CC BY
137
Об актуальных направлениях правового регулирования национальной платежной системы
Шамраев Андрей Васильевич
кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент кафедры международного частного и гражданского права МГИМО (У) МИД России,
Понаморенко Владислав Евгеньевич
кандидат юридических наук, доцент, доцент Департамента финансовых рынков и банков ФГБОУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», [email protected]
Предмет исследования: актуальные направления правового регулирования отечественной платежной системы в свете развития цифровых технологий и, в частности, «открытого банкинга».
Целью настоящей статьи является рассмотрение элементов и стадий внедрения концепции «открытого банкинга» в национальной платежной системе, адаптированных к регуляторной рамке и экономико-правовым реалиям страны. Методологию исследования составили сравнительный, формально-юридический, аналитический методы, системный подход.
В работе формулируются основные элементы отечественной концепции «открытого банкинга» (включая цели, принципы и этапы ее внедрения), систематизируются требующиеся, на взгляд авторов, изменения платежного законодательства. Выводы по итогам работы могут быть использованы в дальнейших исследованиях эволюции российского платежного законодательства в условиях развития цифровой экономики. Ключевые слова: открытый банкинг, открытые программные интерфейсы, финтех, финансовые услуги, цифровая экономика, маркетплейс, Банк России, финансовый рынок
Одним из основных трендов в области развития национальных платежных систем является применение цифровых технологий в платежной сфере.
Комплексной проблематикой, затрагивающей различные сегменты финансового рынка, является проблематика «открытого банкинга».
Ведущими юрисдикциями в области легализации «открытого банкинга» являются Европейский союз, Великобритания, Австралия, США, Сингапур. Одной из наиболее значительных правовых инициатив в данной области явилась вступившая в силу 13 января 2018 года Вторая платежная Директива ЕС (PSD2)1, обязавшая европейские банки предоставить третьим сторонам (разработчикам интерфейсов) доступ к счетам клиентов, что дало поле для деятельности особой категории финансовых посредников - операторам по инициации платежей (Payment Initiation Service Provider, PISP) и операторам доступа к информации по счетам пользователей (Account Information Service Provider, AISP).
Россия не остается в стороне от данного процесса. В декабре 2017 года Банк России публиковал Доклад для общественных консультаций «Развитие открытых интерфейсов (Open API) на финансовом рынке»2, по инициативе Банка России в Ассоциации развития финансовых технологий (Ассоциации Фин-Тех) было открыто отдельное направление деятельности - развитие открытых API3.
В Основных направлениях развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов4 Банк России декларирует, что «ключевым связующим элементом национальной инфраструктуры финансового рынка являются открытые интерфейсы (Open API), позволяющие обеспечить получение и передачу информации между информационными системами различных организаций c использованием стандартных протоколов обмена данными».
При этом в проекте Основных направлений развития финансового рынка на 2019-2021 годы5 Банк России, отмечая открывающиеся возможно-
х Q
о
0 сч сч
01
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счёт бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета 2018 года.
1 Directive (EU) 2015/2366 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 on payment services in the internal market, amending Directives 2002/65/EC, 2009/110/EC and 2013/36/EU and Regulation (EU) No 1093/2010, and repealing Directive 2007/64/EC // Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32015L2366 (дата обращения: 01.09.2018).
2 Доклад для общественных консультаций «Развитие открытых интерфейсов (Open API) на финансовом рынке» // URL: http://cbr.ru/Content/Document/File/36006/api_survey.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
3 http://www.vestifinance.ru/articles/97247
4 Основные направления развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов // URL: http://cbr.ru/Content/Document/File/35816/ON_FinTex_2017.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
Основные направления развития финансового рынка на 20192021 годы // URL: http://cbr.ru/StaticHtml/File/41540/onfr_2019-21(project).pdf (дата обращения: 01.09.2018).
сти, большее внимание обращает на потенциальные риски глобализации финансовых технологий для участников рынка и стабильности финансовой системы, реакция на которые (в том числе «нестандартными методами»), по-видимому, сегодня выступает основным драйвером регулирования цифровых инноваций на финансовом рынке1. В качестве таких потенциальных рисков Банк России выделяет: 1) риск снижения уровня защиты прав потребителей финансовых услуг (отсюда, одной из ключевых тем является определение подходов к допуску организаций при трансграничном предоставлении услуг); 2) регуляторный арбитраж (который создает необходимость выравнивания условий конкуренции между финансовыми посредниками на различных национальных рынках).
