CC BY
283
ПРИОРИТЕТЫ России
УДК 355.013.1
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОЛОГИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ВОЕННО-ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ*
Сергей Филиппович Викулов,
доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ,
президент Академии проблем военной экономики и финансов, Москва, Российская Федерация Бегду1си!оу@уапСех. ги
Евгений Юрьевич Хрусталёв,
доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник,
Центральный экономико-математический институт РАН, Москва, Российская Федерация Б1з1еу@сет'1. гбб/. ги
Предмет/тема. Проблемы интенсивного развития наукоемких и высокотехнологичных отраслей отечественной экономики, и в частности оборонно-промышленного комплекса, становятся особо значимыми в последние годы, которые показали слабую эффективность рыночного стимулирования научно-технического и инновационного прогресса российских промышленных производств. Необходим действенный инструментарий, позволяющий реально управлять процессами создания новой продукции военного назначения, а также разрабатывать перспективные планы ее развития.
Цели/задачи. В рамках статьи решается ряд важных финансово-экономических задач, связанных с распределением военных расходов по программам строительства Вооруженных сил РФ, а также выделением ресурсов по видам и родам войск (сил), военным округам и другим распорядителям бюджетных средств Министерства обороны РФ.
Методология. Предлагаемый методологический подход состоит в определении основного
* Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект № 15-06-00604-а).
направления реформирования бюджетного процесса, которое должно способствовать переходу к преимущественно программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Результаты проведенного исследования позволяют провести обоснованное планирование развития оборонно-промышленного комплекса и военной организации в целом, определить потребности в продукции военного назначения, дать прогноз динамики военно-технической ситуации.
Область применения результатов. Результаты проведенного исследования позволяют осуществлять военное планирование, определять порядок и способы реализации целей и задач развития военной организации, строительства и развития Вооруженных сил РФ, других войск и органов, их применения и всестороннего обеспечения.
Выводы/значимость. Программно-целевой метод разработки военного бюджета жестко увязывает его с системой планирования в Министерстве
обороны РФ, создает необходимый финансовый инструмент для управления и контроля за реализацией планов и программ строительства и развития Вооруженных сил РФ, при этом стимулируя их оснащение, а также других войск и органов новыми видами вооружения, военной и специальной техники.
Ключевые слова: планирование, программно-целевой подход, военная экономика и финансы, национальная безопасность, продукция военного назначения, вооруженные силы, индикативный контроль, программа вооружения
Введение
Давно известно, что человек стремится к своей сознательной цели, которая как закон определяет способ и характер его действий, и этой цели он должен подчинять свою волю. Об этом писал еще К. Маркс, причем это отличает его от современных радикалов-рыночников, которые слепо верят, что рынок сам отрегулирует общественные отношения собственности и распределения продуктов труда. Широко известно образное выражение ученого, ставшее классическим: «Пчела постройкой своих восковых ячеек посрамляет некоторых людей-архитекторов. Но и самый плохой архитектор от наилучшей пчелы с самого начала отличается тем, что, прежде чем строить ячейку из воска, он уже построил ее в своей голове. В конце процесса труда получается результат, который уже в начале этого процесса имелся в представлении человека, т.е. идеально»1.
Начало программно-целевому планированию в России положила работа комиссии, на которую была возложена задача создания в 1920 г. плана ГОЭЛРО. Эта сложнейшая комплексная задача была выполнена успешно.
В последующем жесткое планирование развития системы обороны и создания систем вооружений находило отражение в ряде документов, к числу которых следует отнести постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 15.07.1929 «О состоянии обороны СССР»2 (закрытое на тот период грифом «Совершенно секретно»), в котором одобрены «основные установки плана: по численности - не уступать нашим вероятным противникам на главнейшем театре войны; по технике - быть сильнее противника по двум или трем решающим видам вооружения, а именно - по воздушному флоту, артиллерии и танкам».
1 К Маркс, Ф. Энгельс. Соч. Т. 23. Гл. 5. С. 189.
2 Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) от 15.07.1929 «О со-
стоянии обороны СССР». URL: http://istmat.info/node/29841.
Благодаря рожденным идеям целевого планирования возникли элементы методологии и в дальнейшем - методы формализации процессов создания программ развития сложных комплексов работ, что привело к созданию и применению системы, разработанной вовсе не марксистами, а просто умными людьми [9, 17]. Новая система включала в себя программирование, планирование и разработку бюджета.
В последующем на рубеже 1960-х гг. эта методология стала рабочим инструментом управления развитием сложных систем в СССР. Вторым рождением программно-целевого подхода к планированию развития народного хозяйства и его отраслей следует считать 1969 г., когда вступило в силу постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10.06.1969 № 433-157 «О дальнейшем улучшении планирования развития вооружения и военной техники». Этому предшествовало объективное осознание необходимости повышения эффективности общественного производства на базе отхода от отраслевого развития к системному, межотраслевому. Для этого потребовалась выработка нового концептуального подхода к принципу планирования, который можно выразить формулой: «От социальных норм - к программе действий». В военной сфере этот принцип звучит несколько иначе: «От боевых задач и социальных норм - к программам деятельности военной организации государства»3 [3, 7].
