CC BY
199
Финансовое право
Понаморенко Владислав Евгеньевич
Доцент Департамента финансовых рынков и банков ФГОБУ ВО «Финансовыйуниверситет при Правительстве Российской Федерации», кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
КОНЦЕПЦИЯ «ОТКРЫТОГО БАНКИНГА» В РЕГУЛЯТОРНОМ
ЛАНДШАФТЕ РОССИИ1
Аннотация.
Предмет исследования: концепция «открытого банкинга» в его зарубежной и отечественной трактовке.
Целью настоящей статьи является рассмотрение зарубежного опыта внедрения концепции «открытого банкинга» (включая OpenAPI) и формулирование основных элементов отечественной модели «открытого банкинга», адаптированной к регуляторной рамке и экономико-правовым реалиям страны.
Методологию исследования составили сравнительный, формально-юридический, аналитический методы, системный подход.
В работе на основе анализа зарубежного опыта и стратегических документов, регламентирующих развитие финансового рынка и финансовых технологий, формулируются основные подходы к отечественной модели «открытого банкинга», включая цели, принципы и этапы ее внедрения.
Выводы по итогам работы могут быть использованы в дальнейших исследованиях эволю -ции российского финансового законодательства в условиях развития цифровой экономики.
Ключевые слова: открытый банкинг, открытыепрограммные интерфейсы, финтех, финансовые услуги, цифровая экономика, маркетплейс, Банк России, финансовый рынок
Ponamorenko Vladislav E.
Associate Professorof Financial markets and Banks Department at the Financial University under the Government of the Russian Federation Ponamorenko Vladislav, PhD in Law
E-mail: [email protected]
THE CONCEPT OF «OPEN BANKING» IN THE REGULATORY
LANDSCAPE OF RUSSIA
Abstract.
Subject of research: the concept of "open banking" in its foreign and domestic interpretation.
The purpose of this article is to review the foreign experience in the implementation of the concept of "open banking" (including Open API) and the formulation of the main elements of the domestic model of "open banking", adapted to the regulatory framework and economic and legal realities of the country.
1 Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счёт бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета 2018 года.
The research methodology consisted of a comparative, formal legal, analytical methods, systematic approach.
Based on the analysis of foreign experience and strategic documents regulating the development of the financial market and financial technologies, the paper formulates the main approaches to the domestic model of "open banking", including the goals, principles and stages of its implementation.
The conclusions of the work can be used in further studies of the evolution of Russian financial legislation in the context of the digital economy.
Key words: open banking, open API, fintech, financial services, digital economy, marketplace, Bank of Russia, financial market
Ведущими юрисдикциями в области легализации «открытого банкинга» являются Европейский союз, Великобритания, Австралия, США, Сингапур.
Проблематика «открытого банкинга» встала в полный рост после принятия, а затем и вступления в силу 13 января 2018 года Второй платежной Директивы ЕС (PSD2)2, обязавшей европейские банки предоставить третьим сторонам (разработчикам интерфейсов) доступ к счетам клиентов, что дает поле длядеятельности особой категории финансовых посредников — операторам по инициации платежей (Paymentlnitiati onServiceProvider, PISP) и операторам доступа к информации по счетам пользователей (AccountlnformationServiceProvider, AISP).
Однако одной из первых стран, занявшейся развитием «открытого банкинга», является Великобритания. Сделанные ею в этом направлении шаги можно систематизировать следующий образом:
1. Разработка инициативы Open Banking экспертной группой Open Banking Working Group (OBWG), в состав которой вошли представители банков, фин-тех-компаний и специалисты в области открытых данных.
2. Публикация в феврале 2016 года документа «TheOpenBankingStandard», содержащего рекомендации по разработке стандартов открытых API и их последующему внедрению.
3. Публикация в августе 2016 года Управлением по конкуренции и рынкам Великобритании (TheCompetitionandMarketsAu thority — CMA) плана реформ в банковской сфере, направленных на повышение конкуренции и доступности услуг на финансовом рынке. Одной из ключевых инициатив стала OpenBanking, для реализации которой был создан специальный уполномоченный орган (OpenBanki nglmplementationE ntity).
