, этнонациональной политики, политики в области обеспечения национальной безопасности и др., что приводит к тому, что миграционная политика ограничена в своей политической самостоятельности во многом больше, чем многие другие. Более того, полномочия в сфере миграции в современной организационной структуре российской власти разделены между несколькими ведомствами, что выводит на первый план вопросы обеспечения межотраслевой и межведомственной координации при реализации миграционной политики. При этом специалисты, осуществляющие свою профессиональную деятельность в миграционной сфере, должны обладать широкими междисциплинарными знаниями.
Во-вторых, как показывают видные российские исследователи В.С. Малахов и М.Е. Симон, российской миграционной политике присущи идеологические «качели»: на разных этапах политика в отношении мигрантов выстраивается либо с позиций централизованно-полицейского подхода (то есть жесткого регулирования миграционных процессов и превалирования вопросов национальной безопасности над экономической целесообразностью), либо с позиций децентрализовано-либерального подходов (регулирование миграции обеспечивается нуждами рынка, государство вмешивается в исключительных случаях) [Малахов, Симон 2018]. Переход от одной позиции к другой приводит порой к радикальным изменениям в нормах законодательства в миграционной сфере, что осложняет и без того непростые бюрократические процессы.
Еще один немаловажный аспект связан с тем, что концептуальное начало государственной миграционной политики задано в соответствующих документах политико-идеологического характера на федеральном уровне. Для ответственных за проведение миграционной политики специалистов на местах именно «буква закона» (то есть прописанные в законодательстве цели, задачи, направления и механизмы реализации миграционной политики) является основным ориентиром и руководством их деятельности, которые дополняются личным профессиональным опытом. Поэтому во многом эффективность и результативность проводимой политики связаны со способностью и умением управленцев на местах грамотно применять и интерпретировать закрепленную на федеральном уровне в документах концептуального характера систему взглядов и подходов в отношении миграционной политики. Проследить динамику изменений приоритетов государства в миграционной сфере, а также оценить, какие направления миграционной политики выходят на передний план в политической повестке государства, а какие уходят на второй план, можно, сравнив основополагающие концептуальные документы, публикуемые с целью задать на федеральном уровне политико-идеологические рамки проводимой политики.
Цель представленного исследования заключается в выявлении ключевых изменений в содержании миграционной политики, зафиксированного в основополагающих документах, а именно: в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года2, опубликованной в 2012 году (далее — Концепция-2012), и Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы3, принятой в 2018 году (далее — Концепция-2018). Исследование опирается на комплексный, системный и структурно-функциональный подходы, позволяющие рассматривать многообразие правовых, политических и бюрократических элементов миграционной политики в их взаимосвязи, а также обратить внимание на методологические аспекты избранной властью системы взглядов и принципов в миграционной сфере. В качестве основного метода применяется метод сравнительного анализа правовых источников.
2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.) // Гарант [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70088244/ (дата обращения: 18.05.2020). В официальных источниках правовой информации документ опубликован не был.
3 Указ Президента РФ от 31.10.2018 N 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 годы» // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/58986 (дата обращения: 18.05.2020).
Этапы миграционной политики России
О миграционной политике, в том числе ее периодах, в постсоветской России написана не одна научная работа. Опираясь на имеющиеся научные разработки4, авторы провели собственную этапизацию развития миграционной политики вплоть до рассматриваемого в нашем исследовании этапа (Таблица 1).
В рамках нашего исследования внимание сосредоточено на наиболее актуальном для задач современного управления этапе, который послужил причиной возникновения Концепции-2012 и Концепции-2018 и нашел конкретное отражение в этих Концепциях.
Таблица 1. Характеристика основных этапов миграционной политики РФ с
1990- х гг. до 2012 г.5
1 нач. 1990-х-1994 гг.
1.1 Всплеск внешних миграций, имеющих четкий этнический характер; массовые потоки вынужденных мигрантов, репатриация, сокращение внутренних переселений. Превалирование политических факторов перемещения над социально-экономическими. Дезурбанизация.
1.2 Основное внимание уделяется вопросам беженцев и переселенцев; активизация нормотворчества в сфере урегулирования вопросов, связанных с этими категориями лиц.
1.3 1992 г.: Республиканская долговременная программа «Миграция»6. 1994 г.: Федеральная миграционная программа7 и дальнейшие ее редакции, уточнения8.
1.4 1992 г.: Создание Федеральной миграционной службы (ФМС) России — государственного органа, ответственного за решение миграционных проблем, координирующего деятельность всех причастных к миграционной политике субъектов9 (создан на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения РФ).
Переход от первого ко второму этапу был ознаменован стремлением подключить международное сообщество к решению проблем миграции на постсоветском пространстве, обсуждением и поиском подходов к решению этих проблем на самом высоком политическом уровне, началом «Женевского процесса».
