CC BY
144
Боканов Александр Авангардович, кандидат экономических наук, доцент, докторант кафедры экономических теорий и военной экономики ФГКВОУ ВПО «Военный университет» Министерства обороны Российской Федерации,
г. Москва.
123001, г. Москва, Большая Садовая ул., д. 14.
Тел.: (495) 684-93-49. E-mail: [email protected]
А.А. Боканов
КОНЦЕПЦИЯ ПРОГРАММНОГО ЭЛЕМЕНТА КАК ИНФОРМАЦИОННЫЙ ИНСТРУМЕНТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСОВОЭКОНОМИЧЕСКИМ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ СТРОИТЕЛЬСТВА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Программно-целевой метод бюджетного планирования определен в качестве основного направления совершенствования системы государственного управления [2]. Основным вариантом его реализации на уровне федеральных органов исполнительной власти стали государственные программы. В связи с этим предлагается рассмотреть направления использования программно-целевой методологии и ее информационную составляющую при реализации государственных программ в рамках мероприятий по строительству Вооруженных Сил Российской Федерации.
Министерство обороны Российской Федерации (далее - МО РФ) распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р определено ответственным исполнителем по государственной программе «Обеспечение обороноспособности страны» [1]. Несмотря на закрытость программы, можно предположить отсутствие крупных изменений в области структуризации используемой информации, по причине сокращения аналитических структур финансово-экономического профиля в рамках центральных органов военного управления.
Фактически можно свидетельствовать, что бессистемность мероприятий по реализации нового облика Вооруженных Сил не оказала положительного влияния на состояние программно-целевого планирования в военном ведомстве России.
Обратимся к достаточно успешному опыту США в данной области, насчитывающему уже 50 лет, где еще в 1962 г. была внедрена система «Планирование - программирование - бюджетирование» (Planning -programming - budgeting; PPB). Данная система динамично развивалась. В 2003 г. она была переименована в систему «Планирование - программирование -бюджетирование - исполнение» (Planning - programming - budgeting - execution; PPBE), и сейчас насчитывает порядка 8000 программных элементов.
Особенность данной системы заключалась в том, что были выделены 11 главных программ вооруженных сил МО США, которые разбивались на два уровня подпрограмм (для боевых соединений и тылового обеспечения), заканчивающихся программными элементами. Программным элементом (далее -ПЭ) называется элемент с исходными данными, и в целом он представляет собой агрегацию организационных субъектов и относящихся к ним ресурсов. Они образуют блоки системы программирования и бюджетирования и могут быть агрегированы и реагрегированы рядом способов.
Система предполагала назначение каждому программному элементу соответствующих видов ресурсов: ресурсы для личного состава; ресурсы для общих ассигнований (в разрезе кодов бюджетной классификации); ресурсы для сил, которые используются для идентификации специального оборудования или систем вооружения, а также могут описывать организационные единицы, такие как дивизии, бригады, батальоны и эскадрильи [5].
В настоящий момент наиболее интересным применительно к нашей стране является то, что американская система позволяла соединить структуру внутреннего контроля МО США со структурой контроля, проводимого Конгрессом США. Для этой цели у них была введена функция программирования, которая соединяла мероприятия с необходимыми ресурсами и соответственно обращалась в конечном свете к бюджетным ресурсам в разрезе кодов бюджетной классификации. В России в принципе актуальна аналогичная задача, однако в настоящий момент не существует какого-либо ее решения применительно к взаимоувязке военно-экономических потребностей РФ с имеющимися финансовыми ресурсами в рамках государства.
Таким образом, концепция ПЭ, используемая в американской системе PPBE, нацелена, прежде всего, на группировку информации о ресурсах, необходимых для достижения целей программы. При этом необходимо заметить, что данный инструмент не содержит в себе структурированной информации о
необходимых мероприятиях для достижения целей программы. Такая информация отражается либо в самом названии ПЭ, либо непосредственно в программных документах.
Можно говорить, что программная методология американской системы PPBE имеет в себе определенную ограниченность, то есть многие мероприятия просто «инкапсулируются» в рамках программного элемента. Данный механизм позволяет при принятии стратегических решений абстрагироваться от деталей и делегировать на нижние уровни управления принятие различных решений тактического характера.