4. Установление в рамках специального ордера (RetailBankingMarketlnvestigationOr der 20174) того, что до 31 марта 2017 года в Великобритании должны быть опубликованы первые стандарты открытых API, главным образом связанные с предоставлением услуг физическим лицам, а также малым и средним организациям. Согласно данному ордеру, к лету 2017 года необходимо было разработать принципы доступа к информации и работе со счетами клиентов, чтобы обеспечить согласованное внедрение открытых API к дате вступления в силу PSD2.
5. Создание портала OpenBanking силами TheOpenBankinglmplementationEntity, которое является разработчиком и владельцем данного портала.
6. Вступление в силу с 13 января 2018 года обязательного применения принципов открытых API в Великобритании для 9 крупнейших банков, которые являются
2 Directive (EU) 2015/2366 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 on payment services in the internal market, amending Directives 2002/65/EC, 2009/110/EC and 2013/36/EU and Regulation (EU) No 1093/2010, and repealing Directive 2007/64/EC // Pe^HMgocTyna: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?uri=CELEX:32015L2366 (gaTao6parn,eHHH: 01.09.2018).
держателями около 80-90% счетов физических лиц в стране3.
7. Принятие в марте 2018 года Стратегия развития финтех-сектора4, цель которой — сделать Великобританию лучшим в мире местом по развитию финтех-биз-неса.Согласно Стратегии, основные реформы в британском секторе финтех состоят в следующем:
- усиление полномочий FCA в части контроля за конкуренцией на финансовом рынке;
- создание инновационного центра;
- создание регулятивной песочницы;
- начиная с 2017 года, издание законов с целью, чтобы небанковские поставщики платежных услуг были в состоянии непосредственно получить доступ к платежным системам в едином игровом поле с действующими поставщиками финансовых услуг;
- принятие мер для выравнивания игрового поля для peer-to-peer кредиторов и других альтернативных поставщиков финансовых услуг;
- установление «финтех-мостов» с Гонконгом, Южной Кореей, Сингапуром, Китаем, Австралией на основе межправительственных соглашений;
- создание в 2017 году Цифрового профессионального партнерства для целей подготовки кадров для цифровой экономики;
- усиленный региональный подход — развитие финтех-сервисов региональными банками и строительными кооперативами.
- тестирование технологии распределенного реестра в RTGS.
В последние месяцы серьезный прорыв в исследуемом направлении совершила Австралия. В декабре 2017 года Австралийским Правительством было издан Обзор по открытому банкингу («Reviewinto Open Banking: Givingcustomerschoice, convenience and confidence»)5, а затем 9 мая 2018 года в его развитие — руководство «Право потребительских данных» («Consumer Data Right»6).
Обзор основан на 4-х принципах:
— Открытый банкинг должен быть сфокусирован на клиенте;
— Открытый банкинг должен поощрять конкуренцию;
— Открытый банкинг должен создавать дополнительные возможности;
— Открытый банкинг должен быть эффективным и справедливым.
В Обзоре сформулированы требования к нормативной базе, на основе которой будет функционировать режим открытого банкинга и законодательный инструментарий, согласованный с законодательством Австралии, лучшей международной практикой и основанный на конкуренции, инновациях, эффективности, минимизации регуляторных издержек и защите прав потребителей.
Несомненно, что процесс складывания от -ечественной модели «открытого банкинга» должен и опираться на зарубежный опыт, и органично вписываться в отечественный регуляторный ландшафт.
Правовой основой внедрения концепции «открытого банкинга» должны послужить Программа «Цифровая экономика Россий-
См. подробнее: Аналитическая записка «Инициатива OpenBanking в Великобритании». Банк России. Март, 2018 // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/37081/note_20180319.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
FinTech Sector Strategy. HM Treasury. March 2018 // Режим доступа: https://assets.publishing.service.gov.uk/ government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/692874/Fintech_Sector_Strategy_print.pdf(дата обращения: 01.09.2018).