4 При выделении этапов авторами использовались подходы, описанные в следующих работах: [Мукомель 2005; Волох, Суворова 2013; Воробьева и др. 2016; Тавровский 2015].
5 Составлено авторами. Подразделы таблицы по этапам: п. 1 — основные характеристики миграционных процессов; п. 2 — основные характеристики миграционной политики; п. 3 — основной НПА; п. 4 — федеральный уполномоченный орган власти/ключевые изменения в системе управления миграционными процессами).
6 Постановление Правительства РФ от 18.05.1992 N 327 «О Республиканской долговременной программе "Миграция"» // Гарант [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/1548572/ (дата обращения: 18.04.2020). Программа разработана Комитетом по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации.
7 Указ Президента РФ от 09.08.1994 N 1668 «О Федеральной миграционной программе» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=EXP&n=262738#010993157848351687 (дата обращения: 18.04.2020).
8 Постановление Правительства РФ от 03.08.1996 N 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы» // Гарант [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/1548084/ (дата обращения: 18.04.2020).
9 Вопросами реализации миграционной политики в рамках своей компетенции, помимо ФМС России, занимались более 25 федеральных органов исполнительной власти и практически все органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации [Воробьева и др. 2016, 94].
2 1995-1996 гг.
2.1 Сокращение масштабов вынужденной миграции, снижение внешней миграции и эмиграции за рубеж. Постепенное исчерпание иммиграционного потенциала русскоязычного населения. Всплеск трудовой миграции; широкое распространение «челночных» поездок, сезонных миграций. Признаки стабилизации или даже некоторого повышения масштабов внутренних переселений.
2.2 Важным направлением становится миграционное регулирование, связанное с процессами интеграции на постсоветском пространстве. Широкое распространение получает практика заключения двусторонних соглашений, регулирующих процессы переселения, упрощенную процедуру предоставления гражданства, правовой статус граждан, постоянно проживающих на территории другой страны; соглашений о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов.
2.3 1996 г.: Федеральная миграционная программа (новая редакция)10.
2.4 ФМС России.
Конец периода связан с 1) окончанием «Женевского процесса», проведением Конференции СНГ в мае (осознание отсутствия дальнейшего интереса Запада, поддержки международных организаций в решении проблем миграции в рамках СНГ); 2) прекращением действия фактора военного конфликта в Чечне, ранее сдерживавшего миграцию в Россию.
3 1997-2001 гг.
3.1 Неуклонное сокращение миграционного обмена между странами СНГ. Сокращение числа беженцев (в том числе за счет ужесточения требований к получению статуса), вынужденных мигрантов. Активное развитие трудовой миграции, в значительной степени состоящей из выходцев из стран Центральной Азии и Закавказья. Ощутимая часть трудовых мигрантов стала оседать в России, в том числе оставаясь в нелегальном статусе. В обществе стали нарастать ксенофобские, антимигрантские настроения, усиливалась этнополитизация миграционной сферы.
3.2 Большое внимание получает задача борьбы с незаконной миграцией. Осуществляется совершенствование национального законодательства и структур регулирования миграции. Предпринимаются попытки активизации интегративных процессов на субрегиональном уровне (заключение соглашений, договоров).
3.3 1997 г.: Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг.11 (2000 г. — продлена до 2001 г.; 2002 г. — утратила силу). 1999 г.: Проект Концепции миграционной политики в России12.
3.4 1998 г.: Создание Правительственной комиссии по миграционной политике (2001 г. — упразднена)13. 2000 г.: Создание Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ на базе Министерства по делам федерации и национальностей РФ. Ему передана в том числе часть функций, упраздненных Министерства РФ по делам СНГ, ФМС России и Государственного комитета РФ по делам Севера. 2001 г.: Упразднение Министерства, распределение функций между Министерством иностранных дел, Министерством экономического развития и торговли и Министерством внутренних дел.
10 В редакции Указа Президента РФ от 13.06.1996 N 881 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 N 1668 "О Федеральной миграционной программе» // Гарант [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/1548017/ (дата обращения: 18.04.2020).
11 Постановление Правительства РФ от 10.11.1997 N 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» // Гарант [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/1569180/ (дата обращения: 18.04.2020).
12 Разработка Концепции завершена во втором полугодии 1999 г. Однако она, провозгласив целью миграционной политики «управление миграционными процессами, направленное на реализацию интеллектуального и трудового потенциала мигрантов и обеспечение устойчивого социально-экономического развития, укрепления государственной безопасности страны», не была принята в соответствии с новыми приоритетами миграционной политики. В марте 2003 г. одобрена другая концепция — Концепция регулирования миграционных процессов, во главу угла поставившая борьбу с незаконной миграцией [Мукомель 2005, 33].