В свете необходимости снижения данных рисков в настоящий момент легализуется модель «открытого банкинга» в национальной платежной системе и на отечественном финансовом рынке.
В настоящее время Правительством Российской Федерации, Банком России, органами Евразийского экономического союза создана регулятивная основа для детализации и внедрения концепции «открытого банкинга», включая технологию Open API.
Правовой основой внедрения концепции «открытого банкинга» служат Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» от 28 июля 2017 г.2, Цифровая повестка ЕАЭС3 и документы стратегического планирования Банка России (прежде всего, указанные выше Основные направления развития финансового рынка на 2019-2021 годы и Основные направления развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов).
Так, в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находятся два законопроекта:
1) Законопроект № 603170-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе"» (в части уточнения требований к деятельности иностранных платежных систем и иностранных поставщиков платежных услуг)4. Включен в примерную программу решением Совета Государственной Думы на март 2019 года.
1 Так, в октябре 2017 года получила лицензию Центрального банка Ирландии платежная система, принадлежащая Facebook. Со своей стороны, входящая в китайскую Alibaba Group платежная система Alipay уже имеет 500 млн зарегистрированных пользователей, предлагая также вложения в фонд денежного рынка. Специалисты практически не сомневаются в том, что скоро Facebook, Google, Amazon, Baidu и другие технологические компании этого калибра начнут полномасштабную экспансию на рынок финансовых услуг.
2 Программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р // "Собрание законодательства РФ", 07.08.2017, N 32, ст. 5138
3 Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 N 12 "Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года" // Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www.eaeunion.org/, 10.11.2017
4 http://sozd.duma.gov.ru/bill/603170-7
2) Законопроект № 603192-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе"» (в части регулирования сферы платежных сервисов)5. Включен в примерную программу решением Совета Государственной Думы на март 2019 года.
Целями совершенствования российского законодательства в части развития концепции «открытого банкинга» видятся зашита прав потребителей, снижение риска отмывания преступных доходов и финансирования терроризма, повышение эффективности оценки реализуемых банками систем и процедур управления рисками, обеспечение эффективности контроля со стороны Банка России за деятельностью платежных агрегаторов, выравнивание условий функционирования систем, обеспечивающих трансграничные переводы денежных средств физических лиц, развитие конкуренции на рынке платежных услуг.
Авторы полагают, что процесс становления отечественной модели «открытого банкинга» должен опираться на зарубежный опыт и органично вписываться в отечественный регуляторный ландшафт, а также должен учитывать риски, которые могут затруднить или обесценить внедрение отдельных элементов концепции «открытого банкинга».
Исходя из сказанного, сформулируем основные подходы к реализации в России концепции «открытого банкинга»:
1. В России финтех-политика должна заключаться в осторожном, обоснованном внедрении комплексных финтех-решений, не только концепции «открытого банкинга». Иначе положительный эффект может быть замедлен или вовсе отсутствовать, а минусы легализации концепции «открытого банкинга», напротив, резко увеличатся.
2. Внедрение в национальной платежной системе правового режима, аналогичного PSD2, на данный момент является преждевременным, так как в России отсутствует развитая система фин-тех-компаний, имеющих возможность принять на себя часть функционала традиционного банкинга, имеют место высокие риски незаконных финансовых операций, а также невысокий уровень финансовой грамотности и финансовой доступности.
3. Для внедрения европейского опыта потребуется определенный переходный период. В то же время, отдельные элементы Второй платежной Директивы ЕС могут уже сейчас быть включены в российское платежное законодательство в целях подготовки субъектов национальной платежной системы и потребителей платежных услуг к будущим изменениям.
4. При внедрении концепции «открытого банкинга» неприемлемым видится автоматический перенос зарубежных моделей, требуется именно их адаптация к российским реалиям. Кроме того, необходима горизонтальная гармонизация принимаемых решений с государствами-членами ЕАЭС через Евразийскую экономическую комиссию в целях выполнения положений Цифровой повестки
' http://sozd.duma.gov.ru/bill/603192-7
5
-С
m С К А а
Н А У
ЕАЭС и принятых политических решений по гармонизации национальных цифровых повесток.
Что касается порядка реализации в России концепции «открытого банкинга», мы полагаем, что ее внедрение может быть поэтапным.
На первом этапе данное внедрение целесообразно осуществить только в рамках регулятивной песочницы в отношении добровольно присоединившихся банков. При этом на данном этапе предполагается создание единого стандарта, разработанного одним органом (по примеру Великобритании1) или общественными организациями (опыт США).