Нормативно-правовые основы
программно-целевого планирования
Первый комплект программных документов был подготовлен весной 1970 г. С этого момента, как отмечается в работах военных экономистов [2, 4, 14], начался очень важный, имеющий активное творческое продолжение этап создания научных основ планирования в военной сфере (в частности, для создания новых образцов вооружения, военной и специальной техники). Здесь необходимо отметить, что важность и значимость программно-целевого подхода, которые были рассмотрены в ряде публикаций [1, 11, 12, 18], в это же время были осознаны и руководством отдельных производственных комплексов народного хозяйства. Применительно
3 Баранов В.П. Подходы к планированию строительства и развития Внутренних войск МВД России на основе программно-целевого метода // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2006. № 4. С. 298-300.
к Вооруженным силам РФ, к планированию двух основных составляющих их боевого потенциала, схема связи целей, задач и ресурсов представлена на рис. 1.
Общая процедура программно-целевого планирования в военной сфере содержит следующие основные этапы:
1) оценка динамики военно-политической ситуации (функция политики);
2) формирование боевых задач военными специалистами;
3) оценка потребных ресурсов (ВВСТ, другая продукция военного назначения, капитальные со-
оружения), социальные потребности (денежное довольствие, заработная плата, продовольствие, жилье и др.), потребности в ВВСТ в интересах ВТС.
Одновременно производится оценка возможностей экономики, в т.ч. разрабатывается бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период, что является принципиально новым. На различных этапах развития в органах государственного управления (Совет Безопасности, Государственная Дума, федеральные органы государственной власти) происходит согласование возможностей и потребностей, завершающееся
Динамика военно-политической ситуации (функция политики)
ВТС
V У У
Боевые задачи (военные потребности)
^ ^ ^ "1 (ВВСТ + другие материальные ресурсы) СП (социальные
потребности)
Экономическая оценка потребностей (экономисты, финансисты)
• %
ГПВ (10 лет)' ^
ГОЗ и ФБ (1 год) ПФП (3 года)
Оценка экономических возможностей f f t
ОНР (15-20 лет) t t
Прогноз социальн о-э кономического развития
Рис. 1. Схема связей при программно-целевом планировании: ГПВ - государственная программа вооружения; ГОЗ - государственный оборонный заказ;
ОНР - основные направления развития; ПФП - перспективный финансовый план; ВВСТ - вооружение, военная и специальная техника; ВТС - военно-техническое сотрудничество; ФБ - федеральный бюджет; СП - социальные потребности: денежное довольствие,
заработная плата, продовольствие, жилье и др.
t
принятием федеральных законов о федеральном бюджете.
Оценка динамики военно-политической ситуации, осуществляемая политиками, включает в себя прогнозирование и анализ «развития военно-политической обстановки на глобальном и региональном уровне, а также состояния межгосударственных отношений в военно-политической сфере с использованием современных технических средств и информационных технологий»4. При этом необходимо учитывать требования такого документа, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации5, который является базовым документом в области планирования развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Результаты анализа позволяют оценить и сформулировать основные внешние и внутренние военные опасности и угрозы государству. К их числу можно отнести наращивание силового потенциала Организации Североатлантического договора (НАТО) и наделение НАТО глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, приближение военной инфраструктуры стран - членов НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем дальнейшего расширения блока.
На основе данных, предоставляемых специалистами по военно-политическому анализу, осуществляется военное планирование, которое включает в себя определение порядка и способов реализации целей и задач развития военной организации, строительства и развития Вооруженных сил РФ, других войск и органов, их применения и всестороннего обеспечения6. В результате формируются военные задачи, такие как, например, неядерного сдерживания, обороны территории Севера. Реализация задач осуществляется на основе оснащения Вооруженных сил РФ, других войск и органов вооружением, военной и специальной техникой, которая предусматривается в государственной программе вооружения и других государственных программах (планах).
Наиболее важными документами, определяющими принципы разработки и реализации программ
военного назначения, являются Бюджетный кодекс РФ7, Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»8 и Военная доктрина Российской Федерации.
Научные основы программно-целевого планирования стали использоваться не только для развития вооружения, но и для активной разработки общесоюзных программ. Например, еще в 1982 г. были разработаны так называемая продовольственная программа, программа обеспечения жильем и некоторые другие.
Важно, что необходимость разработки федеральных целевых программ как исходного, основополагающего документа проекта федерального бюджета, законодательно закреплена в Бюджетном кодексе РФ. Так, в ст. 172 Бюджетного кодекса РФ определено, что для составления проектов бюджетов должны использоваться сведения о государственных программах (проектах государственных программ), проектах изменений указанных программ.
И, тем не менее, несмотря на очевидные успехи в развитии методологии программно-целевого планирования, следует констатировать, что на первых этапах использования программно-целевого подхода возникло определенное противоречие. Дело в том, что программы стали носить в значительной мере финансово-экономический характер, однако финансово-экономические органы страны (Минэкономики и Минфин России) и силовых ведомств практически не включились в подготовку проектов программ. Их функция сводилась, главным образом, к обеспечению разработчиков программ статистической информацией, подготовке данных о возможных ресурсных (бюджетных) ограничениях на программируемом периоде и последующей проверке исполнения программ с позиции финансового контроля.
Поэтому принципиально важным стало определение новых направлений и форм активизации программно-целевого планирования, в том числе привлечение финансово-экономических органов к разработке и реализации федеральных целевых программ9 [5, 6, 8]. Отправной точкой интенсификации работ в этом направлении стали Бюджетные
4 Военная доктрина Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 25.12.2014 № Пр-2976.
5 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: утверждена Указом Президента РФ от 12.5.2009 № 537.
6 Военная доктрина Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 25.12.2014 № Пр-2976.
7 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. 29.12.2014).
8 О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ.