13 Правительственная комиссия по миграционной политике призвана координировать деятельность федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также взаимодействовать с представителями научного сообщества и общественных организаций.
Смена этапов стала отражением замены массовой вынужденной миграции, в основном русскоязычного населения бывших союзных республик, на массовую трудовую (как легальную, так и нелегальную). Острее встают вопросы обеспечения не только прав и свобод мигрантов, но и национальной безопасности, необходимости жесткого регулирования их потоков и пребывания на территории РФ, что особенно явно нашло отражение в институциональных изменениях.
4 2001-2005 гг.
4.1 Взрывной рост числа внешних трудовых мигрантов (в том числе нелегальных). Резкий рост числа мигрантов с неурегулированным статусом.
4.2 Миграционная политика рассматривается всё больше через призму национальной безопасности и борьбы с терроризмом. Ужесточение борьбы с незаконной миграцией становится важным инструментом уклонения от взятия обязательств по обеспечению прав трудовых мигрантов из других государств СНГ. Попытки нового регулирования института гражданства.
4.3 2003 г.: Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации14.
4.4 2002 г.: Воссоздание Правительственной Комиссии по миграционной политике (2004 г. — вновь упразднена). 2002 г. ФМС России была передана в ведение МВД России. 2004 г.: ФМС России вновь была воссоздана качестве самостоятельного ведомства.
Поворотным событием, ознаменовавшим смену взглядов на значение мигрантов для государства и общества, стало выступление В.В. Путина на заседании Совета Безопасности (2005 г.)15. Отныне политическая воля декламировала потребность в мигрантах для социально-экономического развития России и решения ее демографических проблем, высокую значимость мигрантов в консолидации стран СНГ. Акцент в отношении к мигрантам (в первую очередь внешним) смещается с восприятия их как потенциальной угрозы на потенциальное благо. На заседании было принято решение о разработке новой Концепции миграционной политики.
5 2006-2012 гг.
5.1 Основные потоки внешней миграции связаны с трудовой миграцией из стран Центральной Азии. Закрепление экономической (трудовой) модели миграции взамен репатриационной. Большое влияние на миграцию оказала макроэкономическая ситуация. Во внутренней миграции — небольшой рост объемов и интенсивности с 2005 г.; во внешней — снижение миграционного сальдо с 2011 г.
5.2 Курс на либерализацию миграционной политики. Проводятся масштабные изменения в сфере миграционного законодательства. Основные усилия направлены на упрощение процедур регистрации и найма трудовых мигрантов и на снижение числа мигрантов с неурегулированным статусом. Стремление законодательно защитить национальный рынок труда. Легализация занятости, введение патентной системы, начало процесса дифференциации миграционной политики по отношению к различным категориям мигрантов (трудовых).
5.3 Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
5.4 ФМС России. 2009 г.: Воссоздание Правительственной комиссии по миграционной политике.
На протяжении всего этапа межведомственной рабочей группой, состоящей из представителей органов исполнительной власти, бизнес-структур, ученых, велась работа по разработке комплексной системы взглядов на содержание и направления стратегического курса страны относительно миграционных вопросов. После неоднократных широких слушаний и обсуждений на очередном заседании Совета Безопасности РФ от 27.04.2012 г. был одобрен проект Концепции. Конец очередного этапа и начало нового были положены соответственно принятием Концепции-2012. В этом же году произошла реорганизация — вывод ФМС России из подчинения МВД и перевод ее под руководство Правительства РФ. Произошло расширение ее правового положения и возложение новых функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции.
14 Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 N 256-р «О концепции регулирования миграционных процессов» // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 113093/ (дата обращения: 18.04.2020).
15 Вступительное слово на заседании Совета Безопасности по миграционной политике // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22861 (дата обращения: 28.05.2020).
Условия, которые сформировались к моменту принятия Концепции в 2012 г., подробно описаны в одном из первых ее разделов (подобный раздел присутствует и в Концепции 2018 г.). Для всего периода после 2012 г. постоянными факторами, определяющими миграционную политику по отношению к иностранным гражданам, оставалось преобладание мигрантов из СНГ, в первую очередь из стран Центральной Азии, а также важная роль интеграционных процессов среди стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Несмотря на озвученный курс либерализации миграционного законодательства, на практике регулярно происходило усиление требований к мигрантам при получении разрешения на работу и проживания. Если в 2012 г. в Концепции указывалось на недостаточную проработанность правовой базы, отсутствие программных документов, несовершенство системы и др., то в 2018 г. подчеркивался факт большого количества произошедших управленческих и правовых изменений в сфере регулирования миграции. За годы преобразований значительно была расширена инфраструктура обеспечения и контроля легального пребывания и трудовой деятельности иностранных граждан на территории РФ (в первую очередь за счет открытия миграционных центров).