К примеру, ПЭ «крыло Б-52» не содержит описания мероприятий как таковых. Он только группирует информацию, необходимую для определения затрат на содержание данного крыла как организационной единицы и включает в себя затраты на выплату денежного довольствия военнослужащим, затраты на материально-техническое обеспечение деятельности данного подразделения и т.д. Данный механизм позволяет на стратегическом уровне оперировать непосредственно такими категориями военного планирования, как «крыло», «дивизия» и т.д., не отрываясь от их финансово-экономической составляющей.
Очевидно, что результативное использование данного инструментария невозможно без соответствующих информационных технологий, что утверждалось и непосредственным разработчиком системы PPBE Чарльзом Хитчем: «Поскольку в системе “планирование - программирование -
бюджетирование” используется огромное количество данных, единственным практическим решением проблемы обработки этих данных является применение вычислительной техники» [4, p. 53]. Однако концепция ПЭ не предусматривала какого-либо математического аппарата для соизмерения или выделения важности тех или иных программных элементов.
На наш взгляд, было бы полезно, применительно к российской действительности, заимствовать идею программных элементов из американской системы PPBE, но при этом несколько модифицировав ее.
Во-первых, необходимо дополнить ПЭ соответствующими параметрами по взаимосвязи с другими программными элементами или подпрограммами первого и второго уровней. Это даст возможность вычленять группы ПЭ и подпрограмм, которые жестко взаимосвязаны друг с другом, и прекращение финансирования одного из элементов или одного данного ПЭ будет оказывать влияние непосредственно на подпрограммы первого уровня или в целом на главные
программы. То есть, станет возможным выделять взаимосвязанные группы ПЭ, которые, при прекращении финансирования по одному из входящих в них ПЭ, приведут к сбою всей программы в целом. В дальнейшем, при подготовке бюджета и выявлении каких-либо финансовых ограничений это позволит исключать (прекращать) некоторые из них с наименьшими потерями для конечного результата.
Второй момент, требующий внимания, - это необходимость дополнения самого механизма ПЭ возможностью рейтинговой оценки. Это способствовало бы в дальнейшем при разработке системы критериальных оценок соответствующих ПЭ применить математический аппарат, типа метода анализа иерархий, для оценки важности ПЭ и выявлять те программные элементы, которые имеют наибольший вес в достижении тактической или стратегической задачи, стоящей в рамках реализации программы в целом.
Необходим объективный механизм ранжирования военно-экономических потребностей по степени важности, то есть определению наиболее важных ПЭ и, соответственно, программ, которые должны финансироваться в первую очередь, а также отдельно программ второго эшелона, финансирование которых может быть произведено во вторую или третью очередь. При таком механизме минимизируются многочисленные бюрократические согласования во время разработки бюджетного проекта.
Постараемся обзорно описать информационную модель по финансовоэкономическому обеспечению строительства ВС РФ с использованием программно-целевой методологии. Исходными предпосылками в нашей модели будут следующие:
- ограниченность финансовых, материальных и людских ресурсов;
- ограничения по оптимизации принимаемых решений из-за человеческого фактора (политика, частное мнение);
- невозможность функционирования системы в полном объеме на начальном этапе (ограниченность людских ресурсов, ответственных за первоначальное информационное наполнение системы, отсутствие необходимого прикладного программного обеспечения и технической инфраструктуры);
- бюрократическое сопротивление внедрению информационной модели, обеспечивающей большую прозрачность при принятии решений по вопросам финансово-экономического обеспечения военного строительства и возможность выявления лиц, ответственных за невыполнение тех или иных мероприятий.
Можно сказать, что финансовые ресурсы представляют собой основной вид ресурсов в мирное время. В рамках системы финансово-экономического обеспечения можно выделить два вида задач:
- определение возможных мероприятий военного строительства в рамках заданных ограничений;
- определение потребностей в финансовых ресурсах для решений задач военного строительства.