9 Пискунов А.А. Задачи и содержание аудита эффективности средств федерального бюджета и информационные аспекты его осуществления // Вестник ВФЭУ МО РФ. 2004. № 1. С. 22-28.
послания Президента РФ Федеральному Собранию и Правительству РФ на 2005 и 2006 гг. В них, в частности, констатировалось, что при формировании бюджета в малой степени используются программно-целевые методы. Основной мотив, приведший к такой констатации, состоял в том, что возникла и стала очевидной реальная проблема повышения эффективности бюджетных расходов.
В современных условиях переход к программно-целевому планированию должен сопровождаться дополнительными новациями, которые либо возникли вновь, либо реанимируют «хорошо забытое старое». Речь идет, прежде всего, о введении среднесрочного планирования, переносе акцентов бюджетного процесса с управления затратами на управление результатами, а также внедрении современных методов прогнозирования, финансирования и оценки деятельности. Активизация разработки и применения методологии программно-целевого планирования должна последовать в ходе реализации Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Важным является положение указанного закона о разработке стратегического прогноза Российской Федерации, в котором должны содержаться, в частности:
• оценка рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности Российской Федерации;
• поэтапные прогнозные оценки вероятного состояния социально-экономического потенциала и национальной безопасности Российской Федерации.
Важность создания документов по программному планированию подчеркивает положение закона о стратегическом планировании Российской Федерации о том, что порядок разработки, утверждения и реализации Государственной программы вооружения, а также сама программа утверждаются Президентом РФ.
Таким образом, на современном этапе необходимо прежде всего:
• повысить роль перспективного финансового плана в бюджетном процессе;
• совместными усилиями институтов Минобороны России и оборонной промышленности разработать методологию и совокупность методов долгосрочного прогнозирования показателей состояния экономики и затрат по этапам жизненного цикла образцов и систем вооружения, военной и специальной техники;
• активизировать работу по совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;
• перейти практически к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей и задач;
• особое внимание уделять формированию системы реальных и объективных индикаторов достижения администраторами бюджетных расходов поставленных целей и решения определенных, четко сформулированных задач.
Перспективные и среднесрочные финансовые планы
Все эти задачи имеют непосредственное отношение к военной сфере, в первую очередь к программированию развития вооружения, к развитию организационных структур: видов Вооруженных сил РФ, родов войск, служб и т.д. В частности, очень важно включение в плановую систему скользящего перспективного плана. На рис. 1 показана система планов: на 10 лет, перспективный финансовый план на 3 года, годовой план - ГОЗ и ФБ, а также ОНР на 15-20 лет.
В марте 2006 г. Правительство РФ впервые утвердило перспективный финансовый план на 2006-2008 гг. Аналогичный документ должны разрабатывать все ведомства - участники бюджетного процесса (в том числе Минобороны России).
Появление перспективного финансового плана в системе планирования не случайно. В результате существенной деформации плановой системы в 1990-х гг. выпало важное звено среднесрочного планирования, рассчитанное на 5 лет. Учитывая специфику объекта планирования - вооружение, имеющее жизненный цикл 15-20 и более лет, между программным периодом 10 лет и годовым гособоронзаказом образовался разрыв. Очевидно, целесообразно проработать вопрос об увеличении горизонта среднесрочного планирования до 5 лет.
Возможно, это позволит уничтожить «проклятие» новогоднего рубежа. Из-за установленного банкирами и казначеями рудиментарного барьера в конце года народное хозяйство, в том числе предприятия оборонно-промышленного комплекса (ОПК), из года в год испытывают финансовые потрясения. Значительную часть денежных средств для оплаты оборонного заказа Минобороны России
-23 (308) - 2015-
зачастую получает за один день до закрытия счетов, т.е. 26 декабря. Но уже 28 декабря ни одной операции по банкам не проводится. Так, деньги из Главного управления казначейства даже в Московское казначейство иногда идут больше 20 дней.
Очевидно, что эти факты свидетельствуют о системном кризисе финансового механизма (а также и военно-финансового). Необходимо срочно и радикально менять механизм заключения контрактов и расчетов за выполненные работы.
Возрождение среднесрочного финансового планирования неизбежно ставит перед финансовыми работниками задачу совершенствования или даже новой разработки методов и системы прогнозирования, а также создания системы индикаторов. Профессиональные экономисты прогнозированием (долгосрочным и среднесрочным) занимаются давно и плодотворно. В финансовой практике обычно прогноз ограничивается горизонтом годового бюджетного планирования.
Между прочим, еще 20 лет назад был принят Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Этим законом было предписано разрабатывать прогнозы социально-экономического развития на долгосрочную перспективу на 10-летний период, на среднесрочную перспективу - на период от 3 до 5 лет с ежегодной корректировкой и прогнозы на краткосрочную перспективу. Однако, как ни странно, закон остался без внимания со стороны большинства руководителей министерств и ведомств.
Исследования показывают, что в финансовой практике целесообразно в качестве инструмента прогнозирования использовать метод статистической экстраполяции в сочетании с экспоненциальным сглаживанием.
Аналогичная ситуация складывается с индикативным планированием. В последние годы мировая наука и практика широко применяют различные разновидности индикативного планирования. Причем его применяют в Германии, Японии и других государствах. Начал использоваться данный метод и в России, в том числе в регионах, на периферии, в глубинке. Военные экономисты-финансисты также обязаны овладеть индикативным методом планирования. В процессе выполнения научных исследований была предложена система индикаторов, позволяющая стимулировать развитие и ужесточить контроль за исполнением государственных
финансовых планов в производственных отраслях, находящихся на бюджетном финансировании.