Через несколько лет после принятия Концепции-2012 события на Украине привели к резкому потоку мигрантов-беженцев из зоны вооруженных конфликтов, поставив новые задачи перед субъектами реализации миграционной политики и необходимости оперативного реагирования. Кроме того, миграционный кризис в Европе, хотя напрямую практически не коснулся России, был воспринят как потенциальная угроза, что нашло отражение в Концепции-2018. Внешнеполитическая и экономическая обстановка последних лет на евразийском пространстве повлекла за собой также ряд сдвигов в приоритетах самих мигрантов и, следовательно, географии международных миграционных потоков. Россия стала постепенно уступать свои позиции как центр притяжения для выходцев из стран Балтии, Грузии, Молдовы, Украины. Обозначилась конкуренция за трудовых мигрантов из стран СНГ с такими соседями, как Китай, Казахстан, а также странами ЕС и Турцией. Вновь последовали изменения организационного характера, сместившие баланс интересов защиты национальных интересов и интеграционных процессов в сторону первых: в 2016 г. ФМС России была упразднена, а ее функции и полномочия переданы МВД РФ. Таким образом, вопросы правовой и структурной интеграции частично закрывались Министерством, а полномочия по решению вопросов социальной и культурной интеграции, ранее никак не выделяемые в общем процессе, тем более не имеющие подчеркнутого организационного или нормативного подкрепления, легли на Федеральное агентство по делам национальностей (ФАДН России) с 2017 г.
Сравнение содержания Концепций государственной миграционной политики РФ (2012 г. и 2018 г.)
Произошедшие с момента публикации Концепции-2012 изменения в миграционной сфере потребовали пересмотреть документ, расширить стратегические цели, расставить новые акценты. Итогом этого пересмотра стало принятие новой Концепции-2018.
Правовой статус. Прежде, чем приступить к подробному анализу содержания двух последних концепций миграционной политики России, необходимо охарактеризовать правовой статус данных документов, что, однако, представляется нетривиальной задачей. Именно документы концептуального, стратегического и доктринального характера задают вектор развития отрасли и действий органов власти на различных уровнях, поэтому разработка подобных документов и их последующее опубликование и ввод в действие знаменуют собой начало нового этапа реализации государственной политики, смену системы взглядов и целеполагания в отношении объекта управления. Данные процессы отчетливо прослеживаются и в миграционной сфере.
Однако, несмотря на особое политическое значение подобных документов, в научной юридической литературе правовой статус концепций (так же как и стратегий, доктрин, основ политики и других аналогичных документов) не определен однозначно. Дискуссии ведутся вокруг обладания концепциями и прочими подобными документами юридической силой, а соответственно, статусом нормативно-правового акта. В иерархии нормативно-правовых актов место концепций определяется только посредством субъектности ввода данных документов в действие. Но если Концепция-2018 была введена указом Президента РФ, то в отношении Концепции-2012 правомерно говорить не столько о вводе ее в действие, сколько о формальном опубликовании на официальном сайте без каких-либо выходных данных после утверждения Президентом РФ (без публикации соответствующего указа в официальных источниках права). Нам близка позиция М.А. Мушинского, заключающаяся в том, что подобные документы являются не формами права, а источниками политико-правового характера, формирующими основы правовой политики в соответствующей сфере [Мушинский 2015, 494].
Предпосылки смены Концепций. Замена основного концептуального документа знаменует собой сдвиги в политико-идеологических ориентирах комплекса проводимых мер в отношении объекта управления. Применительно к миграционной политике России на рассматриваемом этапе необходимо задаться вопросом, что побудило власть сменить Концепцию-2012, хотя в ее названии был обозначен период действия вплоть до 2025 года (такой же период заявлен и в Концепции-2018)? Возможно ли говорить о досрочном «моральном износе» Концепции-2012 спустя 6 лет ее действия и какие факторы привели к этому?
На наш взгляд, Концепция-2012 года не полностью исчерпала себя к моменту принятия нового основополагающего документа в 2018 году. Эта позиция находит подтверждение при сравнении текстов двух редакций концепций миграционной политики. Многие положения «перетекли» из Концепции-2012 в Концепцию-2018 практически в тех же формулировках. Некоторые блоки были расширены, иные ушли из текста16. Однако говорить о радикальных переменах не приходится, что демонстрирует необходимую для стабильного социально-политического процесса преемственность проводимой миграционной политики.