Review into Open Banking: Giving customers choice, convenience and confidence // Режимдоступа: https:// static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2018/02/Review-into-0pen-Banking-_For-web-1.pdf (датаобращения: 01.09.2018).
Consumer Data Right. 9 мая 2018 // Режим доступа: https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1Z2018/05/ t286983_consumer-data-right-booklet.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
4
6
ской Федерации» от 28 июля 2017 г.7 и Цифровая повестка ЕАЭС8.
Концепция «открытого банкинга» должна базироваться на документах стратегического планирования, в том числе исходящих от Банка России, учитывая, что концепция «открытого банкинга» затрагивает прежде всего компетенцию мегарегулятора.
В Основных направлениях развития финансового рынка на период 2016-2018 годов9 Банк России декларирует обеспечение невозможности отказа одной организации финансового рынка другой организации финансового рынка в доступе к финансовым инструментам клиента или информации о нем, если клиент дал согласие на такой доступ.
В декабре 2017 года Банк России публиковал Доклад для общественных консультаций «Развитие открытых интерфейсов (OpenAPI) на финансовом рынке»10, в котором Банк России указывает, что для обеспечения динамичного развития финансовых сервисов, повышения конкуренции, а также защиты прав и интересов всех участников финансового рынка, включая потребителей, финансовые организации и финтех-компа-нии, он реализует мероприятия по развитию и внедрению принципов открытых API на финансовом рынке в России.
По инициативе Банка России в Ассоциации развития финансовых технологий (Ассоциации ФинТех) было открыто отдельное направление деятельности — развитие от-
крытых API. По соответствующему направлению деятельности планируется определение подходов, проведение пилотных проектов, разработка стандартов11.
Принятие законодательства, связанного с регулированием открытых интерфейсов, ожидается уже в 2019 году. Многие крупные финансовые учреждения также объявили о своей работе по разработке открытых интерфейсов.
В проекте Основных направлений развития финансового рынка на 2019-2021 годы12 Банк России, отмечая открывающиеся возможности, большее внимание обращает на потенциальные риски глобализации финансовых технологий для участников рынка и стабильности финансовой системы, реакция на которые (в том числе «нестандартными методами»), по-видимому, сегодня выступает основным драйвером регулирования цифровых инноваций на финансовом рынке.
Банк России отмечает, что ситуация на финансовом рынке под влиянием технологий может радикально измениться в случае вступления в конкурентную борьбу глобальных цифровых гигантов13.
В качестве таких потенциальных рисков Банк России выделяет:
1. Риск снижения уровня защиты прав потребителей финансовых услуг.
Банк России обращает внимание на то, что экстерриториальность услуг, позволяющая их пользователю получать информацию самостоятельно и приобретать финан-
7 Программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. М632-р // «Собрание законодательства РФ», 07.08.2017, N32, ст. 5138
8 Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 N12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года» // Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www.eaeunion.org/, 10.11.2017
9 Основные направления развития финансового рынка на период 2016-2018 годов // Режим доступа: http:// cbr.ru/finmarkets/files/development/onrfr_2016-18.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
10 Доклад для общественных консультаций «Развитие открытых интерфейсов (OpenAPI) на финансовом рынке» // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/36006/api_survey.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
11 http://www.vestifinance.ru/articles/97247
12 Основные направления развития финансового рынка на 2019-2021 годы // Режим доступа: http://cbr.ru/ StaticHtml/File/41540/onfr_2019-21(project).pdf (дата обращения: 01.09.2018).
13 Так, в октябре 2017 года получила лицензию Центрального банка Ирландии платежная система, принадлежащая Facebook. Со своей стороны, входящая в китайскую AlibabaGroup платежная система Alipay уже имеет 500 млн. зарегистрированных пользователей, предлагая также вложения в фонд денежного рынка. Специалисты практически не сомневаются в том, что скоро Facebook, Google, Amazon, Baidu и другие технологические компании этого калибра начнут полномасштабную экспансию на рынок финансовых услуг.