Для индикативного контроля результатов, качества управления и эффективности расходов федерального бюджета, осуществляемых в целях обеспечения национальной безопасности, целесообразно использовать такие динамические индикаторы, как:
• повышение места России в международном рейтинге конкурентоспособности;
• приращение удельной планируемой ресурсоо-беспеченности Вооруженных сил РФ;
• прирост реальной ресурсообеспеченности Вооруженных сил РФ;
• ритмичность и динамичность финансирования бюджетополучателей;
• прирост общего объема производства (без учета инфляции) ОПК;
• прирост объема экспорта ВВСТ;
• прирост объема экспорта продукции гражданского и двойного назначения, производимой предприятиями ОПК;
• изменение среднего возраста основных фондов предприятий ОПК,
• изменение удельных расходов на закупку ВВСТ;
• доля современных образцов вооружения;
• величина денежного довольствия военнослужащих;
• срок предоставления военнослужащим служебного жилья.
Реализация данного подхода в бюджетной сфере потребует выполнения следующих мероприятий: определение стратегических и тактических целей, определение объектов измерения, выбор показателей результативности, сбор и обработка информации, интерпретация и оценка информации, использование информации о результативности бюджетных расходов для принятия соответствующих мер.
В военной организации в целом и в Минобороны России в частности переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, означает, что дополнительно к ставшим уже традиционными государственным программам вооружения следует, прежде всего, разрабатывать утверждаемые среднесрочные целеориентированные финансовые документы - проект плана 3-летнего военного бюджета и его главный компонент - оборонный бюджет.
Программы и планы развития военной организации должны стать составными частями наци-
-23 (308) - 2015-
ональных проектов, которые с этого года начинают активно внедряться в практику экономической деятельности в России.
Эволюция методологии программно-целевого планирования развития военных систем
Наиболее разработанной и практически применяемой в настоящее время на федеральном, региональном и ведомственном уровнях является методология программно-целевого планирования. В военной организации она наиболее применима в силу своей методической разработанности в области развития ВВСТ. Объект программирования -развитие ВВСТ - системно рассматривается как включающий 5 основных фаз: обоснование основных направлений развития ВВСТ, разработку государственной программы вооружения, перспективного финансового плана, ГОЗ и федерального бюджета.
В общей процедуре от обоснования основных направлений развития до утверждения федерального бюджета исходным (и поэтому важным и принципиальным) является перманентный анализ военно-политической ситуации. Его результаты позволяют сформулировать боевые задачи, для решения которых необходимы разнообразные ресурсы и, прежде всего ВВСТ, а также подготовленные военные кадры и пр.
Это ресурсы первого рода, потребляемые непосредственно в ходе войны, локальных конфликтов, боевой подготовки. Процесс потребления первичных, наиболее важных ресурсов предполагает наличие ресурсов второго рода: средств эксплуатации, денежных ресурсов.
При планировании развития оборонно-промышленного комплекса и военной организации в целом, включая Минобороны и МВД России, необходимо учитывать возможные потребности в продукции военного назначения других государств и покупателей. Для прогноза их потребностей, а также потребностей в военных ресурсах военной организации Российской Федерации необходимо постоянно проводить прогноз динамики внешнеполитической, экономической и военно-технической ситуации.
Очень важно включение в плановую систему скользящего перспективного планирования, предусмотренного Бюджетным кодексом РФ. Как уже отмечалось, в 1990-х гг. выпало важное зве-
но среднесрочного планирования, рассчитанное на 5 лет, что привело к образованию в процессе планирования недопустимо большого разрыва. Одно из проявлений этого разрыва состоит в том, что оформление контрактов на реализацию ГОЗ после его утверждения затягивается на месяцы. В результате вместо 12 мес. для активной работы по ГОЗ остается зачастую всего 5-7 мес., а иногда и меньше того. При такой неритмичности работ и финансирования трудно ждать высокого качества научно-технической продукции и серийно выпускаемых образцов ВВСТ. Следовало бы проработать вопрос об увеличении горизонта перспективного финансового планирования до 5 лет.
Возрождение среднесрочного финансового планирования неизбежно ставит перед финансовыми работниками задачу совершенствования или даже новой разработки методов и системы прогнозирования, а также создания системы индикаторов. Необходимость прогнозирования, в т.ч. оценки тенденции развития военно-политической ситуации на длительную перспективу обусловлена длительностями жизненных циклов (измеряемыми десятками лет) образцов современного вооружения, военной и специальной техники. Можно полагать, что сложные образцы требуют для своей разработки не менее 4-6 лет, производство также длится в течение ряда лет. На вооружении в войсках техника, даже такая современная и наукоемкая, как ракетные комплексы стратегического назначения, находится до 30 лет. Поэтому к моменту начала создания нового оружия необходимо иметь прогноз развития военно-политической ситуации на период не менее 35-40 лет. Без этого даже с использованием методологии программно-целевого планирования решить задачу создания оружия, обеспечивающего решение боевых задач в любой момент времени, практически невозможно.
Эта специфика оружия, связанная с длительными сроками их создания и содержания в войсках в ожидании возможного, но гарантированно успешного применения, и имеющего высокую стоимость, вынуждает специалистов по программированию подходить к военным системам не просто как к сложной совокупности технических элементов, а вводить в научный оборот технико-экономический взгляд. Для этого следует рассматривать такое понятие, как «жизненный цикл образца вооружения», включающий отрезок времени от начала НИР в обоснование тактико-технических характеристик до снятия его с вооружения и утилизации. Он включает
-23 (308) - 2015-
МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ РОССИИ
Рис. 2. Приоритетные
в себя совокупность организационно-технических и экономических мероприятий, подробно рассмотренных в исследованиях [10, 13, 15, 19].