Тем не менее 2018 год ознаменовался началом нового политического цикла в связи с выборами Президента РФ, что послужило толчком к пересмотру и корректировке многочисленных документов стратегического планирования и иных источников политико-идеологического характера. Примерно в одно время с новой Концепцией миграционной политики была принята новая редакция Стратегии государственной национальной политики РФ17, что вкупе с рядом принятых решений свидетельствует об определенном сближении миграционной и национальной политики в процессе их реализации. Другим объективным фактором, требующим пересмотра Концепции-2012, был ее неоднозначный правовой статус, о чем было сказано выше, — формальное опубликование без возможности определения субъекта ввода данного документа в действие. Еще один фактор, повлиявший на смену основополагающего документа, — серьезные изменения в структуре управления миграционной политикой, а соответственно, и основного органа реализации всех намеченных целей, задач, планов в
16 С подробным сравнением формулировок по структурным блокам Концепции-2012 и Концепции-2018 можно ознакомиться в коллективном труде сотрудников факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова [Реализация государственной национальной политики в субъектах Российской Федерации: основные направления и механизмы 2019; 63-68].
17 Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. N 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (с измен. и доп.) // Гарант [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70284810/ (дата обращения: 18.04.2020).
сфере миграционной политики. Кроме того, по мнению И.В. Ивахнюк, одна из основных целей миграционной политики, которая связана с восполнением демографических потерь за счет миграции и заявлялась в тексте Концепции-2012, не была достигнута18. Все эти факторы ставили под сомнение возможность дальнейшей успешной реализации Концепции-2012 и требовали ее пересмотра и переоценки роли миграционных потоков в решении задач демографического, пространственного и социально-экономического развития России.
Обновление содержания. Концепции 2012 и 2018 гг., являясь документами политико-идеологического характера, безусловно, призваны расставлять акценты в направлениях и механизмах проводимой политики, декларировать приоритетность интересов всех задействованных сторон. Текст 2018 г., в отличие от 2012 г., гораздо шире затрагивает приоритетность интересов российских граждан, постоянно проживающих на территории страны. При этом обозначается «новая» задача создания миграционной ситуации, способствующей поддержанию мира и согласия в межэтнических и межконфессиональных отношениях в российском обществе, а также способствующая защите и сохранению русской культуры, русского языка и историко -культурного наследия народов России. Здесь же, что созвучно с текстом Стратегии государственной национальной политики, подчеркивается значимость сохранения этих составляющих как основы «культурного (цивилизационного) кода» россиян. При этом тема адаптации и интеграции иностранных граждан не только получила продолжение в Концепции-2018, но и в определенном смысле конкретизировалась, повысив степень участия субъектов реализации политики: задачи «содействия» адаптации сменились «созданием условий» для адаптации и интеграции. Отметим, однако, дискуссионность данного подхода в научной литературе. Так, Эль-Мафаалани на примере Германии показывает, что интенсификация процессов адаптации и интеграции мигрантов не приводит к снижению конфликтности в обществе [Эль-Мафаалани 2015].
В тексте новой Концепции-2018 обозначилось внимание к способности иммигрантов долгосрочного пребывания «органично включиться в систему позитивных социальных связей и стать полноправными членами российского общества», а также «благодаря своей трудовой деятельности, знаниям и компетенциям содействовать экономическому, социальному и культурному развитию России». Неясными, правда, и в тексте документа, и в практике реализации миграционной политики остались критерии
18 Ивахнюк И.В. Комментарии к Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг., утвержденной 31.10.2018 года Указом Президента РФ // Мигрант.ру. URL: https://migrant.ru/novosti-proekta-sobiranie-naroda-ekspertnyj-analiz-koncepcii-migracionnoj-politiki/ (дата обращения: 05.06.2020).
и механизмы оценки этой «способности», но так или иначе к интеграционному потенциалу долговременных иммигрантов внимание было обращено. Примечательно, что речи о процессах адаптации и/или интеграции для внутренних мигрантов (пусть даже в случае перемещения в инокультурный регион страны) не идет, хотя и в целях, и в принципах миграционной политики обозначается необходимость учета особенностей региональных и этнокультурных укладов жизни населения.
Внесенные изменения относительно политики адаптации и интеграции, усиление акцентов на вопросах именно социокультурной адаптации и потенциальных способностях гармонично влиться в жизнь российского общества приезжих иностранцев являются прямым отражением повышения внимания властей к соответствующим вопросам в рассматриваемый период. В октябре 2016 г. на заседании Совета по межнациональным отношениям Президентом РФ было отмечено, что сфера социальной и культурной адаптации мигрантов не обеспечена достаточными правовыми нормами, организационными и экономическими инструментами. Было поручено определить
" 19
государственный орган, ответственный за адаптацию и интеграцию мигрантов19. Внимание также обращалось на потребность в специалистах, которые будут работать с иностранными гражданами, приезжающими жить и работать в Россию, и на поддержку некоммерческих организаций, деятельность которых связана в том числе с социальной адаптацией мигрантов20. Важнейшими дальнейшими шагами в построении организационных основ политики социальной и культурной адаптации было утверждение Правительством РФ в декабре 2016 г. программы по реализации государственной национальной политики, в рамках которой выделялась соответствующая подпрограмма21, и возложение полномочий по выработке и реализации государственной политики в сфере социальной и культурной адаптации иностранных граждан на ФАДН России. Таким образом, вопросы социальной и культурной интеграции мигрантов, с одной стороны, нашли отражение в концептуальных подходах к иммиграционной политики страны, с другой — фактически были переданы из сферы миграционной в национальную политику.