Предполагается использование банками общей инфраструктуры (опыт Великобритании, где запущен специальный информационный портал для публикации стандартов, спецификаций и ссылок на открытые API банков, проводится тестирование централизованной системы разрешения споров).
Возможен к обсуждению вопрос о целесообразности применения модели кросс-секторального регулирования «открытого банкинга» (опыт Ав-стралии)2.
На втором этапе инициативу возможно внедрить в качестве обязательной только для крупнейших, системно-значимых банков (опыт Великобритании).
На третьем этапе возможно внедрение инициативы в полном объеме (вплоть до пределов, обозначенных в PSD2).
Переход с одного этапа на другой возможен лишь в случае признания успешности внедрения предыдущего этапа, и - на основе анализа текущей макроэкономической ситуации и состояния платежной, банковской систем, финансового рынка - принятия решения о необходимости углубления внедрения концепции «открытого банкинга».
Мы полагаем, что План мероприятий (дорожная карта) по реализации концепции «открытого банкинга» в России, может включать три этапа (см. таблицу 1).
В частности, на первом этапе реализации концепции «открытого банкинга» в рамках направления 1 Дорожной карты представляются необходимыми поправки действующего законодательства в части:
- установления требований к порядку взаимодействия банков с организациями-поставщиками платежных приложений (мероприятие 1.1.);
- регламентации требований к порядку взаимодействия банков с организациями-поставщиками платежных приложений (мероприятие 1.2.);
- установления требований к приему на территории Российской Федерации электронных
X 2 о
0 сч сч
01
1 См. подробнее: Аналитическая записка «Инициатива Open Banking в Великобритании». Банк России. Март, 2018 // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/37081 /note_20180319.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
2 См.: Review into Open Banking: Giving customers choice, convenience and confidence // Режим доступа: https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2018/02/Review-into-Open-Banking-_For-web-1.pdf (дата обращения: 01.09.2018); Consumer Data Right. 9 мая 2018 // Режим доступа: https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2018/05/t286983_cons umer-data-right-booklet.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
средств платежа иностранных поставщиков платежных услуг (мероприятие 1.3.);
- расширения возможности банков по привлечению банковских платежных агентов в качестве платежных агрегаторов (мероприятие 1.4.);
- определения правового статуса платежного агрегатора (мероприятие 1.5.).
Таблица 1
№ Характеристика этапа Срок
п/п реализации
1 Первичное внедрение элементов концепции «открытого банкинга». Добровольное присоединение. Регулятивная песочница. Финансовый маркетплейс. Единый стандарт. Единая инфраструктура. Установление требований к функционированию иностранных систем перевода денежных средств. Регулирование деятельности платежных агрегаторов 2018-2019
2 Расширение использования элементов «открытого банкинга». Распространение элементов концепции «открытого банкинга» на системно-значимые банки 2020-2021
3 Полное внедрение концепции «открытого банкинга». Распространение элементов концепции «открытого банкинга» на все кредитные организации 2022-2025
В рамках направления 2 Дорожной карты представляются необходимыми поправки действующего законодательства в части обеспечения возможности осуществления операций по переводу электронных денежных средств между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
В рамках направления 3 Дорожной карты целесообразны законодательные новации в части установления требований к функционированию иностранных систем перевода денежных средств на территории Российской Федерации.
Для реализации мероприятия 1.1 авторы исследования предлагают внести в Федеральный закон от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» дополнения в части:
1) регламентации права кредитной организации привлекать поставщика платежного приложения на основании заключаемого с ним договора;
2) установления запрета доступа для платежного приложения к аналогам собственноручной подписи, кодам, паролям и иным сведениям, используемым для удостоверения права клиента распоряжаться денежными средствами, и предоставления поставщику платежного приложения таких сведений;
3) обеспечения соблюдения установленных Банком России требований к защите информации при осуществлении переводов денежных средств;
4) раскрытия кредитной организацией информации клиенту информацию о поставщике платежного приложения и условиях использования клиентом электронного средства платежа с применением платежного приложения;
5) включения условий использования клиентом электронного средства платежа с применением платежного приложения в заключаемый с клиен-
том договор об использовании электронного средства платежа;
6) предоставления клиенту в порядке, предусмотренном договором об использовании электронного средства платежа, подтверждения возможности использования, каждого предоставленного клиенту электронного средства платежа с применением платежного приложения до начала такого использования.
Для реализации мероприятия 1.2 предлагается внести в Федеральный закон от 27 июня 2011 года № 161 -ФЗ «О национальной платежной системе» дополнения в части:
1) установления обязанности кредитной организации информировать Банк России о заключении договора с поставщиком платежного приложения:
2) закрепления права Банка России запрашивать и получать от кредитной организации информацию, касающуюся привлечения поставщика платежного приложения.