Следует отметить, что наиболее эффективный метод разработки и производства наукоемкой и высокотехнологичной продукции военного назначения базируется на идеологии CALS-технологий, заключающийся в использовании компьютерной техники и информационного инструментария на всех стадиях ее жизненного цикла [16, 20].
Если под образцом вооружения в военно-техническом смысле обычно понимается совокупность технических систем и сооружений, предназначенных для выполнения определенной боевой задачи, то в военно-экономическом смысле под программой образца вооружения понимается совокупность мероприятий, конкретизированных по целям, срокам и располагаемым ресурсам, направленных на создание образца вооружения в требуемом объеме, эксплуатацию в течение гарантийного срока и утилизацию по окончании указанного срока всех военно-технических систем данного образца.
Существуют различные термины и толкования тех мероприятий, которые входят в программу создания образца вооружения. Будем полагать, что в программу входят: фундаментальные и поисковые исследования, НИР, ОКР (подготовка экспериментально-испытательной базы, испытания и оценки), серийное производство ВВСТ (подготовка к производству, закупка серийных образцов, развертывание), капитальное строительство объектов (в том числе проектно-изыскательские работы), войсковая эксплуатация (хранение, ремонт, модернизация), ликвидация (утилизация).
Одна из современных разновидностей программно-целевого планирования - приоритетные
ациональные проекты
национальные проекты10. Их целевая направленность состоит в том, что они направлены на реализацию социальных гарантий граждан РФ. Сейчас функционируют несколько таких программ, в том числе: «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Развитие АПК» (рис. 2).
Важная особенность национальных проектов состоит в том, что они управляются специальными структурами, чего очень не хватает программам в области вооружения. Создан Совет при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов, а также Межведомственные рабочие группы по каждому из национальных проектов.
Проявлением использования программно-целевого планирования в РФ также является разработка и реализация федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов.
Элементы теории программно-целевого планирования в современной военной организации
Суть программно-целевого планирования состоит в реализации системной связи целей деятельности, условий функционирования военной организации, ресурсов, способов достижения целей и решения задач.
Приоритет в программно-целевом планировании отдается определению и формулированию целей. Можно дать два определения программы: а) как совокупность мероприятий, необходимых для достижения целей; б) как комплект документов, в
10 Выступление Президента РФ В.В. Путина по поводу приоритетных национальных проектов. 05.09.2005. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts.
которых воплощены замыслы реализации программных мероприятий.
Военные специалисты на основе результатов геополитического анализа формулируют боевые задачи и концепцию развития военной организации, военно-техническую политику, планы строительства Вооруженных сил РФ, Пограничных войск ФСБ России и др. Результаты этой деятельности закрепляются в ряде документов, главным из них является Военная доктрина Российской Федерации.
В последующем прогнозная деятельность приобретает военно-технический, военно-социальный и финансово-экономический характер. В конечном счете определяется потребность в ресурсах, в том числе и в стоимостной форме.
Учитывая неопределенности разного рода: политические коллизии в мире, тенденции развития техники и технологий, целесообразно результаты анализа экономической потребности формулировать либо в виде набора вариантов с учетом вероятности их возникновения, либо в виде стохастической функции с заданным законом распределения.
Применение программно-целевых методов планирования и управления развитием военной организации в настоящее время имеет существенные особенности.
Основными принципами формирования программно-целевого бюджетного планирования в Министерстве обороны РФ являются:
1) системность, в соответствии с которой военная организация должна рассматриваться как единая система, имеющая общее целевое предназначение. Планирование строительства и развития Вооруженных сил РФ осуществляется в соответствии с их ролью и местом в структуре военной организации государства;
2) иерархичность, в соответствии с которой цели развития Вооруженных сил РФ и их подсистем должны соответствовать целям развития системы более высокого уровня;
3) итерационность, в соответствии с которой процесс формирования военного бюджета должен учитывать сложную многоуровневую иерархическую структуру военной организации;
4) эффективность, в соответствии с которой объемы ассигнований, выделяемых на развитие различных компонентов военной организации, должны определяться исходя из вклада каждого из них в достижение целей вышестоящего уровня.
Изложенный подход обеспечивает распределение военных расходов по задачам и программам строи-
тельства Вооруженных сил РФ, а также выделение ресурсов по видам Вооруженных сил РФ, родам войск (сил), военным округам и другим распорядителям бюджетных средств Министерства обороны РФ.
Такой метод разработки военного бюджета жестко увязывает его с системой планирования в Министерстве обороны РФ и создает необходимый финансовый инструмент для управления и контроля за реализацией планов и программ строительства и развития Вооруженных сил РФ.
В войсковом звене (уровень соединений и объединений) также должен реализовываться алгоритм: цель (задачи) - мероприятия - ресурсы. Например, такая задача, как подготовка личного состава до заданного уровня овладения практическими навыками. В соединении составляются планы, где формулируются цели и задачи деятельности, в том числе по боевой подготовке. Мероприятия включают боевую учебу, создание материальной базы, учения и др.