совый продукт у иностранного поставщика без должного контроля со стороны регулятора, затрудняет защиту прав потребителей, в первую очередь розничных, из-за различий норм законодательства и правоприменительной практики в разных юрис-дикциях.
Отсюда, одной из ключевых тем международной финансовой повестки — определение подходов к допуску организаций при трансграничном предоставлении услуг.
В новых реалиях для обеспечения защиты прав потребителей Банк России будет стремиться к сотрудничеству с иностранными регуляторами по направлениям обмена информацией, гармонизации регулирования и надзора, взаимного признания национальных регуляторных режимов. Также совместные усилия требуются в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
2. Регуляторный арбитраж.
Экстерриториальный характер оказания финансовых услуг на глобальных рынках неизбежно создает условия для регулятор-ного арбитража. В частности, в связи с возможностью удаленного оказания финансовых услуг, быстрого перемещения капитала и сохраняющихся различий в регулировании финансового сектора в разных юрис-дикциях финансовые транзакции могут легко переноситься в страны с более «мягким» законодательством, в том числе налоговым. Регуляторный арбитраж также создает неравные условия конкуренции между финансовыми посредниками на различных национальных рынках.
В этой ситуации все большую роль играют наднациональные правила регулирования, обеспечивающие унификацию рыночного пространства, мониторинг и регулирование системных рисков, гармонизацию регуляторных практик путем устранения регуляторного арбитража между различными юрисдикциями.
В Основных направлениях развития финансовых технологий на период 20182020 годов14 Банк России декларирует, что «ключевым связующим элементом национальной инфраструктуры финансового рынка являются открытые интерфейсы (Open API), позволяющие обеспечить получение и передачу информации между информационными системами различных организаций c использованием стандартных протоколов обмена данными».
Проблематика открытых интерфейсов на первом этапе их внедрения рассматривается Банком России в качестве элемента финансового маркетплейса.
Банк России указывает, что создание платформы-маркетплейса для финансовых услуг и продуктов направлено на развитие конкуренции на финансовом рынке, повышение удобства, прозрачности и оперативности получения услуг клиентами в режиме «единого окна», устранение барьеров для доступа к финансовым продуктам клиентов. Платформа-маркетплейс позволит обеспечить возможность поиска и удобного предоставления востребованных финансовых услуг и продуктов для клиентов всеми участниками рынка наряду с другими финансовыми площадками, в том числе с применением чатов, ботов и робо-эдвайзинга. Платформа будет предусматривать консолидацию данныхпо предложениям участников финансовой экосистемы, анализ потребностей и персонализацию предложений для клиентов. При построении системы маркетплейс будут использованы также такие инновационные разработки других проектов Ассоциации ФинТех, как открытые интерфейсы (Open API) и платформа быстрых платежей.
Таким образом, как мы видим, органами ЕАЭС, Правительством Российской Федерации, Банком России созданы правовые основы для детализации и внедрения концепции «открытого банкинга», включая сегмент OpenAPI.
14 Основные направления развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/35816/ON_FinTex_2017.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
Целямисовершенствования российского законодательства в части развития концепции «открытого банкинга» видятся:
— зашита прав потребителей;
— снижение риска ПОД/ФТ;
— повышение эффективности оценки реализуемых банками систем и процедур управления рисками;
— обеспечение эффективности контроля со стороны Банка России за деятельностью платежных агрегаторов;
— выравнивание условий функционирования систем, обеспечивающих трансграничные переводы денежных средств физических лиц;
— развитие конкуренции на рынке платежных услуг.
Исходя из сказанного, сформулируем основные подходы к реализации в России концепции «открытого банкинга»:
1. В России финтех-политика должна заключаться в осторожном, обоснованном внедрении комплексных финтех-реше-ний, не только концепции «открытого банкинга». Иначе положительный эффект может быть замедлен или вовсе отсутствовать, а минусы легализации концепции «открытого банкинга», напротив, резко увеличатся.