Для реализации мероприятия 1.3 в Федеральный закон от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» предлагается внести дополнения в части:
1) регламентации приема на территории Российской Федерации электронных средств платежа иностранных поставщиков платежных услуг при наличии договора между кредитной организацией и иностранным поставщиком платежных услуг;
2) закрепления положения, согласно которому необходимо определение в указанном договоре порядка взаимодействия в случаях осуществления спорных, несанкционированных операций с использованием электронных средств платежа клиентов-нерезидентов;
3) закрепления положения, согласно которому необходимо установление в договоре срока возмещения денежных средств со стороны иностранного поставщика платежных услуг;
4) закрепления обязанности предоставления иностранным поставщиком платежных услуг кредитной организации информации в целях соблюдения требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Для реализации мероприятий 1.4 и 1.5 предлагается внести в Федеральный закон от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» дополнения в части:
1) закрепления права кредитной организации на основании договора привлекать банковского платежного агента в качестве платежного агрега-тора для заключения с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями договоров о приеме электронных средств платежа с проведением их идентификации;
2) закрепления положений о том, что в случае осуществления деятельности платежного агрега-тора должно обеспечиваться соответствие следующим требованиям:
- соблюдение установленных Банком России требований к защите информации при осуществлении переводов денежных средств;
- определение в договоре между кредитной организацией и банковским платежным агентом требований к функционированию программных и (или) технических средств, обеспечивающих прием электронных средств платежа.
- использование банковским платежным агентом отдельного банковского счета в расчетах с торгово-сервисными предприятиями.
В целях реализации направления 2 Дорожной карты авторы предлагают внести в Федеральный закон от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» дополнение в части:
1) разрешения перевода электронных денежных средств между юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.
В целях реализации направления 3 Дорожной карты авторы предлагают внести в Федеральный закон от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» дополнения в части:
1) регламентации включения операторов иностранных систем перевода денежных средств в ведущийся Банком России реестр;
2) регламентации требований к правилам иностранной системы перевода денежных средств и (или) соглашения, заключаемого с кредитными организациями;
3) регламентации порядка контроля со стороны Банка России за соблюдением операторами иностранных систем перевода денежных средств установленных требований, включая исключение из реестра при выявлении нарушений.
Таким образом, можно заключить, что современный этап реформирования платежного законодательства в соответствии с современными требованиями цифровизации платежного оборота при сохранении необходимых параметров экономической безопасности государства является определяющим для развития национальной платежной системы и финансового рынка страны.
Литература
1. Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11.10.2017 N 12 "Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года" // Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www.eaeunion.org/, 10.11.2017
2. Программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р // "Собрание законодательства РФ", 07.08.2017, N 32, ст. 5138
3. Основные направления развития финансового рынка на период 2016-2018 годов // Режим доступа:
http://cbr.ru/finmarkets/files/development/onrfr_2016-18.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
4. Основные направления развития финансового рынка на 2019-2021 годы // Режим доступа:
5
-С
т С К А а
Н А У
X
Q
<j>
0
2 2
01
http://cbr.ru/StaticHtml/File/41540/onfr_2019-21(project).pdf (дата обращения: 01.09.2018).
5. Основные направления развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов // Режим доступа:
http://cbr.ru/Content/Document/File/35816/ON_FinTex_2 017.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
6. Законопроект № 603170-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе"» (в части уточнения требований к деятельности иностранных платежных систем и иностранных поставщиков платежных услуг) // Режим доступа: http://sozd.duma.gov.ru/bill/603170-7 (дата обращения: 01.02.2019).
7. Законопроект № 603192-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "О национальной платежной системе"» (в части регулирования сферы платежных сервисов) // Режим доступа: http://sozd.duma.gov.ru/bill/603192-7 (дата обращения: 01.02.2019).
8. Аналитическая записка «Инициатива Open Banking в Великобритании». Банк России. Март, 2018 // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/37081/note_2018 0319.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
9. Доклад для общественных консультаций «Развитие открытых интерфейсов (Open API) на финансовом рынке» // Режим доступа: http://cbr.ru/Content/Document/File/36006/api_survey. pdf (дата обращения: 01.09.2018).
10.Directive (EU) 2015/2366 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 on payment services in the internal market, amending Directives 2002/65/EC, 2009/110/EC and 2013/36/EU and Regulation (EU) No 1093/2010, and repealing Directive 2007/64/EC // Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/?uri=CELEX:32015L2366 (дата обращения: 01.09.2018).