Содержание программы развития вооружения, военной и специальной техники определяют следующие группы факторов:
1) военно-политические факторы, отражаемые в Концепции национальной безопасности РФ. Они определяют приоритеты обеспечения национальной безопасности, внутренние и внешние угрозы. Так, важно определить, что опаснее - мировой терроризм, ядерная угроза, национальный экстремизм либо иные угрозы. Военная доктрина РФ, Основы государственной политики РФ по военному строительству также позволяют сформулировать боевые задачи видов Вооруженных сил РФ, родов войск, тактико-технические параметры отдельных образцов и систем оружия;
2) экономические факторы, характеризующие ограничения по возможности реализации программ (экономический потенциал, бюджетные ограничения), состояние технологии, конструкторской проработки.
Для иллюстрации проблемы оптимизации программ вооружения будем полагать, что актуальными являются следующие задачи Вооруженных сил РФ:
• стратегическое сдерживание, включая задачи противовоздушной и противоракетной обороны;
• локализация конфликтов на континентальных театрах боевых действий;
• локализация конфликтов на морских (океанских) театрах боевых действий;
• миротворческие операции.
-23 (308) - 2015-
Схема оптимизации программы ВВСТ
Организационные структуры Ударные (оборонительные) стратегические средства Космические средства Средства борьбы на континентальных ТВД Средства борьбы на океанских (морских) ТВД Миротворчество
РВСН + - + + -
ВВС + - + + -
ПВО, ВКО - + - - -
ВМФ + - + -
СОН - - + - +
Участники выполнения боевых задач и реализации программ развития ВВСТ (организационные структуры): Ракетные войска стратегического назначения (РВСН), Военно-воздушные силы (ВВС), Воздушно-космическая оборона (ВКО) и противовоздушная оборона (ПВО), Военно-морской флот (ВМФ), Силы общего назначения (СОН) и др. Выполнение задач может быть возложено на различные организационные структуры, например РВСН, ВВС, ВМФ и др. (см. таблицу).
Различают программы боевой задачи и программы организационных структур. Оптимизация этих программ проводится путем распределения задач, а в последующем - финансовых ресурсов по организационным структурам, осуществляемая на основе военно-экономического анализа, что позволяет находить наиболее эффективные решения выполнения боевых задач.
Заключение
Военный бюджет РФ отражает расходы всех министерств и ведомств, обеспечивающих оборонную и военную безопасность России. Разработка федерального бюджета осуществляется в несколько этапов:
• определение контрольной суммы расходов на всю военную систему;
• распределение контрольной суммы по министерствам и ведомствам с учетом их вклада в обеспечение военной безопасности России в виде лимитов;
• распределение лимитов внутри бюджетов министерств и ведомств в соответствии с принятой в России бюджетной классификацией;
• распределение бюджетных средств по направлениям деятельности по более детальной внутриведомственной классификации. Процедура формирования, рассмотрения, утверждения и контроля за исполнением военного бюджета, а также состав и содержание документов, сопровождающих проект бюджета при его пред-
ставлении и рассмотрении в Правительстве РФ и Федеральном Собрании Российской Федерации, определяются нормативными актами Российской Федерации и должны соответствовать резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12.12.1980 № 35/142В и последующим рекомендациям ООН, относящимся к области военных бюджетов.
Экономика производства вооружения, военной и специальной техники базируется на следующих принципах:
• активное использование программно-целевого планирования развития систем оружия, сочетание при этом целей и задач войск с располагаемыми ресурсами;
• конкурсная основа определения разработчиков и производителей оружия, контрактные отношения заказчиков и производителей оружия;
• единство военно-технической политики для всех войск, позволяющее исключить дублирование и многотипажность создания оружия. Военно-финансовая система всех войск должна
быть единой и унифицированной. Финансирование войск должно быть построено исходя из концепции военного строительства преимущественно по территориальному принципу с использованием полевых учреждений Банка России11 в единой системе для всех войск и оборонной промышленности.
11 Полевые учреждения Банка России являются воинскими учреждениями и руководствуются в своей деятельности воинскими уставами, а также Положением о полевых учреждениях Банка России, утверждаемым совместно Банком России и Министерством обороны Российской Федерации. Полевые учреждения Банка России предназначены для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны Российской Федерации, иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность Российской Федерации, а также физических лиц, проживающих на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями Банка России, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможны. Источник: Федеральный закон от 10.07.2002 №№ 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 86).
Таким образом, совершенствование системы программно-целевого планирования развития вооружения, военной и специальной техники, а также оборонно-промышленного комплекса и обеспечение его мобилизационной готовности должно служить научной основой обеспечения должного уровня оснащения Вооруженных сил РФ, других войск и органов современным ВВСТ, развития ОПК на инновационной основе, повышения эффективности использования всех видов ресурсов, которые выделяются государством для обеспечения обороны и безопасности.
Для обеспечения этой функции органам управления и, в первую очередь Военно-промышленной комиссии РФ и Минобрнауки России, следует не только практически использовать методологию программно-целевого планирования, но и обратить самое серьезное внимание на учебные планы, по которым осуществляется подготовка специалистов в российских гражданских и военных вузах. Необходимо обучать специалистов не абстрактному менеджменту по переводным и адаптированным учебникам, а прикладным научным методам стратегического планирования, позволяющим не декларативно и формально, а реально решать принципиально важные задачи повышения производительности труда и эффективности общественного производства, успешно преодолевать окостеневшие каноны рыночной экономики.
Список литературы
1. Богатырев В. Об актуальности программно-целевого планирования // Экономист. 2010. № 2. С. 4-9.
2. Буравлев А.И., Гладышевский В.Л. Оптимальное распределение ресурсов в задачах программно-целевого планирования развития вооружения и военной техники // Вооружение и экономика. 2014. № 2. С. 21-36. URL: http://www.viek.ru/27/21-36.pdf.