В конечном итоге на выходе процесса должны быть определены потребности в финансовых ресурсах в разрезах кодов бюджетной классификации (для включения их в проект федерального бюджета) и осуществлены этапы финансирования и контроля за использованием бюджетных средств как в разрезе бюджетной классификации, так и в разрезе ПЭ и соответственно программ.
Если рассматривать приказ Министерства экономического развития РФ от 22 декабря 2010 г. N 670 «Об утверждении методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» [3], то он акцентирует внимание на подпрограммах и мероприятиях, однако для таких сложных и огромных по своим масштабам субъектов бюджетного планирования, как Министерство обороны или Министерство внутренних дел, чрезмерная детализация возможных мероприятий верхних уровней управления нанесет урон управляемости самой системы.
Нами предлагается, помимо выделения подпрограмм разного уровня и мероприятий, установить в качестве низового уровня программирования такую абстракцию, как программный элемент.
Программный элемент мог бы выступить инструментом инкапсуляции информации по совокупностям мероприятий и механизмом, обеспечивающих лиц, принимающих решения, релевантной информацией. Кроме того, использование данной концепции позволило бы упорядочить как сам процесс планирования и согласования, так и обеспечить распределение обязанностей и закрепить ответственность за соответствующими должностными лицами.
По нашему мнению, в программном элементе должна быть сгруппирована следующая информация.
1. ПЭ - это просто какой-либо двумерный массив данных, инструмент, который должен содержать информацию финансово-экономического характера не только о плановом, текущем или прошедшем финансовом годе, но и на долгосрочный период.
2. ПЭ должен позволить консолидировать полную информацию о реализации тех или иных мероприятий и задач, как финансово-экономического, так и не финансово-экономического профиля.
3. ПЭ должен включать в себя инструментарий по определению его соподчиненности с другими ПЭ.
4. ПЭ должен включать в себя индикаторы результативности.
5. ПЭ также должен включать оценочную информацию о необходимых финансовых и материальных ресурсах при закрытии реализации данного ПЭ и временные характеристики процесса прекращения реализации ПЭ.
6. ПЭ должен содержать в себе нормативы для планирования и расхода финансовых и материальных ресурсов, а также утвержденные методики для расчетов нормативов.
7. ПЭ также должен содержать информацию о его реализации в предвоенный и военный период, прежде всего в части дополнительно привлекаемых финансовых и материальных ресурсов.
8. ПЭ должен содержать информацию об альтернативных вариантах его реализации
Все вышеизложенные характеристики однозначно требуют использования информационно-коммуникационных технологий для реализации данной системы, например OLAP-технологий. Наиболее трудоемким этапом при внедрении системы будет выступать этап разработки системы ПЭ и ее методическое наполнение.
Программный элемент должен стать базовым документом, утверждаемым непосредственно министром обороны РФ, методическое наполнение ПЭ должно быть возложено на соответствующие по линии ответственности органы военного управления при обязательном согласовании финансово-экономической составляющей ПЭ с заинтересованными органами военного управления и федеральными органами исполнительной власти. Для координации предлагаемой системы программных элементов целесообразно выделение отдельного органа военного управления под непосредственным подчинением министра обороны, что позволит перейти на качественно новый уровень при управлении финансовоэкономическим обеспечением строительства Вооруженных Сил Российской Федерации.
$ $ $
1. О перечне государственных программ Российской Федерации: распоряжение
Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р [Электронный ресурс] // Правительство Российской Федерации: [Интернет-портал]. URL: http://government.ru/gov/results/13025/
2. О программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101 -р [Электронный ресурс] // Правительство Российской Федерации: [Интернет-портал]. URL: http://government.ru/gov/results/11337/
3. Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных
программ Российской Федерации: приказ Министерства экономического развития
Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 22 декабря 2010 г. N 670 // Российская газета. 2011. 23 апреля.
4. Хитч Ч. Дж. Руководство обороной. - Москва: Советское радио, 1968
5. Future Years Defense Program (FYDP) Structure Handbook, DoD 7045.7-H. April, 2004. [Электронный ресурс] // URL: http://www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/704507h.pdf