2. Внедрение в НПС правового режима, аналогичного PSD2, на данный момент является преждевременным, так как в России отсутствует развитая система фин-тех-компаний, имеющих возможность принять на себя часть функционала традиционного банкинга, имеют место высокие риски незаконных финансовых операций, а также невысокий уровень финансовой грамотности и финансовой доступности.
3. Для внедрения европейского опыта потребуется определенный переходный период. В то же время, отдельные элементы Второй платежной Директивы ЕС могут уже сейчас быть включены в российское платежное законодательство в целях подготовки субъектов нацио-
нальной платежной системы и потребителей платежных услуг к будущим изменениям.
4. При внедрении концепции «открытого банкинга» неприемлемым видится автоматический перенос зарубежных моделей, требуется именно их адаптация к российским реалиям. Кроме того, необходима горизонтальная гармонизация принимаемых решений с государствами-членами ЕАЭС через Евразийскую экономическую комиссию в целях выполнения положений Цифровой повестки ЕАЭС и принятых политических решений по гармонизации национальных цифровых повесток.
Что касается порядкареализации в России концепции «открытого банкинга», мы полагаем, что ее внедрение может быть поэтапным.
На первом этапе данное внедрение це-лессобразно осуществить только в рамках регулятивной песочницы в отношении добровольно присоединившихся банков.При этом на данном этапе предполагается создание единого стандарта, разработанного одним органом (по примеру Великобритании) или общественными организациями (опыт США).
Предполагается использование банками общей инфраструктуры (опыт Великобритании, где запущен специальный информационный портал для публикации стандартов, спецификаций и ссылок на открытые API банков, проводится тестирование централизованной системы разрешения споров).
Возможен к обсуждению вопрос о целесообразности применения модели кросс-секторального регулирования «открытого банкинга» (опыт Австралии).
На втором этапе инициативу возможно внедрить в качестве обязательной только для крупнейших, системно-значимых банков (опыт Великобритании).
На третьем этапе возможно внедрение инициативы в полном объеме (вплоть до пределов, обозначенных в PSD2).
Переход с одного этапа на другой возможен лишь в случае признания успешности внедрения предыдущего этапа, и — на основе анализа текущей макроэкономической си-
туации и состояния платежной, банковской систем, финансового рынка — принятия решения о необходимости углубления внедрения концепции «открытого банкинга».
Библиографический список
1. Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 N12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года» // Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www. eaeunion.org/, 10.11.2017
2. Программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. Ш632-р // «Собрание законодательства РФ», 07.08.2017, N32, ст. 5138
3. Основные направления развития финансового рынка на период 2016-2018 годов // Режим доступа: http://cbr.ru/finmarkets/files/development/onrfr_2016-18.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
4. Основные направления развития финансового рынка на 2019-2021 годы // Режим доступа: http://cbr.ru/StaticHtml/File/41540/onfr_2019-21(project).pdf (дата обращения: 01.09.2018).
5. Основные направления развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/35816/0N_FinTex_2017.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
6. Аналитическая записка «Инициатива OpenBanking в Великобритании». Банк России. Март, 2018 // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/37081/note_20180319. pdf (дата обращения: 01.09.2018).
7. Доклад для общественных консультаций «Развитие открытых интерфейсов (OpenAPI) на финансовом рынке» // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/36006/ api_survey.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
8. Directive (EU) 2015/2366 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 on payment services in the internal market, amending Directives 2002/65/EC, 2009/110/EC and 2013/36/EU and Regulation (EU) No 1093/2010, and repealing Directive 2007/64/EC // Режимдоступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32015L2366 (датаобращения: 01.09.2018).
9. FinTech Sector Strategy. HM Treasury. March 2018 // Режим доступа: https: //assets.publishing. service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/692874/Fintech_ Sector_Strategy_print.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
10. Review into Open Banking: Giving customers choice, convenience and confidence // Режимдоступа: https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2018/02/Review-into-0pen-Banking-_ For-web-1.pdf (датаобращения: 01.09.2018).
11. ConsumerDataRight. 9 мая 2018 // Режим доступа: https://static.treasury.gov.au/uploads/ sites/1/2018/05/t286983_consumer-data-right-booklet.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