3. Буренок В.М., Ивлев А.А., Корчак В.Ю. Программно-целевое планирование и управление созданием научно-технического задела для перспективного и нетрадиционного вооружения. М.: Граница, 2007. 372 с.
4. БуренокВ.М., ЛавриновГ.А., ХрусталёвЕ.Ю. Механизмы управления производством продукции военного назначения. М.: Наука, 2006. 303 с.
5. Викулов С.Ф. Экономика военного строительства: эволюция взглядов на проблемы, методы, решения. М.: Граница, 2013. 608 с.
6. Военно-экономическое, финансовое и социально-правовое обеспечение строительства
Вооруженных Сил Российской Федерации. СПб: ВАТТ, 2011. 273 с.
7. Егоров В.А., Никулин Р.Ф. Программно-целевой метод в планировании строительства и развития РВСН // Стратегическая стабильность. 2007. № 4. С.38-45.
8. Жуков Г.П., Викулов С.Ф. Военно-экономический анализ и исследование операций. М.: Воениздат, 1987. 440 с.
9. ИриковВ.А., ПоспеловГ.С., КуриловА.Е. Процедуры и алгоритмы формирования комплексных программ. М.: Наука, 1985. 422 с.
10. Косенко А.А., Хрусталёв О.Е., Бабкин Г.В. Финансово-экономическая и институциональная консолидация наукоемких и высокотехнологичных производств // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 22. С. 12-22.
11. Кочкаров Р.А. Новые возможности программно-целевого подхода. М.: Вега-Инфо, 2013. 216 с.
12. Кудряшова Е.В. Программно-целевое планирование в составе государственного финансового планирования // Налоги и финансовое право. 2014. № 6. С. 172-179.
13. Лавринов Г.А., Хрусталёв Е.Ю. Методы прогнозирования цен на продукцию военного назначения // Проблемы прогнозирования. 2006. № 1. С. 87-96.
14. Лавринов Г.А., Косенко А.А., Бабкин Г.В. Экономические аспекты военно-технической политики Российской Федерации на современном этапе. М.: Граница, 2012. 254 с.
15. Неволин И.В., Хрусталёв О.Е., Хруста-лёв Ю.Е. Методология оценки финансовой значимости и реализуемости инновационных проектов создания интеллектуальной продукции // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 11. С. 39-45.
16. Норенков И.П. Основы автоматизированного проектирования. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2002. 336 с.
17. Поспелов Г.С., Ириков В.А. Программно-целевое планирование и управление. М.: Советское радио, 1976. 440 с.
18. Райзберг Б.А. Целевые программы в системе государственного управления экономикой. М.: Лаборатория Книги, 2012. 332 с.
19. Хрусталёв Е.Ю., Хрусталёв О.Е. Организационно-экономические методы формирования современных корпоративных структур // Экономический анализ: теория и практика. 2011. № 45. С. 11-16.
20. SWOT Analysis for Management Consulting by Albert S. Humphrey // SRI Alumni Association Newsletter. December 2005.
-23 (308) - 2015-
National Interests: Priorities and Security Priorities of Russia
ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)
IMPROVING THE PERFORMANCE-BASED PLANNING METHODOLOGY IN THE MILITARY AND FINANCIAL SECTORS
Sergei F. VIKULOV, Evgenii Yu. KHRUSTALEV
Abstract
Importance The recent years have demonstrated that the market is not very efficient in encouraging and stimulating R&D and innovative progress of the Russian industrial production. In this respect, it is especially relevant to consider issues of intensive development of high-tech and science-based sectors of the national economy. Robust tools are needed to effectively manage processes of making new military products and working out promising development plans. Objectives This article solves several important financial and economic problems related to resource allocation for construction problems of the Russian military forces by type of forces and other budget managers of the Russian Ministry of Defense. Methods The proposed methodological approach consists of determining the main direction for a budgetary reform. It should facilitate switching to the performance-based budgetary planning method that allows for direct connection between budget resources allocation and actual or planned results of their use in line with the State policy priorities. Results The results of the research will allow for reasonable planning of the defense and industrial sector development and the entire organization of the military sector. We determine what military products the nation needs and forecast trends in the military and technological situation.
Conclusions and Relevance The performance-based method for planning the military budget sets its strict correlation with the planning system of the Russian Ministry of Defence, creates a respective financial tool to manage and control the way the construction and development plans of the Russian Armed Forces are implemented, and concurrently to stimulate their provisioning. It also refers to other forces and authorities. The results of the research will be useful for military planning purposes, determining the procedure and methods to achieve objectives and tasks of the military sector development, construction and progress of the Russian Armed Forces, other authorities, and for
applying the proposed tools and their comprehensive support.
Keywords: planning, performance-based approach, military economics, finance, national security, military products, military forces, indicative control, armament program
References
1. Bogatyrev V. Ob aktual'nosti programmno-tselevogo planirovaniya [On relevance of performance-based planning]. Ekonomist = Economist, 2010, no. 2, pp. 4-9.
2. Buravlev A.I., Gladyshevskii V.L. Optimal'noe raspredelenie resursov v zadachakh programmno-tse-levogo planirovaniya razvitiya vooruzheniya i voen-noi tekhniki [Optimal resource allocation in targeted program planning development of arms and military equipment]. Vooruzhenie i ekonomika, 2014, no. 2, pp. 21-36. (In Russ.) Available at: http://www.viek. ru/27/21-36.pdf.