19 Перечень поручений по итогам заседания Совета по межнациональным отношениям // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/53412 (дата обращения: 08.06.2020).
20 Заседание Совета по межнациональным отношениям // Президент России [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53173 (дата обращения: 08.06.2020).
21 Постановление Правительства РФ от 29.12.2016 N 1532 «Об утверждении государственной программы РФ «Реализация государственной национальной политики» (с измен. и доп.) // Гарант [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71480894/ (дата обращения: 08.06.2020).
На сегодняшний день разговор об адаптации и интеграции мигрантов во властном дискурсе, даже если вопрос изначально ставится о социальной и культурной адаптации, чаще всего переходит в русло вопросов о легальности их пребывания и осуществления трудовой деятельности на территории России. Это, конечно, имеет веское основание, поскольку миграционная политика всегда смотрела и смотрит на мигрантов в первую очередь через призму обеспечения национальной безопасности, отодвигая на второй план проблематику социокультурных особенностей прибывающих и очевидную экономическую роль (необходимость привлечения трудовых ресурсов в условиях дефицита рабочих рук в стране). Об этом прямо свидетельствует начало Концепции-2018, где буквально в первой же части документа прописано: «Настоящая Концепция разработана с учетом [...] прежде всего Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года...», потом следуют стратегии в сфере национальной политики, научно-технического развития и только затем культуры, развития Дальнего Востока и т.д. И, хотя далее в Концепции-2018 зафиксировано, что «целью миграционной политики является способствование решению задач в сфере социально -экономического, пространственного и демографического развития страны», тон всем процессам в теории (дискурсе) и на практике регулирования задает необходимость контроля и надзора (контрольная функция государства). Причем контроля за весьма легко формализуемыми и фиксируемыми процессами и состояниями мигрантов: положением «внутри» или «вне» правового поля, формальными характеристиками иностранных граждан как объекта миграционной политики (статус, наличие или отсутствие патента, других документов, необходимых для проживания или осуществления трудовой деятельности, места проживания и др.). Для реализации этой установки значительно расширяется использование возможностей цифровых технологий, но не только на операциональном уровне (например, использование биометрической информации при осуществлении государственного контроля (надзора)), но и для информационно-аналитического обеспечения реализации государственной политики в сфере миграции. Однако необходимо отметить, что по сравнению с предыдущей версией Концепция-2018 не подразумевает среди прочих принципов принцип «научной обоснованности принимаемых решений» (также отсутствуют сопутствующие механизмы реализации миграционной политики), что, несомненно, может снизить их качество. Количественные показатели, данные по которым будут расти в геометрической прогрессии в силу совершенствования и внедрения цифровых технологий, не всегда способны адекватно отразить сущность миграционных процессов без должного их анализа и интерпретации.
Риторика «обеспечения национальной безопасности» применительно к миграционной политике России в Концепции-2018 объясняет, почему в тексте данного документа более подробно, по сравнению с Концепцией-2012, расписаны направления миграционной политики «в области совершенствования механизмов профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции, включая меры ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции». Не исключено, что некоторое ужесточение контрольно-надзорной составляющей миграционной политики в тексте данного концептуального документа обусловлено передачей широко ряда полномочий в данной сфере в силовое ведомство (МВД России).
Еще один немаловажный акцент Концепции-2018 — это развивающиеся интеграционные процессы. В частности, в тексте документа учреждение ЕАЭС называется мощным фактором миграционной привлекательности России. ЕАЭС как организация региональной экономической интеграции окончательно оформилась в 2015 г. и является одним из важнейших международных проектов России с геополитическим значением, поэтому очевидно, что в новом тексте основополагающего документа в миграционной сфере этот аспект нельзя было обойти стороной. Кроме того, за последние годы наблюдается хоть и неравномерный, но стабильный рост числа мигрантов из стран ЕАЭС.
Рисунок 2. Сведения о численности трудящихся из стран-членов ЕАЭС в России,
чел.22
Главное, что выгодно отличает международную миграцию на евразийском пространстве и на чем было заострено внимание дипломатов в последние годы, — это обеспечение социальных гарантий работающим граждан из других стран-участниц ЕАЭС. Так, трудовые мигранты в рамках евразийского экономического пространства получают все виды пособий по случаю временной нетрудоспособности и в связи с материнством [Гаева 2019, 209]; взаимно также засчитывается трудовой стаж, независимо от страны в рамках ЕАЭС, в которой он был приобретен; введены упрощенные процедуры учета места пребывания; обеспечено взаимное признание документов об образовании по большинству специальностей и т.д.