11.FinTech Sector Strategy. HM Treasury. March 2018 // Режим доступа: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/u ploads/system/uploads/attachment_data/file/692874/F intech_Sector_Strategy_print.pdf.
12. Review into Open Banking: Giving customers choice, convenience and confidence // Режим доступа: https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1 /2018/02/Re view-into-Open-Banking-_For-web-1.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
13.Consumer Data Right. 9 мая 2018 // Режим доступа:
https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2018/05/t 286983_consumer-data-right-booklet.pdf (дата обращения: 01.09.2018).
On the actual directions of legal regulation of the national
payment system Shamraev A.V., Ponamorenko V.E.
MGIMO (U), Financial University under the Government of the Russian Federation
Subject of research: actual directions of legal regulation of the domestic payment system in the light of the development of digital technologies and, in particular, "open banking".
The purpose of this article is to consider the elements and stages of implementation of the concept of "open banking" in the national payment system, adapted to the regulatory framework and economic and legal realities of the country. The methodology of the study was comparative, formal legal, analytical methods, systematic approach. The paper formulates the main elements of the national concept of "open banking" (including the goals, principles and stages of its implementation), systematizes the required changes in the payment legislation. Conclusions based on the results of the work can be used in further studies of the evolution of the Russian payment legislation in the context of the digital economy. Keywords: open banking, open API, fintech, financial services, digital economy, marketplace, Bank of Russia, financial market References
1. Decision of the Supreme Eurasian Economic Council of 11.10.2017 N 12 "On the Main Directions for the Implementation of the Digital Agenda of the Eurasian Economic Union until 2025" // Official site of the Eurasian Economic Union http://www.eaeunion.org/, 10.11.2017
2. The program "Digital Economy of the Russian Federation." Ap-
proved by the Order of the Government of the Russian Federation dated July 28, 2017 N 1632-p // "Collected Legislation of the Russian Federation", 07.08.2017, N 32, Art. 5138
3. The main directions of development of the financial market for
the period of 2016-2018 // Access mode: http://cbr.ru/finmarkets/files/development/onrfr_2016-18.pdf (circulation date: 01/09/2018).
4. The main directions of development of the financial market for
2019-2021 // Access mode:
http://cbr.ru/StaticHtml/File/41540/onfr_2019-21 (project).pdf (appeal date: 09/01/2018).
5. The main directions of development of financial technologies for
the period 2018-2020 // Access mode: http://cbr.ru/Content/Document/File/35816/0N_FinTex_2017.pd f (access date: 01.09.2018).
6. Bill No. 603170-7 "On Amendments to the Federal Law" On the
National Payment System "" (in terms of clarifying the requirements for the activities of foreign payment systems and foreign payment service providers) // Access mode: http: //sozd.duma. gov.ru/bill/603170-7 (appeal date: 02/01/2019).
7. Bill No. 603192-7 "On Amendments to the Federal Law" On the
National Payment System "" (in terms of regulating the sphere of payment services) // Access mode: http://sozd.duma.gov.ru/bill/603192- 7 (circulation date: 02/01/2019).
8. Analytical note "Open Banking Initiative in the UK". Bank of Rus-
sia. March, 2018 // Access mode: http://cbr.ru/Content/Document/File/37081/note_20180319.pdf (access date: 01.09.2018).
9. Report for public consultations "Development of open interfaces
(Open API) in the financial market" // Access mode: http://cbr.ru/Content/Document/File/36006/api_survey.pdf (appeal date: 01.09.2018) .
10. Directive (EU) 2015/2366 of the European Parliament and the European Parliament, 2009/110 / EC and 2013/36 / EU and Regulation (EU) No 1093/2010, and repealing Directive 2007/64 / EC // Access mode: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32015L2366 (appeal date : 09/01/2018).
11. FinTech Sector Strategy. HM Treasury. March 2018 // Access mode:
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/sy stem/uploads/attachment_data/file/692874/Fintech_Sector_Stra tegy_print.pdf (access date: 01.09.2018).
12. Review into Open Banking: Giving customers choice, convenience and confidence // Access mode: https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1Z2018/02/Review-into-Open-Banking-_For -web-1.pdf (appeal date: 09/01/2018).
13. Consumer Data Right. May 9, 2018 // Access mode: https://static.treasury.gov.au/uploads/sites/1/2018/05/t286983_c onsumer-data-right-booklet.pdf (access date: 01.09.2018).