3. Burenok V.M., Ivlev A.A., Korchak V.Yu. Pro-grammno-tselevoe planirovanie i upravlenie sozdaniem nauchno-tekhnicheskogo zadela dlya perspektivnogo i netraditsionnogo vooruzheniya [Performance-based planning and managing scientific and technological provisions and developments for long-term and non-conventional armament]. Moscow, Granitsa Publ., 2007, 372 p.
4. Burenok V.M., Lavrinov G.A., Khrustalev E.Yu. Mekhanizmy upravleniya proizvodstvom produktsii voennogo naznacheniya [Mechanisms to manage military products manufacturing]. Moscow, Nauka Publ., 2006, 303 p.
5. Vikulov S.F. Ekonomika voennogo stroitel 'stva: evolyutsiya vzglyadov na problemy, metody, resheniya [Military construction economy: the evolution of views on issues, methods, solutions]. Moscow, Granitsa Publ., 2013,608 p.
6. Voenno-ekonomicheskoe, finansovoe i sotsial 'no-pravovoe obespechenie stroitel 'stva Vooruzhennykh Sil
Rossiiskoi Federatsii [Military, economic, financial, social and legal framework for building the Armed Forces of the Russian Federation]. St. Petersburg, WATT Publ., 2011, 273 p.
7. Egorov V.A., Nikulin R.F. Programmno-tselevoi metod v planirovanii stroitel'stva i razvitiya RVSN [The performance-based method to plan the construction and development of the Strategic Missile Troops]. Stra-tegicheskaya stabil'nost' = Strategic Stability, 2007, no. 4, pp.38-45.
8. Zhukov G.P., Vikulov S.F. Voenno-ekonom-icheskii analiz i issledovanie operatsii [Military and economic analysis and operations research]. Moscow, Voenizdat Publ., 1987, 440 p.
9. Irikov V.A., Pospelov G.S., Kurilov A.E. Protsedury i algoritmy formirovaniya kompleksnykh programm [Procedures and algorithms for comprehensive programs development]. Moscow, Nauka Publ., 1985, 422 p.
10. Kosenko A.A., Khrustalev O.E., Babkin G.V. Finansovo-ekonomicheskaya i institutsional'naya kon-solidatsiya naukoemkikh i vysokotekhnologichnykh proizvodstv [Financial, economic and institutional consolidation of high-tech industries]. Finansovaya analitika: problemy i resheniya = Financial Analytics: Science and Experience, 2013, no. 22, pp. 12-22.
11. Kochkarov R.A. Novye vozmozhnosti pro-grammno-tselevogo podkhoda [New capabilities of the performance-based approach]. Moscow, Vega-Info Publ., 2013, 216 p.
12. Kudryashova E.V. Programmno-tselevoe planirovanie v sostave gosudarstvennogo finansovogo planirovaniya [Performance-based planning as part of public financial planning]. Nalogi i finansovoe pravo = Taxes and Financial Law, 2014, no. 6, pp. 172-179.
13. Lavrinov G.A., Khrustalev E.Yu. Metody prognozirovaniya tsen na produktsiyu voennogo naznacheniya [Methods to forecast prices for military products]. Problemy prognozirovaniya = Problems of Forecasting, 2006, no. 1, pp. 87-96.
14. Lavrinov G.A., Kosenko A.A., Babkin G.V. Ekonomicheskie aspekty voenno-tekhnicheskoipolitiki Rossiiskoi Federatsii na sovremennom etape [Economic aspects of the military and technological policy of the Russian Federation at the current stage]. Moscow, Granitsa Publ., 2012, 254 p.
15. Nevolin I.V., Khrustalev O.E., Khrustalev Yu.E. Metodologiya otsenki finansovoi znachimosti i re-alizuemosti innovatsionnykh proektov sozdaniya intellektual'noi produktsii [The methodology for assessing financial significance and feasibility of innovative projects for creating intellectual products]. Finansovaya analitika: problemy i resheniya = Financial Analytics: Science and Experience, 2013, no. 11, pp. 39-45.
16. Norenkov I.P. Osnovy avtomatizirovannogo proektirovaniya [Fundamentals of computer-aided designing]. Moscow, MSTU Publ., 2002, 336 p.
17. Pospelov G.S., Irikov V.A. Programmno-tse-levoe planirovanie i upravlenie [Performance-based planning and management]. Moscow, Sovetskoe radio Publ., 1976, 440 p.
18. Raizberg B.A. Tselevye programmy v sisteme gosudarstvennogo upravleniya ekonomikoi [Performance-based programs as part of economic governance by the State]. Moscow, Laboratoriya Knigi Publ., 2012, 332 p.
19. Khrustalev E.Yu., Khrustalev O.E. Organi-zatsionno-ekonomicheskie metody formirovaniya sovremennykh korporativnykh struktur [Organizational and economic methods for forming modern corporate structures]. Ekonomicheskii analiz: teoriya ipraktika = Economic Analysis: Theory andPractice, 2011, no. 45, pp.11-16.
20. Humphrey A.S. SWOT Analysis for Management Consulting. SRI Alumni Association Newsletter, December, 2005.
Sergei F. VIKULOV
Academy of Military Economics and Finance, Moscow, Russian Federation [email protected]
Evgenii Yu. KHRUSTALEV
Central Economics and Mathematics Institute of Russian Academy of Sciences, Moscow, Russian Federation [email protected]
Acknowledgments
The article was supported by the Russian Foundation for Basic Research, project No. 15-06-00604-a.