Международная миграция в евразийском контексте в данном случае выступает в качестве весомого политического ресурса. Принимая мигрантов из сопредельных стран в размере нескольких сотен тысяч человек в год, Россия тем самым частично удовлетворяет свои социально-экономические и демографические потребности, при этом обеспечивает трудоизбыточные страны-соседи рабочими местами, попутно
22 Составлено по Сведения о численности трудящихся в графиках и диаграммах // Евразийский экономическая комиссия [Электронный ресурс].
URL: http://www. eurasiancommission. oгg/гu/act/Гmpol/miцгation/Documents/Диаграммы%20численность%2 0трудящихся%202013 -2019.pdf (дата обращения: 18.05.2020).
избавляя их от потенциального социального недовольства по причине безработицы, особенно в молодежной среде. В противном случае, это могло бы вылиться во внутриполитическую дестабилизацию сопредельных с Россией стран, что послужит причиной долгосрочной «головной боли» относительно пограничных территорий и способно привести к потоку беженцев и нелегальных мигрантов. Поэтому куда более рациональной стратегией представляется реализуемая ныне политика по легализации, упрощению процедур принятия мигрантов из соседних стран-доноров миграции.
Выводы и рекомендации
Миграционная политика России активно эволюционировала на протяжении всего рассматриваемого периода. При этом ее ключевыми характеристиками были:
- во-первых, ориентация на внешнюю, а не на внутреннюю миграцию (в этом смысле Концепция-2012 является более сбалансированной) и, соответственно, наличие прочной взаимосвязи с внешней политикой РФ;
- во-вторых, в большей степени реакционный, чем превентивный, характер принимаемых мер;
- в-третьих, наличие внимания к вопросам адаптации и интеграции мигрантов (при этом постепенно развитие получили не только задачи регулирования и контроля легальности пребывания и осуществления трудовой деятельности мигрантов, но и социокультурные аспекты).
Можно также говорить о том, что остается актуальной задача формирования как в широких слоях населения, так и среди служащих, задействованных в реализации государственной миграционной политики, «точного и однозначного представления о реализуемой миграционной политике», «понимания миграционной ситуации». Безусловно, этому способствовало бы уточнение и закрепление на нормативно-правовом уровне дефиниций основных понятий (терминологического аппарата), расширение и внедрение в практику критериев и параметров оценки различных составляющих миграционной сферы, дифференцированный подход к объекту регулирования и, следовательно, адресность проводимых мер. Немаловажным и крайне востребованным сегодня является также разрешение вопроса о принятии федерального закона о социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в России. Отсутствие четкой директивы на федеральном уровне лишает многие субъекты реализации политики официального обоснования предпринимаемых мер, а также
снижает уровень аргументации о необходимости выделения средств поддержки для НКО, активно вовлеченных в работу с мигрантами.
На наш взгляд, если большее из того, что обозначено в Концепции-2018, будет качественно реализовано на практике, а также в случае отсутствия каких-либо серьезных внешнеполитических вызовов, Россия сможет выстроить не фрагментарную, а комплексную стратегическую политику по отношению к мигрантам (как внешним, так и внутренним), воплотить идеи приоритета национальных интересов, сохранения многообразия укладов жизни российского населения и содействия развитию страны за счет миграционных процессов.
Список литературы:
Волох В.А., Суворова В.А. Концепция государственной миграционной политики России — основа миграционной безопасности страны // Вопросы безопасности. 2013. № 3. С. 1-16. Б01: 10.7256/2306-0417.2013.3.713.
Воробьева О.Д., Рыбаковский Л.Л., Рыбаковский О.Л. Миграционная политика России: история и современность. М.: Изд-во «Экон-Информ», 2016.
ГаеваА.С. Миграционные процессы на евразийском пространстве // Россия и современный мир. 2019. № 1. С. 207-222. Б01: 10.31249/гбш/2019.01.14. Малахов В. С., Симон М.Е. К генеалогии миграционной политики в России: столкновение двух правительственных рациональностей // Вопросы теоретической экономики. 2018. № 1. С. 58-72. Б01: 10.24411/2587-7666-2018-00004.
Мукомель В.И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты. М.: Диполь-Т, 2005.
Мушинский М.А. Стратегии, концепции, доктрины в правовой системе Российской Федерации: проблемы статуса, юридической техники и соотношения друг с другом // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 488-499.
Реализация государственной национальной политики в субъектах Российской Федерации: основные направления и механизмы / под ред. А.Ю. Полунова, В.А. Сажиной. М.: изд. Дубровин С.В., 2019.
Рыбаковский О.Л., Таюнова О.А. Миграционная компонента демографического развития России // Народонаселение. 2016. № 1-1. С. 90-97.
Тавровский А.В. Вызовы и противоречия миграционной политики России // Журнал социологии и социальной антропологии. 2015. Т. 18. № 5. С. 162-186.
Эль-Мафаалани А. Парадокс интеграции. Почему успешная адаптация мигрантов приводит к новым конфликтам. М.: Новое литературное обозрение, 2020.
Дата поступления: 10.06.2020
Sazhina V.A., Vysotskaya Z.R.
Russian Migration Policy Evolution Reflected in Legal Sources of Political
and Ideological Nature
Varvara A. Sazhina — PhD, Associate Professor, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: sazhina@spa.msu.ru
Zoya R. Vysotskaya — postgraduate student, School of Public Administration, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: zoya vysotskaya@list.ru
Abstract
The article presents the result of comparative analysis of main conceptual documents in the migration sphere that reflect the evolution of the Russian state migration policy since 1990 till nowadays. The growing migration's role in the political sphere and the need for timely understanding of the specifics of managing migration processes in Russia determine the relevance of the topic. The special features of managing include: the position of migration policy at the junction of many areas of government, the ideological "swings" that are characteristic of migration policy in our country, as well as the defining significance of legal sources that set ideological guidelines for all levels of government. Using existing scientific researches the authors develop own "stageization" of migration policy development in the considered period. It contains descriptions of key characteristics and the main regulatory legal acts and documents, determines the authority that is responsible for the migration policy on each stage. The authors highlight representative shifts in the migration sphere at the present stage compared to 2012 as the result of conducted comparative analysis of the contents of State migration policy concepts 2012 and 2018 (namely: increasing attention to the issues of social and cultural adaptation and integration of foreign citizens, rapprochement of migration and ethno-national policies, orientation towards ensuring national security as the main priority of migration policy, the desire to simplify migration procedures by expanding the use of digital technologies, the increasing role of integration processes in the Eurasian Space. The author's recommendations for implementing the State migration policy concept 2019-2020 are introduced in the conclusion.
Keywords
Migration policy, migration policy concept, migration processes, migrants, social and cultural adaptation and integration, national security, public administration, strategic documents.
DOI: 10.24411/2070-1381-2020-10085
References:
El-Mafaalani A. (2020) Das Integrationsparadox: Warum gelungene Integration zu mehr Konflikten führt. Moscow: Novoye literaturnoye obozreniye.
Gayeva A.S. (2019) Migration Processes in the Eurasian Space. Rossiya i sovremennyy mir. No. 1. P. 207-222. DOI: 10.31249/rsm/2019.01.14.
Malakhov V.S., Simon M.E. (2018) ^ the Genealogy of Russian Migration Policy: The Collision Between Two Governmentalities. Voprosy teoreticheskoy ekonomiki. No. 1. P. 5872. DOI: 10.24411/2587-7666-2018-00004.
Mukomel' V.I. (2005) Migratsionnaya politika Rossii: Postsovetskiye konteksty [Russian migration policy: Post Soviet contexts]. Moscow: Dipol'-T.
Mushinskiy M.A. (2015) Strategii, kontseptsii, doktriny v pravovoy sisteme Rossiyskoy Federatsii: problemy statusa, yuridicheskoy tekhniki i sootnosheniya drug s drugom [Strategies, concepts, doctrines in the legal system of the Russian Federation: problems of status, legal technology and correlation with each other]. Yuridicheskaya tekhnika. No. 9. P. 488-499. Polunov A.U., Sazhina V.A (eds.) (2019) Realizatsiya gosudarstvennoy natsional'noy politiki v sub"yektakh Rossiyskoy Federatsii: osnovnyye napravleniya i mekhanizmy [Realization of state national policy in Russian Federation's regions]. Moscow: Dubrovin S.V. Rybakovskiy O.L., Tayunova O.A. (2016) The Migration Component of Demographic Development of Russia. Narodonaseleniye. No. 1-1. P. 90-97.
Tavrovskiy A.V. (2015) Challenges and Contradictions of Russian Migration Policy. Zhurnal sotsiologii i sotsial'noy antropologii. Vol. 18. No. 5. P. 162-186.
Volokh V.A., Suvorova V.A. (2013) Kontseptsiya gosudarstvennoy migratsionnoy politiki Rossii — osnova migratsionnoy bezopasnosti strany [Russian state migration policy concept is the basis of migration security of the country]. Voprosy bezopasnosti. No. 3. P. 1-16. DOI: 10.7256/2306-0417.2013.3.713.
Vorob'yeva O.D., Rybakovskiy L.L., Rybakovskiy O.L. (2016) Migratsionnaya politika Rossii: istoriya i sovremennost [Russian migration policy: history and modernity]. Moscow: «Ekon-Inform».
Received: 10.06.2020
